BOT融资模式与PPP融资模式的比较分析-

1、BOT融资模式与PPP融资模式的比较分析摘要:PPP 和BOT 模式都是解决政府财政在公共基础设施建设上投资资金不足的融资模式, 其共同特点是可以把民间私人资金和国外资本引入当地公共基础设施建设。本文首先对BOT融资模式和PPP融资模式进行概述,表述出BOT融资模式与PPP融资模式的相同点和不同点,通过BOT融资模式和PPP融资模式的案例,对BOT融资模式与PPP融资模式进行系统的比较分析。关键词:融资、BOT模式、PPP模式从概念产生的先后顺序来说,BOT的概念提出得最早,在1984年由土耳其总理奥热扎尔提出,起源于发展中国家基础设施建设的实践,主要用于交通、能源、水处理等基础设施。PPP在

2、国内经常被翻译为“公司合作”,较早的、比较正式的PPP 模式出现在1992 年英国保守党政府提出的“私人融资计划”中。PPP也是被广泛运用于基础设施建设项目的融资。一.BOT融资模式与PPP融资模式的概念1.BOT融资模式:即建设经营转让,所谓BOT融资,是指国家或者地方政府部门通过特许经营协议,授予签约方的外商投资企业(包括中外合资、中外合作、外商独资或本国其他的经济实体组建项目公司,由该项目公司承担公共基础设施(基础产业项目的融资、建造、经营和维护。在协议规定的特许期限内,项目公司拥有投资建造设施的所有权,允许向设施使用者收取适当的费用,由此回收项目投资、经营和维护成本并获得合理的回报。特

3、许期限满后,项目公司将设施无偿地移交给签约方的政府部门。2.PPP融资模式:即公共政府部门与民营企业合作模式。PPP模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式,这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。其典型的结构为:政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,这个协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费

4、用的协定,这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是:政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。二.BOT融资模式与PPP融资模式的相同点和不同点1.相同点:(1这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人。融资人是指为开发、建设和经营某工程项目而专门成立的经济实体,如项目公司。出资人是指为该项目提供直接或间接投资的政府、企业、个人或银团组织等。担保人是指为项目融资人提供融资担保的组织或个人,也可以是政府。(2两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系。一般情况下,当地政府通过签订特许权协议,由私

5、人企业建设、经营、维护和管理,并由私人企业负责成立的项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和偿还义务。(3两种模式都以项目运营的盈利偿还债务和获取投资回报。2.不同点:(1组织机构设置不同。以BOT模式参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级式关系发生相互作用的,其组织机构设置如图1。 在图1的组织机构中没有一个相互协调的机制,不同角色的各参与方都有自己的不同利益目标自身利益最大化,导致他们之间的利益冲突。由于BOT 模式缺乏协调机制,参与各方信息是不对称的,形成了机制各方在各自利益最大化驱使下,其中一方达到利益的最大化是以牺牲其它参与方的利益为代价的单方利益最优,其社会总收益不是最大的。PP

6、P 模式是一个完整的项目融资概念,但并不是对项目融资的彻底更改,而是对项目过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式,参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果,其组织机构设置如图2。 在图 2 的组织机构中,参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益,但总收益却是最大的,实现了“帕雷托”效应,即社会效益最大化,这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。(2两种模式运行程序不同。BOT模式运行程序包括:确立项目、招投标、成立项目公司、项目融资、项目建设、项目运营管理、项目移交等环节。PPP 模式运行程序包括:

7、选择项目合作公司、确立项目、成立项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运行管理、项目移交等环节。两种模式的不同主要在项目前期。PPP 模式中私人企业从项目论证阶段就开始参与项目,而BOT模式从项目招标阶段才开始参与项目。三.案例分析1.BOT案例:广西来宾电厂B厂位于广西壮族自治区的来宾县,距广西最大的工业城市柳州80公里。装机规模为72万千瓦,安装两台36万千瓦的进口燃煤机组。项目自1988年国家发展计划委员会批复项目建议书后,由于建设资金得不到落实,曾与20多家外商进行洽谈,均未能取得实质性进展。为使该项目早日建成,1995年初广西壮族自治区政府向国家发展计划委员会申请采用BOT方式进

