消除部门痕迹提高地方立法质量

1、    消除部门痕迹提高地方立法质量较大市一级的地方立法工作，经过近些年的实践，摸索积累了一定经验，并且正在逐步走上规范化轨道。但是，在地方立法工作的实际操作中，也还存在一些问题和不足。其中的问题之一是，有些地方法规的制定，大多由该规范事项涉及的政府行政主管部门选题立项，并由这些部门领导和业务人员直接承担起草、修改、论证及协调等项工作。这样做的结果容易导致立法中出现了一些部门痕迹，在一定程度上影响了地方性法规的质量。具体表现在：   &nbsp一是选题立项上的局限性和随意性，有的时候根据部门需要定取舍。如，对认为可能

2、会给本部门增加“麻烦”和工作量，或者可能“束缚手脚”而又“无利可图”的项目，有些行政主管部门提出立法建议或主动参与立法的积极性不高。另一方面，有的行政主管部门实际工作中存在某种程度的重罚轻管、重管理轻服务、重对外部的执法检查轻对内部的监督制约的问题，难免带来立法指导思想上的某些偏差，以致出现这样的情况：一些部门急于立或乐于立的项目，可能造成纵向重复立法或横向交叉立法；而对于本地区全局急需立或应该立的项目，由于缺少部门的积极性，或者不能及时纳入立法计划，或者列入计划实施起来难度大，甚至被搁浅。   &nbsp二是有的部门起草地方法规草案，未能完整地体现立法者

3、“规范执法、强化服务”方面的主导思想。法规草案中设定的权利义务不对等，规范的内容缺乏科学性和协调性，在一定程度上带有以上凌下、重官（管）轻民的行政色彩。有的法规草案，对行政主管部门的管理、监督、收费、处罚等行政执法权利和行政相对人的义务规定较多较细，而对本部门及其工作人员的管理职责、执法资格、程序以及工作标准或服务质量等义务规定较粗较少，尤其对管理和执法主体的违法行政行为，规定法律责任（特别是处罚）方面的内容更少。即使有所规定，往往也是笼而统之。如有的法规草案表述为“行政管理部门及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，视其性质情节，由主管部门给予行政处分。构成犯罪的，依法追究其刑事责任。”

4、这样的规定实际上难以具体操作。   &nbsp三是借助立法突出本部门利益和权利，搞部门保护。一方面，通过参与起草地方法规，对本部门的机构人员、职责权限、经费保证尽可能地作出刚性规定，使一些有利于本部门的既成事实或期望目标法制化。另一方面，在主管部门与相关部门之间扩权争利。一些部门借助立法争管辖权、审批权、发证权、收费权、处罚权，以至协管权、法规实施中的解释权等等。造成上述问题的原因是多方面的，主要是地方立法，特别是较大市一级地方立法运行时间较短（有的是近几年被国务院批准的较大市），缺乏立法工作经验，前期准备工作不足，加之缺乏充分的论证、修改、协调和审查把关

5、，因而造成一部分地方法规质量方面存在一些这样那样的问题。   &nbsp关于如何提高地方立法工作质量，许多文章已有全面论证或阐述，本文仅就如何避免和消除地方立法工作中的部门痕迹，提出以下几点对策。   &nbsp1.进一步解决对地方立法工作的认识问题，在选题立项上把好关。地方性法规是国家法律的必要延伸和补充，是国家法律制度的重要组成部分。不论是政府及其主管部门，还是人大常委会和各专门工作机构，提出立法议案或建议，都要站在本地区全局的宏观高度，从当地的情况和实际需要出发，克服选题立项方面存在的随意性和受利益驱动安排立法项

6、目的偏向，坚决不搞部门保护和地方保护。要坚持权利义务相统一的原则，做到规范依法行政、依法管理，与规范依法接受监督，依法保护管理对象的合法权益的辩证统一。制定地方性法规，不仅为管理对象的公民、法人和其他组织提供行为规范，也为管理主体的国家机关主管部门提供执法依据和行为准则。这里的权利义务是统一的、对等的。因此，要坚持通过立法既规范管理对象，又搞好热情服务，依法保护其合法权益；同时要严格规范管理者自身，真正实行政务公开，搞好内部制约，接受社会监督，把全部执法活动纳入法制轨道。要坚持在地方立法计划的编制上发挥人大的主导作用。作为“立法机关”的较大市人大及其常委会，对政府及行政主管部门提出的立法议案或

