上轮规划实施评价

1、宜 城 市土地利用总体规划（2006-2020年）说 明宜 城 市 人 民 政 府二 九 年 十 月前 言宜城市土地利用总体规划是宜城市土地管理和城乡建设的纲领性文件，是落实土地管理政策和实现土地资源持续利用的基本手段。自上轮土地利用总体规划宜城市土地利用总体规划（1997-2010年）实施以来，宜城市区域经济持续增长，各项社会事业快速发展，土地资源供给和需求矛盾日益突出，上轮规划已难以适应新形势发展的客观需要，迫切需要根据宜城市近远期经济社会发展形势和面临的土地利用问题，进行宜城市土地利用总体规划修编。根据国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（国办发200

2、532号文件）和湖北省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于做好土地利用总体规划前期工作意见的通知（鄂政办发2005106号）要求，编制了宜城市土地利用总体规划说明（2006-2020年），是对规划主要内容的补充和解释。主要包括以下内容：（1）阐明土地利用规划与管理面临的新问题，明确宜城市规划期内土地利用的功能定位和战略选择；（2）总结土地利用总体规划编制的主要过程，详细解释规划方案编制与规划指标分解的原则、依据及方案；（3）对规划中的主要条款进行必要的说明。目录前言I第一章 上轮规划实施评价1一、上轮规划主要目标1二、上轮规划实施情况1三、 上轮土地利用总体规划实施综合评价2四、上轮规划实施中存

3、在的问题3五、开展新一轮规划修编的必要性5第二章 规划指导思想、原则与依据8一、规划指导思想8二、规划原则8三、规划依据9第三章 规划编制过程11一、规划编制的过程与方法11二、规划编制的各阶段的任务与内容12第四章 规划参与情况16一、领导高度重视16二、部门通力合作16三、上下层级衔接17四、公众积极参与17第五章 规划目标的确定19一、规划的总体目标19二、耕地保有量与基本农田保护面积的确定20三、建设用地控制指标的确定22四、建设占用耕地面积26五、补充耕地面积26六、人均城镇工矿用地27第六章 规划指标的分解28一、指标分解的原则28二、指标分解依据29三、指标分解方法30第七章 规

4、划中的若干问题的具体说明31一、基础数据来源31二、社会经济规划指标确定31三、与相关规划的协调和衔接33四、土地利用潜力分析33五、土地利用分区说明35六、中心城区土地利用36七、规划方案比选37八、规划环境影响评价39第一章 上轮规划实施评价一、上轮规划主要目标规划到2010年，宜城市耕地保有量不低于70828.05公顷。规划期间，宜城市基本农田保护面积不低于59496.00公顷，基本农田保护率为84.00%。各项建设占用耕地控制在2959.00公顷以内，其中非农建设占用耕地不得突破1243.00公顷。土地开发、整理和复垦补充耕地量不少于3201.00公顷。二、上轮规划实施情况到2005年

5、末，全市耕地面积为72647.55公顷（含襄南监狱2859.73公顷），占规划目标98.53%。基本农田保护面积为59600.00公顷，占规划目标100.17%。新增建设用地面积为2203.33公顷，占规划控制指标的61.55%。新增建设占用耕地面积为1924.00公顷，占规划控制指标的65.02%。土地开发整理共增加耕地2081.50公顷，占规划控制指标的65.03%。详情见下表1-1。表1-1 宜城市上轮土地利用总体规划指标实施情况表 单位：公顷、%规划控制指标上轮规划目标执行情况2005年实际情况占规划目标的比例耕地保有量指标70828.05 69787.82 98.53%基本农田保护面

6、积59496.00 59600.00 100.17%新增建设用地规模3579.68 2203.33 61.55%新增建设占用耕地2959.00 1924.00 65.02%开发整理补充耕地3201.00 2081.50 65.03%三、 上轮土地利用总体规划实施综合评价（一）规划目标实施良好规划的耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、新增建设用地规模 、城乡建设用地规模、建设占用耕地、补充耕地等主要指标均得以实现。（二）强化了对耕地特别是基本农田的保护土地利用总体规划规定了土地用途区和基本农田保护区，明确了耕地和基本农田的保护范围，树立起一道法定的保护屏障。在规划实施过程中，通过建立农

7、用地转用审批制度、耕地占补平衡制度和基本农田“占一补一”制度，耕地保护的力度大大加强，有效地实施了对耕地特别是基本农田的保护。规划实施以来，到2005年末，全市新增耕地较以前有所增加，彻底改变了长期以来耕地只占不补的被动局面，保持了耕地的稳定；基本农田保护面积占规划目标的100.17%，超额完成了规划目标。（三）引导了社会经济发展对建设用地的合理需求上轮规划襄樊下达给宜城市的建设占用耕地指标仅为2959.00公顷，明显偏紧。规划实施后，随着经济体制改革的不断深入，全市社会经济发展速度逐步加快，建设用地需求也不断增长。在指标紧、需求大的情况下，一方面坚持严格按照规划用地，另一方面，要积极探索缓解