8、行试点。被选为试点以后,广西政府组成了BOT项目领导小组并设立常设办公室,同时广西政府聘请专业的投资咨询有限公司作为代理,负责代理广西政府处理有关B电厂的资格预审、招标、评标和谈判工作。来宾B电厂的运作大概包括了下列几个阶段:首先发布资格预审通告,共有31家国际性的公司或公司联合体提交了资格预审文件。来宾B电厂项目评标委员会根据上述的3个标准进行评定,选择了12家作为A组,可以单独或组成联合体参加投标;另外19家作为B 组,不能直接参加投标,只能与A 组的一家或几家组成联合体才能参加投标。投标截止日,共有6家投标人向广西政府递交了投标书。然后,由广西政府牵头,组织了有技术、法律、财务等专家组成

9、的专家小组,进行了评估的工作,其结果是决定了三家最具竞争力的投标人。第一名是法国电力联合体,第二名是香港新世界联合体,第三名是美国国际发电(香港有限公司。最后,法国电力联合体中标。广西政府和法国电力联合体在北京草签了有关协议,协议包括:来宾B电厂项目的总投资预计是5.6亿美元(不含进口关税进口增值税。总投资的25%属股本金投入,且作为项目公司的注册资本,其中法国电力公司占60%,GEC阿尔斯通公司占40%;股本外的75%投资资金由项目公司通过有限追索的项目融资从境外获得。中央政府和地方政府以及中国的银行和金融机构不提供任何形式的担保。项目公司的项目贷款是由法国的东方汇理银行、英国的汇丰银行和巴

10、特莱银行联合承销。贷款中的70%是由法国进出口信贷机构提供出口信贷保险。来宾B电厂的特许经营期为18年(包括建设期,特许期满后电厂将无偿移交给广西政府。案例分析:该项目是我国电力行业利用外资中首次采用国际通行的竞争性招标方式选择境外投资人,际通行的竞争性招标方式选择境外投资人,改变了以往对外商投资采用协商谈判方式选择投资人的传统做法。通过国际公开招标,政策和程序公开透明,对通过国际公开招标,政策和程序公开透明,各投标人一视同仁,整个招标过程公开、公正各投标人一视同仁,整个招标过程公开、公正、促进了外资参与的积极性,改善了政府形象。项目的特许权协议、燃料供应与运输协议、项目的特许权协议、燃料供应

11、与运输协议、裁协议等24个附件和协议的拟定既遵循了国际惯例,又与中国国情相结合,又与中国国情相结合,在合理分担风险的基础上既保护了政府利益,也兼顾了投资者及贷款者的利益,保护了政府利益,也兼顾了投资者及贷款者的利益,有关各方的权利和义务在协议中得到了充分的体现和落实,同时整个协议具有较强的可操作性。从上述案例可看出BOT融资模式有以下优点和缺点:BOT融资模式的优点:(1项目融资的所有责任都转移给私人企业,减少了政府主权借债和还本付息的责任。(2政府可以避免大量的项目风险。(3组织机构简单,政府部门和私人企业协调容易。(4项目回报率明确,严格按照中标价实施,政府和私人企业之间利益纠纷少。BOT

12、融资模式的缺点:(1公共部门和私人企业往往都需要经过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程,以致项目前期过长,使投标费用过高。(2投资方和贷款人风险过大,没有退路,使融资举步维艰。(3参与项目各方存在某些利益冲突,对融资造成障碍。(4机制不灵活,降低私人企业引进先进技术和管理经验积极性。(5在特许期内,政府对项目失去控制权。2.PPP案例:国家体育场工程为特级体育建筑,建设规模25.8万平方米,主体结构设计使用年限100 年,耐火等级为一级,抗震设防烈度8度,地下工程防水等级1级。体育场内共有80000个永久座位和11000个临时座位。奥运会的开幕式、闭幕式、田径比赛、足球比赛决赛等赛事将在这里举

13、行。“鸟巢”项目的合同结构有三个关键的节点,即特许权协议、国际体育场协议以及联营体协议。2003年8月9日,北京2008年奥运会主体育场国家体育场举行项目签约仪式。中标人中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委、北京市国有资产有限责任公司签署了特许权协议国家体育场协议和合作经、营合同三个合同协议。之后,联合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同组建了项目公司国家体育场有限责任公司,该公司也如愿注册为中外合营企业,以享受相关税收优惠。政府的特许权协议根据特许权协议的相关文件要求,北京市政府作为国家体育场项目的真正发起者和特许权合约结束后的项目拥有者,为实施国家体育场项目的建设