7、建议，要认真审查、统筹安排。对一些部门认为可行，但调查研究论证等前期准备工作不充分的，坚持不予立项或不列计划；对行政主管部门虽未提出或不愿提出，但实际工作特别需要的立法项目，如涉及加速改革和扩大开放，市场经济建设和精神文明建设，群众普遍关注的热点或社会广泛赞同，而又急需规范的事项，要通过立法计划加以及时补充和调整。同时要把发扬民主贯穿于地方立法工作全过程，广开视野和渠道，征询立法建议和意见，使立法计划更加科学可行。总之，要坚持应立则立、急用先立，防止和克服“谁愿立谁立”，“谁有积极性谁立”的现象。   &nbsp2.进一步拓宽地方法规草案的起草渠道，逐步改

8、变目前绝大多数地方法规草案由行政主管部门承担起草、论证、修改工作的状况。行政主管部门及其工作人员，因其对实际工作中需要规范的事项有亲身体验和感受，参与起草有利于地方法规条文的具体细化和施行中的实际操作。但另一方面，可能从有利于本部门行业管理和行政执法考虑较多，而对更好地服务和保护行政管理相对人的合法权益考虑较少，使起草的地方法规草案带有不同程度的部门痕迹。为此，根据当前较大市一级人大人员配备和实际工作情况，对一些较重要或涉及部门较多的地方法规，应当由人大专门工作机构和政府法制工作部门牵头组织起草，或者委托专门研究机构和专家学者起草。由于这些机构和人员与规范事项和部门无直接利害关系，加之具备相应

9、的业务专长，这样就可能把地方法规的形式与内容设计得尽可能科学完备，公正合理。   &nbsp3.重视搞好论证协调工作。一些地方法规之所以质量不高，出现某些该规范的内容不尽完善，禁止性、义务性规范缺少应有力度的情况，还在于这些地方法规草案的讨论修改，主要由行政主管部门主持，因而往往缺乏有力的协调。按照社会主义法制统一的原则，必须坚持规范设定的权利义务相统一（包括相对等），法律面前人人平等。法是各种社会关系的调节器。地方立法，即在与宪法、法律、行政法规不相抵触原则前提下，创设权利义务行为规范的活动，不可避免地会触及到一些部门的既得利益和权力。地方法规中一些规范

10、设定与否，界定到何种范围和程度，客观依据只能是调节社会关系的需要，而不仅是一些部门是否赞同或认可。立法者在事关执法公正和执法力度的原则问题上，不能采取折衷的态度。这就必须有更高层次的论证和协调。如可由人大专门工作机构或法制工作部门主持，吸收各有关部门、社会团体及专家学者参加座谈，征求意见。对那些主管部门与相关部门认识一时不一致的，可由政府主管领导召集有关部门进行协调。对事关全局或影响重大的地方性法规，也可提交党委帮助把关并做些协调工作。这样不仅便于统一对一些问题的认识，消除矛盾、理顺关系，也有益于地方法规制定后的实施工作。坚持民主立法、集思广益，坚持协调，及时统一思想，化解矛盾，同时提高立法工

11、作的透明度，是消除地方法规草案中部门痕迹的有效途径。   &nbsp4.完善地方立法程序，建立并坚持立法活动的听证和审查制度。认真搞好地方法规草案的审定，是提高地方立法质量的一个重要环节。首先是政府和人大的法制工作部门要加强对起草地方法规草案工作的具体指导。对起草过程中容易出现的部门间的管理权限冲突、权利义务规范设定失当，和为了强化部门管理把法规拟成“罚规”，使以罚代管、以罚代教和乱收费、乱罚款合法化等方面问题，要有针对性地及时提出修改意见建议，使起草工作少走弯路。作为人大各专门委员会要大力加强初审把关工作。审议常委会交付的法案，是专门委员会的一项重要职权，直接关系到每部地方法规的立法质量。因此，专门委员会审议法规草案，不仅要对其合法性、科学性、可行性进行全面严格的书面审查，还应以听证会形式听取有关部门的情况报告及座谈沟通协调各有关方面提出的意见建议，包括一些重要关节上分歧的焦点和解决办法，