国债理论限度与实践分析

1、国债理论限度与实践分析            新中国国债发行始于1950年的人民胜利折实公债。1954年至1958年又相继五年发行了国家经济建设公债。以后由于种种原因，终止了政府举债融资，成为世界上既无内债又无外债的国家。80年代开始，随着改革开放政策的实行，1981年政府恢复了国债融资，以后逐年扩大，特别是从1994年起，国家实行分税制的财政管理体制模式，情况发生了根本性变化，规定财政赤字不能向银行透支，财政收支“缺口”依靠政府融资解决，导致当年国债发行突破1000亿元大关

2、。并在以后逐年增加发行量，至2000年发行达4180.1亿元。90年代以来，我国国债规模如此迅猛扩张，引起了理论界和业务部门的高度关注，中国国债发行还有多大空间，中国经济能够承受累积的债务负担吗？中国会不会导致债台高筑，引发债务危机？对此，专家学者近年来发表了大量文章，见仁见智。一、国债限度的制约因素我国社会主义市场经济建立过程中，制约政府举债规模的因素是多方面的，而且许多因素之间又相互交叉牵连、错综复杂。例如社会经济发展水平，金融市场发育程度，国债利率水平，品种结构、期限结构、发行方式、社会闲置资金拥有量，以及政府财政的偿还能力等等，均无一不影响到国债发行规模。在众多制约举债因素中，我们认为

3、最主要的，起决定作用的因素不外有：社会经济发展水平；金融市场发育状况；社会大众拥有闲置资本总量和财政偿还能力四个方面。一国政府举债规模，从根本上讲，决定于社会生产力发展水平。衡量社会生产力发展变化的综合指标是国民生产总值（GNP）或国内生产总值（GDP）。从长期看，政府举债限度的波动与国民生产总值的变化存在着较高的相关性，两者之间成正比走势。因为政府通过举债方式筹集财政资金，实质上是对社会产品和国民收入在全国范围内的分配和再分配。直观地说，也就是对现有生产物的价值分配，是对价值实体所进行的再一次分割。社会生产力发展水平越高、规模大，经济效益好，社会产品的产出量和分配量愈多，在流通中实现的社会产

4、品价值越多，可供政府举债分配社会产品的价值量才能越多。只有社会生产力发展了，整个国家经济总量不断增大的前提下，国债规模扩张才有坚实的经济基础。离开经济发展水平研究国债限度，政府举债就会成为无源之水，无本之木。金融市场发育状况，是政府融资规模大小的重要条件。市场经济运行中，金融市场是整个市场机制的核心。发达的金融市场能够为筹资者与投资者提供更多的信用流通工具，便于社会闲置资金跨越时间、空间和地域的界限，突破规模限制，迅速实现长期资金、短期资金、大额资金和零散小额资金的相互转换，满足筹资者与投资者的不同需要。我国政府举债融资演进的历史进程表明，1988年以前由于国内没有开放国债流通市场，国债的大部

5、分是采取直接发行的。即财政部将每年的发行任务分配给各级财政部门，再由财政部门层层摊派落实到企事业单位，机关团体和个人。这种发行方式不符合国债金融商品属性要求，造成发行环节多，工作量大，推销周期长，成本高。尽管这一时期政府举债规模不大，年平均约57亿元左右，但是国债的循环运行还是比较艰巨的。1988年后，随着经济体制改革的深化，推动了金融市场发展，国债实行由行政分配任务的做法，开始向承购包销机制转变，并加强国债一级自营商制度建设，国债市场得到了长足发展，发行规模不断扩大。19891995年，国债年均发行额达到514亿元。金融市场发育程度，影响国债发行数量的作用显而易见。国家财政偿还能力与国债发行

6、额度密不可分，是制约政府举债规模的又一个重要因素。政府通过国债筹集的资金，归根到底要由财政统筹安排使用。决定了国债到期还本付息的费用必须由财政资金来偿还。如果政府举债不充分考虑自身的清偿能力，不顾客观的数量限度，单纯着眼于需求量，财政收支缺口有多大，国债就发行多少。举债过头，其结果是，国债发行规模和余额不断扩大，还本付息占财政支出的比重就会上升，加大债务链条风险。政府为了偿还债务，不得不增加税收和其他收费、加重社会公众的实际负担，甚至导致当代人的负担向后代人转移。为此，国债发行数量必须从政府需要和财政清偿能力两个方面全面分析，综合考虑，才能得到比较合理。切合实际的数量限度。国债规模还受制于社会

7、应债能力，即应债主体的购买愿望和应债能力。中国国债应债主体有：（1）城乡居民；（2）企业、事业单位；（3）金融机构。这些应债主体拥有的资金总量，制约着国债发行量。衡量社会应债能力的指标，从宏观角度考察，就是国债发行额与GDP的比例关系。从微观角度看则取决于应债主体的收入水平。国债发行额占GDP的比重越小，投资购买者手中实际可支配的闲置资金愈多，国债扩张的空间也就越大，反之便越小。二、中国国债规模现状中国国债发行规模已从80年代年均维持在60亿元左右，到90年代迅速上升为年均1913亿元，引起了各方面的高度关注，讨论不断见诸报端。因而如何评价当前的国债规模便成为议论的热点。政府举债是否适度，国际

8、上衡量的指标通常有以下三个方面：（一）国债依存度。指当年国债发行额与当年财政支出之间的比例关系。这一指标从流量上反映了财政支出在多大程度上依赖于债务收入。政府举债过多，债务依存度高，表明财政债务负担重，有可能给财政未来发展带来巨大压力。国债依存度的国际公认警戒线为1520，中央财政的债务依存度公认的警戒线为2530。我国90年代后的国债依存度指标数值如表1.从表1看出，我国国家财政债务依存度自1995年开始就超过了国际上公认的安全线，尤其是中央财政债务依存度，1991年以来，一直都在警戒线以上。1998年，我国国家财政债务依存度达到40.2，比日本财政最困难时期，债务依存度最高年份的37.5，

9、还要高出2.7个百分点。如果用中央财政债务依存度同发达国家相比，超过警戒线的幅度就更远了。美国19821994年中央财政依存度平均值为22.30，日本19821994年中央财政依存度平均值为27.4。中国19911998年中央财政依存度平均值为51.7，高出美国29.4个百分点，日本24.3个百分点。从这个角度看无论国家财政，还是中央财政的财政支出，都已经处于过分依赖债务收入的脆弱状态，国债扩容空间很小。（二）国债偿债率。指当年国债还本付息额与当年财政收入的比重，反映着政府财政偿还举借债务的能力。一国财政偿债能力越大，政府举债的承受能力也就越大，反之则越小。这一指标说明，国债规模大小要受到国家财政收入水平的制约，国债规模在一般情况下，应同当期财政收入状况相适应。偿债率的国际公认警戒线为22。1994年以前，我国国债偿债率平均为3.4，偿债率最高的1992年为10.56。1994年后，债务还本付息支出逐年增大，由1994年的499.36亿元，上升到2000年的1573.58亿元，偿债率为11.75，明显低于国际公认的警戒线