8、用地指标瓶颈的现实途径，如加大存量地的盘活、开发利用原有城镇范围内空闲地等措施，为加快全市的城镇化进程、提升社会经济发展水平提供用地保障。通过合理引导建设用地布局，形成了按规划用地的意识，保障了社会经济发展对建设用地的合理需求，满足了重点交通、水利等基础设施用地。（四）规划实施影响力逐步显现，增强了按规划使用土地和管理土地的意识宜城市各级土地规划的全面编制与实施，为土地利用管理有规可依提供了保障。全市依法依规划用地、管地的观念和意识不断增强，规划的权威性也空前突出，违法违规用地行为得到有效遏制，土地违法案件逐年下降。（五）为土地利用宏观调控提供了科学依据，提高了土地利用综合效益土地规划确定了城

9、乡建设发展规模和范围，对各项建设用地的空间布局和用地规模实行了总体控制；城市、城镇建设和农村居民点的空间拓展必须符合土地规划的规定；改变了建设用地缺乏总量控制、随意发展、分散布局的格局；引导城乡建设集中发展、集约利用；促进了存量土地的开发利用，有效地控制了建设用地的规模，使得土地利用的综合效益得到提高。四、上轮规划实施中存在的问题（一）非农建设占用耕地指标控制比例偏小上轮规划确定1997-2010年宜城市新增建设用地总规模控制在3579.68公顷，其中非农建设占用耕地不得超过1243.00公顷，年均非农建设占用耕地95.62公顷。规划实施以来，1997-2005年宜城市建设用地规模实际扩大规模

10、2203.33公顷，占上轮规划控制指标的61.55%，年均非农建设占用耕地100.81公顷，超过规划期内年均非农建设占用耕地面积。宜城市建设占用耕地总量虽然未突破规划目标，但非农建设占用耕地速度稍快于规划控制速度，占用耕地指标不足。（二）资金投入有限，土地开发整理复垦力度不够土地开发整理复垦力度不够，主要表现在资金投入不足，按规定投入的耕地开垦费、土地闲置费、新增建设有偿使用费等费用未专款专用；各相关部门之间各自为政，未形成合力，未产生集聚效应。（三）农村居民点节约集约利用水平有待进一步提高根据村镇体系规划规模划分标准：人均农村居民点最高标准为150 平方米。2005末宜城市农村人口32.07

11、万，农村人均居民点用地317.92平方米，远远超过了国家指定的标准。尽管规划实施以来，整体上农村用地状况有了很大改善，但由于村镇规划工作的滞后性和管理不到位，致使村庄及农村居民个人建房选址随意性较大，布局凌乱，用地粗放，一户两基、建新不拆旧的现象时有发生，以致农村居民点人均用地仍比较大，农村居民点节约集约利用水平还有待进一步提高。（四）规划技术含量不足规划编制技术、手段落后，成果缺乏足够的科技含量，影响了规划的严肃性。在规划指标的分配方面，上轮规划是采取自上而下编制的，主要是在指标上对下级规划给予控制。由于规划缺乏对区域定位和空间发展方向的充分论证，在规划指标的分配上采用计划经济体制下的平均主

12、义分配模式，没有很好的突出城镇发展重点。规划指标分配的平均主义，在一定程度上影响了宜城市建设用地规模的科学预测和合理布局，从而导致规划用地布局与实际用地的矛盾日益突出。（五）上轮规划“刚性”有余、“弹性”不足上轮规划的规划目标大部分是由乡级规划来落实，由于在落实规划指标和土地利用功能分区时，鉴于技术规程的要求和编制环境的限制，未能准确预测未来经济发展的变化，导致规划突出了“刚性”，缺少了“弹性”。规划实施中对于经济发展较快的乡级规划难以按照当初做规划时的设想落到实地，违反规划现象也时有发生，调整规划次数也随之增加。随着国家“促进中部崛起”战略的实施，以及宜城市国民经济和社会发展“十一五”规划和

13、2020年远景目标纲要的要求，使得上轮规划实施的难度也将越来越大。五、开展新一轮规划修编的必要性（一）上轮土地利用总体规划已不适应国民经济和社会发展形势宜城市土地利用总体规划是宜城市土地管理和城乡建设的纲领性文件，是落实土地管理政策和实现土地资源持续利用的基本手段。自上轮土地利用总体规划宜城市土地利用总体规划（1997-2010年）实施以来，对加强耕地保护、为全市经济发展提供用地保障、加强土地宏观调控、促进生态建设等方面起到了一定的作用。但随着宜城市区域经济持续增长，各项社会事业快速发展，土地资源供给和需求矛盾也日益突出，上轮土地利用总体规划已难以适应新形势发展的客观需要，迫切需要根据宜城市近

14、远期经济社会发展形势和面临的土地利用问题，进行宜城市土地利用总体规划修编。（二）开展新一轮的规划修编，是适应新时期新要求的发展战略宜城市国民经济和社会发展“十一五”规划和2020年远景目标纲要中表示，“十一五”时期是实现全面建设小康社会目标的承上启下的关键时期，宜城市应紧紧抓住新一轮发达国家及我国东部沿海地区向中西部产业转移的机遇、中央“促进中部地区崛起”战略实施的机遇、襄樊作为省域副中心城市、宜城作为襄樊城市圈重要组成部分的机遇。依据宜城市的现实基础和未来发展环境，“十一五”时期宜城市发展的战略定位是：“三个基地、一个中心”。即在“十一五”和2020年远景规划时期，将宜城市建设成为以汽车零部