14、,提供了许多鼓励和激励措施:北京市政府为项目公司提供低价项目土地。北京市政府提供18.154亿元的补贴,占总投资的58%;北京市政府提供与施工场地相连的必要配套基础设施,以及其他可以为方便体育场建设和运营的帮助,如为了方便体育场的大型钢结构组件运输,北京市政府向项目公司签发了车辆特殊通行证;在奥运会和测试赛期间,北京奥组委将会向项目公司支付体育场使用费用,北京市政府也会承担专门用于奥运会开闭幕式但赛后不再使用的特殊装置的所有费用;在特许经营期内,北京市政府承诺限制在北京市区北部新建体育场或扩建已有体育场馆,以保护国家体育场的市场。本项目联合体由中国中信集团联合体和北京市国有资产管理有限公司合资

15、成立,注册资本金10.43333亿元。其中,由代表政府的北京市国有资产管理有限公司出资6.05133亿元,占比58%,中信集团牵头的中国中信联合体出资4.3820亿元,占比48%,由中信集团作为项目公司的法人代表。在贷款协议中,项目公司认为对国家体育场表达了浓厚兴趣的国内商业银行都具有很强的人民币和外币贷款能力,因此,项目公司很有信心能从国内商业银行贷款获得贷款。投标前,项目公司得到了国内三家商业银行,即中国工商银行、中国建设银行和中信银行的贷款承诺函,银行贷款主要作为项目的非资本金投入。贷款主要是16年期限的优先债务,年利率5.184%,按季度付息。同时银团为项目公司提供了12亿元的授信额度

16、。该项目的信用保证结构:政府的出资与担保,为项目建设提供了良好的投资环境,提高了项目的经济强度和可融资性。首先,在该项目中,政府单方面投入了项目58%的资金,并且是无偿注资,减少了企业投资者的融资金额,为企业投资者缓解了大部分的资金压力;其次,在该项目建成的后三十年内,由企业获得国家体育场的管理经营权,并且享受经营利润,政府不参与分红;最后,作为进一步的保障,中信集团还与北京市政府签署了一个兜底条款:北京市发改委协调各部门帮助中信集团联合体取得利润。中国人保和天安保险公司承担了该项目的保险,包括:建筑工程一切险、安装工程一切险、雇主责任险以及货物运输险,保单总额达到23亿人民币。中信集团是一家

17、大规模的国际化跨国大型企业,业务集中在金融、实业和其他服务业领域,目前在世界上拥有44家子公司,此前中信也参与了澳大利亚波特兰铝厂的项目融资方案并成为了一个经典的成功案例。中信在国际上的知名度是大多数银行所认可的,为项目提供了一种默示担保。北京城建集团作为国家体育馆建设项目的承包商,是北京建筑领域的龙头企业,具有房屋建筑工程总承包特级资质,也是国际225家大承包商之一,为项目的完工提供了强有力的保证。案例分析:有限责任。应用项目融资,投资者目的之一是将债务责任最大限度地限制在项目之内,而公司合资结构便满足了这点,投资者的责任是有限的。在项目实施过程中,将投资项目的风险与投资者隔离开来,各个投资

18、者只需承担自己出资比例的那部分风险,这样一来即使项目失败,投资者受到的损失也是有限的。融资安排比较容易和灵活。采用公司型合资结构便于安排融资有两个有利的方面:一是便于贷款银行对项目现金流量的控制,银行可以通过公司比较容易行使自己的权利;二是公司型合资结构易于被资本市场接受。若条件许可,可以直接金融资本市场通过股票上市、发行债券等方式筹集资金,这将为国家体育场有限责任公司今后的进一步发展奠定良好的基础。引入外国资本。引入来自美国金州控股(占“联合体”5%股份和国安岳强(占“联合体”10%股份的资本,而这两家企业都属于外资企业,引入外资可以使将来的项目公司享受税收优惠。PPP融资模式的优点和缺点:

19、PPP融资模式的优点:(1公共部门和私人企业在初始阶段就共同参与论证,利于尽早确定项目融资可行性,缩短前期工作周期,使项目费用降低。(2可以在项目初期实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。(3参与项目融资的私人企业在项目前期就参与进来,有利于私人企业一开始就引入先进技术和管理经验。(4公共部门和私人企业共同参与建设和运营,双方可以形成互利的长期目标,更好地为社会和公众提供服务。(5使项目参与各方整合组成战略联盟,对协调各方不同的利益目标起关键作用。(6政府拥有一定的控制权。PPP融资模式的缺点:（1

