令人费解的广电体制改革

1、令人费解的广电体制改革2007-7-17 :/ ccmedu /bbs58_48496.html从2004年秋季开始，在部分文化体制改革试点地区进行的广播电视体制改革，经过近3年的努力，现在终于在一部分人的叫好声中尘埃落定了。目前，这个以改革的名义，由非职能机构主导，在比较特殊的状态下建立起来的新的广电体制究竟怎么样？与传统体制有什么差异？运转状况又如何？是广电行业值得高度关注和深入研究的一个重要问题。概括地说，这次广电体制改革的主要做法，大致可归结为8个字，即“并局升台，局台别离”。并局，即将原广播电视局与同级文化局、新闻出版局合并，组建集文化、广电、新闻出版等行政管理职能为一体的新的政府组

2、成部门文化广电新闻出版局。升台，即合并电台、电视台，组建广播电视台集团、总台，并升格为当地党委和政府的直属事业单位。别离，即按照“政事分开、管办别离”的原则，局台实行彻底别离，成为规格相等、互不隶属的同级机构。各个层级由于原有广电体制有所不同，改革的具体内容和深入程度也有所区别。省一级只实行升台和别离，文化、广电、新闻出版三局仍然完整保留。县市一级只实行并局和别离，升台早在上一轮改革中已经完成。地市一级则并局、升台、别离并举，是体制改革中调整最多、变化最大，也最有代表性的一个层级。这样的改革，给局台都带来了许多新的变化。对局来说，从原来各自独立的业务相对单一的政府专业管理机构，变成了合三为一的

3、业务相对多样的政府综合管理机构。广电虽然名义上是行政职能和业务工作的三分之一，但分管广电工作的，一般只有领导班子成员中的半个副职，内设机构中的一个处科室，机关干部中的一两个人。县市一级力量更弱，大多没有独立的科室和专职的工作人员。因此，就广电来说，体制改革实际上是行政管理机构的矮化、小化、弱化和边缘化。同时，在省以上文化、广电、新闻出版等部门仍然独立存在的情况下，地市及其以下的各级文广新局，要同时接受省以上文化、广电、新闻出版版权三个职能部门的业务指导，完成三个职能部门和当地党委政府交给的工作任务，并履行机构自身正常的各种管理和服务职能，其工作的繁复程度和面临的各种压力，显然是很大的。对台来说

4、，主要是通过内部合并而实现整体升格，使得领导班子、中层干部等一批干部的职务，在短时间内普遍得到了自然提升，并因职务的提升而同时带来了个人经济收入的增加和其他各种待遇的提高，从而为担任领导职务的所有人，带来了实际的切身利益。因此，从某个方面说，这次改革实际上是对各级广播电视播出机构的拔高和提升，并直接导致了以下四个方面的巨大改变：一是设立主体改变。广播电视播出机构由原来的“县以上政府广播电视主管部门设立”，变成了现在的当地党委和政府直接设立。名称和呼号不是经由国家广播电视主管部门依法审批而标准使用，而是由当地党委和政府直接发文确定和授权使用。如目前地市一级的“广播电视总台”，就是当地党委和政府直

5、接命名并授权使用的。二是隶属关系改变。广播电视播出机构由原来的政府序列变成了现在的党委序列，由原来的隶属于同级政府行政主管部门领导管理，变成了现在的隶属于当地党委和政府直接领导管理，传统的广播电视体制格局和长期以来形成的局台关系已经彻底瓦解。三是机构规格改变。广播电视播出机构从原来的同级政府部门的准级规格，升格为现在的同级党委和政府部门的正级规格，从原来政府主管部门的副厅局长兼台长，变成了现在的党委宣传部副部长兼台长。如某市所辖9个县市、区，其中已有7个广播电视台的台长，是体制改革以后由当地党委宣传部的副部长兼任的。四是运行机制改变。改革以后，广播电视播出机构实际上已经没有了政府主管部门，可象

6、其他独立机构一样，直接参加上级部门和当地党委政府召开的有关会议，直接向上级部门和当地党委政府请示汇报工作，直接对下位的播出机构制发公文，直接主持召开有关广电系统的各种会议，直接组织举办行业性或社会性的各种活动。而这一切均无须报经当地政府主管部门批准同意，也没有通报告知的任何义务。对于这样的改革，人们主要有两种截然不同的看法：一种观点主要集中在某些高层的主流话语层面，认为“好得很”；另一种观点主要反映在局台等实际工作层面，认为“糟得很”。究竟“好得很”还是“糟得很”，恐怕需要长期的实践来检验，现在也许还不能过早地轻易下结论；限于眼界和水平，笔者也不敢说三道四，妄加评论。从理论上说，改革以后局台职