15、件制造、农产品深加工、化工为主的新型工业化基地，以油料、瓜菜、养殖等为主的特色农产品基地，以楚文化、抗战文化、休闲度假为主的特色旅游基地；以“四纵三横”综合交通网络体系为支撑，发展有较强对外辐射和对内聚集能力的商贸物流中心。全力打造“宜城：襄樊宜居城”，“宜城：武汉襄樊十堰汽车产业带上的明珠”。逐步将宜城市建设成为产业支撑能力强，服务配套功能全，社会文明诚信，环境优美宜人，依托襄樊辐射周边的现代化中等城市。（三）开展新一轮的规划修编是土地利用总体规划不断完善的需要上轮规划在实施过程中存在的现势性不够、指标空间分配不合理、各乡镇建设用地指标与经济发展不均衡、公众参与度不够等问题，仅仅通过对规划局

16、部的调整和修改难以解决，而且经常性的调整和修改也会影响到规划的严肃性。新一轮的土地利用更新调查工作，将为规划修编提供更为详尽准确、现势性更强的基础数据；而随着上轮规划的实施和对规划研究的不断深入，新的科学技术和理论成果的不断应用，土地管理基础业务、土地可持续利用研究、规划内容、规划技术方法、规划实施措施等不断进步和完善，规划水平在不断地提高，这些为土地利用总体规划的修编和不断完善打下了坚实的基础。上轮规划已经不能满足目前国民经济社会发展的需求，因此，对上轮规划进行修编是土地利用总体规划自我完善的要求，也是宜城市国民经济和社会发展所需，只有对其进一步修改和完善，才能为实施严格的土地用途管制制度和

17、进一步深化土地利用制度改革打下坚实的基础，才能够有效发挥土地管理的宏观调控作用，也才能适应树立以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观的需要，促进宜城市经济持续快速健康发展。第二章 规划指导思想、原则与依据一、规划指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持协调、可持续的科学发展观，严格落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。根据宜城市社会经济发展对土地利用的客观需求，以严格保护耕地为前提，以保障科学发展用地为重点，以节约集约利用土地为核心，优化配置土地资源，加强生态环境建设与保护，统筹规划各类各区域用地，妥善处理经济发展与资源环境保护、当前与长远、局部与全局的关系，

18、促进土地资源的合理利用，提高土地资源对经济社会可持续发展的保障能力，推进工业化、城镇化进程，促进宜城市社会经济又好又快发展。二、规划原则（一）以科学发展观为统领，统筹各业各类用地着眼经济社会发展与保护土地资源相统一，统筹安排各业各类各区域用地。按照经济社会发展和资源环境保护的要求与土地供给能力，综合平衡各类用地需求，妥善处理各业用地矛盾。根据加快经济结构战略调整和促进区域经济协调发展的需要，调整优化土地利用结构与布局，确定各业各类用地规模。（二）严格保护耕地特别是基本农田，保障粮食、经济和生态安全严格保护耕地特别是基本农田，正确处理好新形势下城乡建设、经济发展与耕地保护的关系，严格土地用途管制

19、，推进耕地保护由单纯数量保护向数量、质量和生态全面管护的转变。（三）节约集约用地，控制建设用地总量按照建设资源节约型社会的要求，加快各业各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，促进土地利用方式的根本改变，提高土地集约利用水平和效益，控制建设用地总量的增长速度。（四）协调土地利用与生态建设，保障土地资源的可持续利用按照建设环境友好型社会和保护优先、兼顾治理的要求，统筹安排生态建设和生产、生活用地，推进土地资源综合整治和国土安全保障建设，确保土地资源的永续利用。三、规划依据（一）国家及地方政策法规1.中华人民共和国土地管理法；2.中华人民共和国环境影响评价法；3.国务院关于深化改革

20、加强土地管理的决定（国发200428号）；4.国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（国办发200532号）；5.关于认真学习贯彻曾培炎副总理在全国土地利用总体规划修编前期工作座谈会上讲话的通知（国土资发2005159号）；6.湖北省国土资源厅关于印发土地利用总体规划编制技术要点和规划大纲评审办法的通知（鄂土资发200768号）。（二）国民经济与社会发展规划1.襄樊市国民经济与社会发展十一五规划；2.宜城市国民经济和社会发展“十一五”规划和2020年远景目标纲要；3.宜城市土地利用总体规划（1997-2010）；4.宜城市历年统计年鉴（1997-2006）；5

21、.相关部门行业发展十一五规划。（三）有关技术标准与规程1.县级土地利用总体规划编制规程；2.水环境质量标准；3.土壤环境质量标准；4.大气环境质量标准；5.城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ137-90）；6.村镇规划标准（GB50188-93）；7.土地整理标准。第三章 规划编制过程一、规划编制的过程与方法根据国办发200532号文件和国土资源部对新一轮土地利用总体规划修编的具体要求，结合宜城市实际情况，制定土地利用总体规划的技术路线与适用方法。具体过程见图3-1。宜城市土地利用总体规划修编制定详细工作计划(含专题)确定技术路线与方案制作规范工作底图土地利用详查数据 (2005年)实地调