20、） 风险的识别需要大量的数据和资料，并对大量的信息资料进行系统的分析和研究； 而收集的资料是有限的。此外，如果一个 PPP 融资项目面临的风险不能事先识别出 来的话，那么某些风险就可能在日后对项目的运作产生实质性的影响，甚至可能会 影响到项目目标的最终达成。 （2） PPP 模式在利益分配、风险承担方面也容易产生很多纠纷问题，如果参与 PPP 融资 项目私人企业得不到有效约束，那么容易在项目设计、融资、运营、管理和维护等 各阶段产生问题，发生公共产权纠纷。 四我国的融资环境 20 世纪 80 年代中期，项目融资被引入中国。第一个采用 BOT 融资模式的项目是深圳 沙头角 B 电厂，而第一次尝试

21、 PPP 融资模式的是国家体育馆鸟巢。 自改革开放以来，我国在基础设施项目上的投资日益增加，但与经济发达国家相比，我 国目前的基础设施建设仍然显得薄弱。按照国务院西部开发办公室制订的计划，在未来 10 年内，西部地区基础设施和生态环境保护的重大标志性工程所需资金超过 2.5 万亿元，平均 每年需要投资 2500 亿元以上。按照现有中央和地方筹资能力（不包括长期建设国债） ，每年 的资金缺口在 500 亿元以上。我国已加入 WTO，为创造更好的投资环境，同时提供更高水 平的公共服务，基础设施也应首先得到更广泛的、规模更大的建设。所以，今后我国在基础 设施工程项目上的投资将是一笔巨大的资金流，单靠

22、财政投资是不现实的。 从财政资金的角度看，经过 5 年的积极财政政策后，财政支出增长率接近 GDP 增长率 的 3 倍，根据经济规律和财政政策的特点来判断，这一现象不可能长期维持。因此，政府使 用这种方式调控经济的空间必将受到越来越多的限制。而传统的融资方式，如商业银行、国 际金融组织的信用贷款等也面临很多困难， 因此拓宽我国基础设施项目的融资渠道就显得非 常重要。采用包括 BOT 融资模式和 PPP 融资模式在内的多种渠道筹集基础设施建设资金将 是必然的趋势。 随着今年来我国经济的快速发展， 很多民营企业和上市公司积累了大量资金， 国内银行 人民币存款余额也逐年上升，而基础设施具有收益稳定、

23、风险较小等特点，因此对国内资金 的吸引力越来越大。所以，BOT 融资模式和 PPP 融资模式在我国的发展前景非常的广阔。 同时， 从近年来我国的融资环境中可以看到， 我国公共基础设施长期以来都由政府财政 投资建设，但越来越不能满足社会和经济日益发展的需求。一方面，公共基础设施具有明显 的公益性，社会效益要高于其经济效益，但政府资金不足，很有必要引入市场竞争机制，拓 宽融资渠道和发展多元化的投资主体， 使私人企业参与公共基础设施建设， 可有效地缓解资 金不足；另一面，可以改革政府在公共基础设施建设中的角色，克服诸如效率低下等弊病， 使政府由过去包办一切的主角变为与私人企业合作提供公共服务中的监督

24、、指导和合作者。 五浅谈 BOT 与 PPP 融资模式的选择 近年来，BOT 和 PPP 融资模式及其衍生模式作为一种吸引外资或民间资本进行基础设 施和公共事业建设的项目运作形式在国内外迅速发展起来。 在实践中， 政府部门通常在项目 招标前依据相似案例的经验和简单的财务评估结果确定相应的融投资模式。 但由于缺少有效 的融投资模式选择方法，项目发起人没有考虑具体项目规模、投资、运营成本和市场风险等 因素而一律采用相同融投资模式，因此导致项目论证草率、决策不当，运营状况并不理想。 选择适当的融投资模式对于保证政府、 投资者和社会公众的利益具有重要的理论和现实指导 意义。 PPP 和 BOT 模式都是解决政府财政在公共基础设施建设上投资资金不足的融资模式， 其共同特点是可以把民间私人资金和国外资本引入当地公共基础设施建设。 但由于两种模式 合作理念、组织机构和运行程序不同，所以对于 BOT 和 PPP 的选择也有所不同。 由于 BOT