22、研收集相关资料土地利用供需分析土地利用现状更新图 (2005年)专题研究国家下达的规划指标各部门用地预测规划大纲编写规划文本论证部门用地规划总体规划方案编制总体规划图规划文本说明报告土地利用规划成果图宜城市土地利用总体规划成果(报告图件)验收反复协调与论证“四查清四对照”成果图3-1宜城市土地利用总体规划过程图二、规划编制的各阶段的任务与内容（一）前期准备阶段前期准备工作是开展土地利用总体规划修编工作的基础，从整个工作流程角度出发，全方面统筹安排各阶段的任务和目标，主要包括以下内容：1.组织准备工作：成立宜城市土地利用总体规划修编领导小组，下设规划办公室，负责具体编制工作；2.收集各种内业资料

23、：由宜城市国土资源局和武汉大学资源与环境科学学院共同完成各种与土地利用总体规划相关的现状图件及文字资料的收集，宜城市国土资源局提供专题研究统一规格的工作底图；3.开展“四查清、四对照”：全面摸清当前宜城市土地利用的基本状况，找出土地利用中存在的问题；4.开展上轮土地利用总体规划实施评价研究工作：综合评价上轮规划期内土地利用总体规划的落实与实施情况，总结经验和教训；5.制定集中调研考察方案与工作计划，以及全市土地利用总体规划修编技术方案，确定专题研究主要内容与成果撰写提纲。（二）外业调研与考察阶段本阶段主要收集宜城市各部门、乡镇土地利用相关资料，详细了解各行业、各部门、各乡镇的基本情况及发展战略

24、。1.与市人民政府、文明办、国土资源局、商务局、交通局、建设局、公安局、林业局、旅游局、财政局、粮食局、农业局、人口与计划生育局、水务局、统计局、畜牧局、乡镇企业办公室、气象局等各相关部门进行交涉，了解各部门的发展规划，以及对土地利用的需求状况；收集相关部门的中长期规划资料，主要包括宜城市“十一五”国民经济发展规划、旅游、交通、农业、林业、水利等规划资料。2.对全市10个乡镇（办事处）进行集中外业调研，实地了解各行政单位发展规划以及土地利用状况。（三）专题研究阶段本阶段主要任务是开展宜城市土地利用总体规划专题研究工作，为了统一认识、突出重点、增强规范，在技术负责单位主持下多次召开各专题负责人会

25、议研究讨论后确定了每个专题研究的主要内容及其要点，为土地利用总体规划修编提供理论依据和技术支持。根据国办32号文件和国土资源部有关要求，在“上轮土地利用总体规划实施评价”、“四查清、四对照”工作基础上，结合全市实地调研的深刻认识，深入开展土地利用总体规划专题（宜城市土地利用总体规划（1997-2010年）实施评价报告、宜城市农用地与基本农田保护对策专题研究、宜城市建设用地规模预测与布局优化研究以及宜城市土地利用战略研究）。（四）规划指标论证协调阶段采取公众参与和专家领衔的方法，对规划指标进行讨论论证。通过论证和协调，市发改委、规划、农业、林业、水利、交通、旅游、环保等有关部门初步达成一致意见。

26、特别是在中心城区规划控制等重大问题上，与市规划部门多次协商，达成共识。为保证下位规划与上位规划衔接协调，充分征求了各乡镇（办事处）的意见。（五）规划大纲编制阶段本阶段的主要任务是结合前期专题研究工作的成果，完成土地利用总体规划大纲编制工作。主要包括以下内容：1.考虑宜城市进入快速发展新时期，土地利用本身具有强烈的动态变化特征，对一些重点区域、重点项目用地情况进行深入调研，明确用地需求，增强对土地利用全局性、规律性的认识。2.与土地利用总体规划领导小组相关人员进行讨论，确定宜城市土地利用总体规划大纲编制提纲，明确提出规划的指导思想、目标与战略。3.与土地利用总体规划领导小组深入探讨，落实襄樊市下

27、达给宜城市规划目标年的土地利用调控指标，编制土地利用总体规划大纲方案。4.预测分析各乡镇规划目标年土地利用需求。按照土地供给制度和引导需求的原则，研究提出乡镇分解方案，包括指标分解的原则、依据、方法及其初步分解方案。5.由规划编制技术单位负责完成土地利用总体规划大纲，并开展宜城市各部门大纲征求意见、大纲专家论证。（六）成果整理阶段本阶段的主要任务是编制宜城市土地利用总体规划方案，以及规划成果图件。在土地利用总体规划大纲的基础上，对未来规划期间宜城市土地利用的宏观发展战略、土地利用结构与布局、耕地保护与生态环境等重点土地利用问题进行深入分析，细化土地利用总体规划大纲内容，形成土地利用总体规划文本

28、，编制规划图集，编写规划说明书。最后召开规划成果（文本、说明、图集）部门征求意见会、论证会和评审会。第四章 规划参与情况一、领导高度重视宜城市委、市政府对土地利用总体规划修编工作高度重视。在规划部署启动之初，即根据国家和湖北省国土资源厅关于开展土地利用总体规划修编工作部署的有关精神，由市政府召开全市各部门会议，明确规划修编的重要意义、工作任务和具体要求；在规划研究阶段，政府领导多次听取规划工作汇报，密切关注规划进展情况，对规划目标、用地空间布局、中心城区和工业园区用地、高标准基本农田建设等问题提出了具体调整意见，对规划的修改完善起到了指导性的作用。二、部门通力合作为保证规划的科学性和合理性，使

29、规划更加符合宜城市实际，本轮规划充分吸收各部门、各行业相关人员全程参与修编工作。准备工作阶段，在市政府召开的全市土地利用总体规划修编工作会议上，成立了由市政府和各部门主管领导组成的市级规划修行工作领导小组，并明确要求成员单位各负其责，通力配合。各部门确定了两名规划修编业务联络员，专门负责提供修编专班所需的资料和有关协调工作，收集了发改委、规划局、交通局、农业局、林业局、水利局、公安局、计生委、旅游局、环保局、财政局、统计局等各部门的资料，为规划修编工作打下了坚实的基础。专题研究阶段，规划专班在对宜城市土地利用情况进行实地调研的基础上，由市国土资源局负责组织，与相关的部门进行沟通衔接，将完成的专

30、题研究初稿送达各相关部门征求意见。并按照各部门提出的反馈意见对专题研究报告作进一步修改和完善。规划编制阶段，在专题研究成果的基础上，针对研究中的一些具体问题与相关部门进行了沟通协调，补充了规划编制的相关资料，结合上级下达的指标情况，制定了规划指标分解方案，形成规划初步成果；在完成规划初稿后，组织各部门对规划进行审查，按照各部门提出的反馈意见，对规划进行修改完善。规划成果编制阶段，根据各部门提出的反馈意见进一步深化规划研究，完善规划内容，按成果规范要求编制并形成规划成果。三、上下层级衔接宜城市规划编制在规划目标、主要调控指标、重大工程与重点项目等方面应与襄樊市级规划进行协调衔接，贯彻市级规划的相

31、关要求。同时，应注重与乡级规划的相互反馈，提高规划的可落实性。四、公众积极参与公众参与贯穿了规划修编的全过程，为加强土地利用总体规划修编工作的技术力量，贯彻开门搞规划、发动社会力量的思想，我市特聘请了武汉大学资源与环境科学学院作为技术协作单位，委托编制完成专题和规划成果。在规划前期研究阶段，规划专班加强专家咨询和公众参与，广泛听取各方面专家和公众意见，加强论证，实行科学决策和民主决策。在规划编制阶段，就规划布局方案和规划指标的分解，征求有关部门专家和公众的意见和建议，为规划修编工作打下了良好的社会基础。第五章 规划目标的确定一、规划的总体目标（一）加强土地宏观调控和用途管制，土地利用结构和布局

32、得到合理调整和不断优化，土地利用效益显著提高，为经济社会全面、协调和可持续发展提供土地保障；通过调控用地空间格局，促进经济、社会、资源、环境的空间均衡。（二）保护耕地特别是基本农田，合理调整农用地结构，加强地力建设，提高宜城市粮食生产能力。（三）通过规划控制和经济机制的引导，保障土地的有效供给，提高“解难题，保发展”的能力，保障重点建设项目及其他必要的建设用地；建设用地集约水平显著提高，通过调控建设用地的供给，既能保障经济增长的需求，又能促进经济增长方式转型和资源节约型社会形成。（四）加大土地整理、复垦力度，提高土地资源集约利用效率，有效缓解耕地资源有限的压力。（五）加强生态建设，强化环境保护

33、，围绕生态示范区建设目标，强化重要生态功能区、重点资源开发区和生态良好区的生态保护，着力改善汉江流域内环境质量，营造优美区域生态环境，实现人与自然的和谐发展。二、耕地保有量与基本农田保护面积的确定（一）耕地保有量规模预测1.粮食安全标准下的耕地保有量在保障宜城市粮食安全的前提下，假定规划期间粮食生产保持预测的水平，通过预测规划期末的商品化率、粮食单产水平、粮食作物播种比例和耕地复种指数等指标来计算宜城市满足小康水平的耕地需求量。其理论依据为：为保障粮食安全，需要根据人口预测结果和规划目标年粮食生产水平预测的结果，确定耕地保有量。2.可供耕地标准下的耕地保有量 以2005年为基期，充分考虑阶段年

34、2006-2010年和规划期末2011-2020年各类非农建设、生态建设、农业结构调整和自然灾毁等方面合理减少耕地面积后，再与土地开发复垦整理增加耕地面积相抵得到可供耕地标准下的耕地保有量。3.耕地保有量的确定襄樊市规划下达给宜城市的2010年和2020年耕地保有量指标分别为74027.07公顷和75158.53公顷（分别含襄南监狱2833.49公顷和2719.71公顷）。按照规划修编政策要求，规划的耕地保有量不得低于上级规划下达的控制指标。为了与上级规划衔接，在满足粮食安全需求和建设占用耕地占补平衡的前提下，从严格控制耕地减少和加大耕地补充力度两方面来确保耕地保有量目标的实现。本次宜城市规划

35、修编方案在综合粮食安全标准下的耕地保有量和可供耕地标准下的耕地保有量下，结合上述指标和要求，实际确定的2010年和2020年耕地保有量指标分别为74027.07公顷（含襄南监狱2833.49公顷）和75158.53公顷（含襄南监狱2719.71公顷）。耕地保有量规划目标详情见表5-1.表5-1 全市耕地保有量规划目标表单位：公顷年份减少耕地面积补充耕地面积规划目标年耕地保有量与上级规划下达指标比较2006-20102405.683785.2074027.07持平2006-20204667.757178.7375158.53持平（二）基本农田保护面积的确定1.基于生态安全的基本农田保护规模根据国

36、家严格耕地保护特别是基本农田保护的政策，本轮规划期间宜城市耕地总量不能减少、基本农田保护数量保持不变，但是现有的基本农田中不宜耕作的坡耕地在本轮规划期间必须逐步退耕，考虑生态退耕因素，2006-2010年、2006-2020年基本农田保护数量分别确定为 59520.52公顷、58462.06公顷。2.基于国家政策的基本农田保护规模根据前述耕地保有量测算结果，2010年和2020年宜城市耕地保有量为71193.58公顷、72438.82公顷，依据国家关于本轮规划期间基本农田数量不能减少、基本农田保护率不能降低的原则，但是考虑宜城市特殊的区位条件和社会经济发展实际，将基本农田保护率确定在85左右，

37、则2010年和2020年宜城市基本农田面积保护数量分别为60514.54公顷、61573.00公顷。3.基本农田保护规模预测由于我国特殊的基本国情，耕地和基本农田保护超越了其保护本身的意义；但是耕地和基本农田保护不仅要考虑国家粮食安全和社会经济的可持续发展，还要考虑地方社会经济发展的实际，一味强调基本农田保护将严重阻碍地方经济的发展。所以根据上述各种方法预测的基本农田保护规模，以基于生态安全和国家政策的基本农田保护规模预测结果为主，考虑其他方法加权平均确定基本农田保护规模，确定2010年和2020年全市基本农田保护规模均为60017.53公顷，保质保量完成襄樊市下达的指标。同样的方法，得出襄南

38、监狱2010年和2020年基本农田保护规模均为2444.61公顷。全市2010年和2020年基本农田保护规模均为62462.14公顷。宜城市基本农田保护规模详情见表5-2所示。表5-2宜城市基本农田保护规模预测表单位：公顷年份20062010年20062020年基于生态安全59520.5258462.06基于国家政策60514.5461573.00基本农田保护规模60017.5360017.53三、建设用地控制指标的确定（一）城镇工矿用地规模预测在方案编制中，为优先确保中心城区和重点建制镇用地需求，并在不突破城镇工矿控制规模前提下，按照工业向园区集中的原则，加大独立工矿用地整合力度，将现有零星

39、分布的工矿用地尽量并入城镇村，新增独立工矿用地从严从紧控制安排。规划2010年和2020年全市城镇工矿用地规模分别为1899.40公顷（含襄南监狱21.68公顷）和2418.59公顷（含襄南监狱62.32公顷），较2005年净增273.81公顷（含襄南监狱净增21.36公顷）和793.00公顷（含襄南监狱净增62.00公顷）。（二）农村居民点建设用地规模预测农村居民点整理，一要考虑到农村社会风俗习惯，二要考虑到农村居民点整理搬迁的经济能力是否允许。因此，为了准确的摸清农村居民点整理的潜力，在尊重农民意愿的基础上，全市分乡镇对各个农村居民点搬迁整理的潜力进行调研，同时考虑到农村分户现象，测算出2

40、010年和2020年农村居民点用地规模分别为10077.35公顷（含襄南监狱8.74公顷）和9825.03公顷（含襄南监狱8.47公顷）。详情见表5-3。表5-3农村居民点用地需求规模单位：公顷2005年2010年2020年净增规模（公顷）-126.68-379.00总规模（公顷）10204.0310077.359825.03（三）交通用地需求量规模预测根据宜城市交通规划和宜城市城市规划，规划期内，以“四纵三横”（“四纵”：焦枝铁路、207国道、汉江水道、襄钟省道。“三横”：随南省道、宜东路、麻竹高速）、二大循环（河东、河西综合运输网络循环）建设为主要内容，形成铁路、公路、水路、港站综合配套发

41、展的新格局，努力使宜城成为鄂西北地区承东启西，南北畅联，网络全国的区域性交通枢纽。市域其它县级公路一般应达到二级，乡镇级公路达到三级，规划期内市域和村与村间通达等级公路。利用预留法，基于重大项目并适当留有余地，进行交通用地规模的预测分析，确定全市规划目标年2010年净增交通用地规模为181.52公顷（含襄南监狱2.06公顷），总量达到1204.94公顷（含襄南监狱118.37公顷）；到2020年净增交通用地规模538.64公顷（含襄南监狱6.50公顷），总量达到1562.06公顷（含襄南监狱122.81公顷）。具体情况如表5-4所示。 表5-4基于预留法的全市交通用地需求规模 单位：公顷 20

42、05年 2010年 2020年净增规模-181.52538.64总规模1023.421204.941562.06（四）水利设施用地规模预测根据部门用地需求， 确定规划目标年2010年净增水利设施规模为58.32公顷（含襄南监狱0.50公顷），总量达到4503.00公顷（含襄南监狱26.14公顷）；2020年净增水利设施用地180.36公顷（含襄南监狱1.50公顷），总量达到4625.04公顷（含襄南监狱27.14公顷）详情见表5-5。表5-5基于预留法的全市水利设施用地需求规模单位：公顷 2005年 2010年 2020年净增规模-58.32180.36总规模4444.684503.00462

43、5.04（五）其他建设用地规模的确定根据相关部门行业规划，宜城市在规划期内没有新增军事设施用地、使领馆用地、宗教用地、监教场所用地的规划。宜城市丧葬主要有两种方式：土葬和火葬。农村人口以土葬为主，城镇人口以火葬为主，规划期间这种丧葬方式和格局难以改变。但是，根据合理、节约使用土地原则，以及人口不断增长、老年化问题突出等因素，同时考虑到规划期内将增加部分风景名胜设施用地，综合确定规划目标年2010年净增其他建设用地规模为9.00公顷（襄南监狱无），总量达到347.98公顷（含襄南监狱258.93公顷）；到2020年净增其他建设用地16.00公顷（襄南监狱无），总量达到354.98公顷（含襄南监狱

44、258.93公顷）。详情见表5-6。表5-6基于预留法的全市其他建设用地需求规模单位：公顷2005年2010年2020年新增规模-9.00 16.00 总规模338.98347.98354.98（六）建设用地总规模的确定根据上述城镇工矿用地、农村居民点用地、交通用地、水利用地、其他建设用地预测成果，汇总可得2010年、2020年建设用地的需求规模，详情见表5-7。表5-7规划目标年各类建设用地需求规模单位：公顷2005 2010 2020 全市全市全市小计襄南监狱小计襄南监狱小计襄南监狱城镇工矿用地1625.59 0.32 1899.40 21.68 2418.59 62.32 农村居民点10

45、204.03 8.47 10077.35 8.74 9825.03 8.47 交通用地1023.42 116.31 1204.94 118.37 1562.06 122.81 水利用地4444.68 25.64 4503.00 26.14 4625.04 27.14 其他建设用地338.98 258.93 347.98 258.93 354.98 258.93 总需求规模17636.70 409.67 18032.67 433.86 18785.70 479.67 四、建设占用耕地面积襄樊市规划下达给宜城市的2006-2010年新增建设占用耕地规模为397.59公顷（含襄南监狱20.69公顷）

46、，2006-2020年新增建设占用耕地规模为1600.76公顷（含襄南监狱83.21公顷）。本次规划根据各项用地的空间布局初步方案确定的各项目用地新增面积，结合上轮规划实施期间的建设占用耕地比例情况，确定本轮规划严格按照襄樊市下达的指标控制新增建设占用耕地总量，确定2006-2020年全市新增建设占用耕地1600.76公顷（含襄南监狱83.21公顷），其中，2006-2010年宜城市新增建设占用耕地397.59公顷（含襄南监狱20.69公顷）。五、补充耕地面积襄樊市规划下达给宜城市的2006-2020年开发整理补充耕地规模为1600.76公顷（含襄南监狱83.21公顷）。按照修编要求，规划确定

47、的补充耕地规模不得低于上级规划下达的控制指标。综合评价宜城市土地后备资源潜力，结合相关开发整理规划和高产农田建设规划，按照襄樊市下达的指标，综合确定宜城市规划期内的耕地补充目标，既满足耕地占补平衡，又达到国家建设高产农田的要求。规划2006-2020年耕地补充目标为5472.15公顷（含襄南监狱62.73公顷），其中有1603.00公顷（含襄南监狱84.00公顷）用于占补平衡。六、人均城镇工矿用地襄樊市下达给宜城市2010年和2020年人均城镇工矿用地指标分别为80平方米和95平方米。根据人口、城镇化水平和城镇工矿用地的预测结果，2010年和2020年宜城市城镇人口分别为26.15万人和30.

48、02万人，城镇工矿用地规模分别达到1877.82公顷和2356.27公顷，人均城镇工矿用地分别为71.82平方米和78.50平方米。第六章 规划指标的分解一、指标分解的原则（一）充分协调，上下衔接下级规划主要落实上级规划下达的控制指标，根据全市国民经济社会发展目标和各部门、各行业发展规划，做出指标分解，基本做到纵向、横向协调衔接一致。（二）重点突出，兼顾一般在重点发展区域上，按照城镇发展体系布局，突出保障中心城区、一个重点建制镇、一个园区等用地；在重点项目上，着重保障交通、水利等基础设施建设用地；同时参考各乡镇（办事处）历年用地水平和发展速度，在规划指标分解时，按权重体现差异化。（三）统筹安排

49、，合理调整建设用地指标中的城乡用地和基础设施用地指标不得混淆使用，互相调剂。城乡用地指标可按新增工矿和农村居民点统筹安排；耕地和基本农田保护指标重点安排在实施土地开发整理重大项目区域，在市区范围的可相对调减；规划近期目标的实施一般不突破上轮规划指标。（四）超前规划，差异发展规划指标安排既要考虑宜城市未来经济社会发展需求，还要考虑上轮规划的指标基础及实施情况，做到超前规划，使规划指标分解与上轮规划实施情况相衔接，与地方发展趋势相协调；同时又要体现区域发展的差异性，使各项指标分配更趋合理。（五）刚性约束，弹性分解规划指标分配既要考虑严格贯彻上级规划指标的要求，各项约束性指标在确定时，要完全符合上级

50、规划要求。而在指标分解到下一级规划时又要考虑到未来全市发展的不确定性，预留机动指标，提高规划的灵活性。（六）特殊性与综合性原则在考虑各乡镇未来耕地灾毁、退耕还林、城镇化水平等特殊因素外，还要综合考虑规划的重点项目实施对未来各乡镇耕地保有量的影响。二、指标分解依据（一）湖北省土地利用总体规划大纲（2006-2020年）；（二）湖北省国土资源厅关于印发湖北省土地利用总体规划主要控制指标分解方案的通知鄂土资发2008107号文；（三）宜城市国民经济和社会发展“十一五”规划和2020年远景目标纲要；（四）宜城市土地利用总体规划（1997-2010年）；（五）宜城市各乡镇社会、经济、人口数据；（六）宜城

51、市“四查清、四对照”核查数据；（七）其他相关规划资料。三、指标分解方法（一）耕地保有量指标分解主要依据现有耕地面积、规划期间建设占用耕地面积和开发整理复垦补充耕地的潜力，来分解确定各乡镇（办事处）规划期末的耕地保有量。（二）基本农田指标分解主要依据规划期末的耕地面积来确定，同时考虑发展用地的总体布局安排来分解控制指标。（三）建设用地指标分解1.城镇工矿用地：根据各乡镇（办事处）历年来城镇工矿用地变化情况、GDP在全市的权重、城镇在全市城镇体系中的地位，城镇化水平和人均用地定额标准，已批准的开发区、园区用地需求等，在上级下达的控制指标内进行测算，并统筹平衡乡镇（办事处）用地规模分解确定。2.农村

52、居民点用地：主要依据农村人口规模、历年个人建房用地水平、居民点用地整理潜力、新农村建设规划和今后迁村并点的需要，并考虑城镇和产业集中发展区建设占用居民点用地的因素，综合确定各乡镇（办事处）的农村居民点用地规模。3.交通、水利用地：原则上按上级规划下达的规模，根据部门规划，测算项目用地面积，按项目用地分解控制指标，并根据实际情况进行适当调整。第七章 规划中的若干问题的具体说明一、基础数据来源（一）土地利用基数按照襄樊市有关规定要求，本次规划修编土地数据主要采用2005年宜城市土地利用变更调查数据和过渡期土地分类体系。（二）社会经济状况数据社会经济状况数据主要采用统计部门的统计年鉴数据和相关部门的

53、统计年报及专业数据，如总人口、GDP、工农业总产值、固定资产投入、农作物总产量等数据主要来源于宜城市历年统计年鉴；户籍人口、流动人口等数据主要来自公安部门提供的数据；城镇化率来源于宜城市国民经济和社会发展“十一五”规划和2020年远景目标纲要。（三）基础图件本次规划采用的土地利用现状基础图件是由宜城市国土资源局提供。专题图图件是将土地利用现状图或者最新行政区划图作为底图，根据本规划前期分析，参考相关行业和部门规划绘制。二、社会经济规划指标确定（一）地区生产总值说明根据宜城市国民经济和社会发展“十一五”规划以及2020年远景目标纲要，结合宜城市在襄樊市的地位、资源优势，以及重点项目立项情况，确定

54、全市2006-2010年地区生产总值年均递增23.37，到2010年全市地区生产总值达110亿元；到2020年，宜城市地区生产总值达300亿元，十年平均递增10.55%。（二）总人口预测2005年全市总人口为56.45万人，其中，城镇人口24.38万人，农村人口32.07万人，城镇化率43.19%。本次规划在综合总人口按趋势预测法、灰色模型法和年均增长法预测基础上，并结合宜城市国民经济和社会发展“十一个”五年规划和2020年远景发展目标纲要与宜城市土地利用总体规划（2006-2020）确定的规划目标进行预测。综合结果为：2010年全市总人口58.10万人，2020年全为61.26万人。（三）城

55、镇化率及城镇人口规模预测在综合趋势预测法和灰色预测模型基础上，结合规划目标和宜城市国民经济和社会发展“十一五”规划和2020年远景发展目标纲要，综合确定城镇化率预测结果为：2010年为45%，2020年为49%。由总人口乘以城镇化率，即可得城镇人口。确定城镇人口预测结果为：2010年城镇人口26.15万人，2020年城镇人口30.02万人。（四）农村人口预测农村人口全市总人口城镇人口，据此预测出规划目标年农村人口规模。预测2010年农村人口31.96万人，2020年农村人口31.24万人。三、与相关规划的协调和衔接与市级规划衔接。本次规划土地利用指标的安排，耕地保有量、基本农田保护面积、城乡用地规模、建设占用耕地、整理补充耕地、人均城镇工矿用地六个约束性指标的落实均达到了襄樊市要求。其中耕地保有量和基本农田保护指标超额完成了襄樊市下达的指标。与 “十一五”规划衔接。宜城市国民经济和社会发展“十一五”规划和纲要是本轮规划编制的重要依据。土地利用指标安排与“十一五”规划确定的人口、经济发展速度、用地面积等相对应。与城乡建设规划衔接。充分考虑了城市总体规划布局，在用地规模不突破襄樊市级规划下达指标的前提下，建设布局与城乡建设规划保持一致。同时，根据宜城市未来城