7、责的划分确实比以前更加明确了。局是政府行业行政主管部门，专司行业行政管理职能，有利于在利益完全超脱的情况下，做好当地广播电视的监管工作；台是党委和政府的直属事业机构，专做办台和事业发展工作，有利于在党和政府的直接领导下，办好当地的广播电视事业。但是，在传统体制尚未普遍改革，广播电视的管办内容又难以严格区分的情况下，一个地方局、台两个级别相等且不相隶属的广播电视机构的存在，在实际工作中，就产生了许多新的问题。行政成本成倍增加。原来，一个地方广播电视只有一个系统，一个机构，一套班子，局是政府行政主管部门，台是局的直属事业单位，但现在除局以外，还有与局同级甚至地位更高且不相隶属的台。由于各地广电都有

8、局台两个主体，管理工作也便一分为二而有两个对象，上级部门既要面对作为行政主管部门的局，又要面对作为事业主体的台。如省里开会，地市文广新局要参加，同级广播电视台也要参加；文件文广新局要印发，同级广播电视台也要印发；工作汇报文广新局要听，同级广播电视台也要听。上级机关出差，文广新局要去，同级广播电视台也要去；文广新局要招待，同级广播电视台也要招待。与原有体制相比较，现在由于同级主体一增为二，上级管理部门的工作量至少增加了一倍，行政成本也至少翻了一番。同时，改革以后局机关的工作人员和领导职数虽然有所减少，但台内的工作人员和中层干部职数却大量增加，并因整体升格而普遍提职加薪，也在一定程度上增加了播出机

9、构的经济负担。局台关系普遍紧张。由于历史以及其他各种原因，新组建的局和台之间，普遍存在着十分微妙的关系，特别是谁大谁小、谁管谁等问题，已成为一个无法绕开的无形而又敏感的问题。就局来说，既然是政府主管部门，承担着广播电视方面的行政管理职能，那么对台里该管的事还是要认真地管。而对台来说，既然已是当地党委和政府的直属单位，与局又是不相隶属的兄弟单位，而且又是副部长兼台长，政治地位显然比局更高，自然没有必要也不可能再接受局的监管。这样，局台之间一个要管，一个不让管，在实际工作中，就不可防止地产生了许多摩擦和矛盾。局里不作为，凡事你好我好大家好，局台之间倒还相安无事，局里一作为，凡事依法按规来论处，局台

10、矛盾就会迅速激化。为了处理好关系，目前局对台大多抱着“事不关己、高高挂起”的超然态度，能不管的尽量不管，非管不可的也只是口头或书面告知即止；而台则认为自己与局已没有任何关系，凡事只要向当地党委和政府负责就可以了，没有必要再与局里打交道。有些事情通过局里其实只是履行一下程序，或者纯粹只是走个过场，但很多台里也不大愿意。似乎什么事情只要通过局里，就意味着局在管台，就仿佛台里矮了几分，因此，凡事能不与局里搭界的就尽量防止搭界。从改革以来的运行情况看，在这样的体制和思想影响下，目前各级局台之间的关系，几乎没有一个地方是真正好的。有的貌合神离，虽近在咫尺却老死不相往来；有的表里不一，虽场面上说好但私底下

11、却说不好。坦率地说，局台之间如果只是个别地方不协调，有矛盾，那可能是人为的工作方法不当等问题，而如果是普遍性的关系紧张，则显然就是体制上的根本性问题了。工作矛盾空前尖锐。广播电视体制虽然实行局台分设、管办别离，但局台之间许多实际工作却是密切相关、无法别离的。如前些年总局要求各级广播电视播出机构统一安装卫星信号监控设备，这显然属于办的范畴，应该由台里出资购买并组织实施，但是，由于这个文件是通过局的渠道来下的，有些台就认为是政府的事情，要求局给台以专项拨款，否则就顶着不办，而局是监管主体，并不负责有关办的事务，显然不可能给台拨款，于是相关工作就很难落实。对社会上存在的有线电视私拉乱接等现象，台里出

12、于自身利益考虑，往往强烈要求局去监管，而局对台的任何依法监管，则都会程度不同地遭到抵抗。如某县有群众举报当地广播电视台播放非法影片，文广新局依法派人到台里查处，结果引发了局台之间一场空前的大冲突，最后，当地宣传部长出面调停，并借此宣布今后凡文广新局派人到台里检查，必须事先经得宣传部同意，致使依法监管无法实施。此外，在日常工作中，由于一个层级同时存在着局台两个广播电视主体，互相之间又普遍缺乏通气协调机制，不同主体之间开会撞车、出差扎堆等现象也时有发生，弄得基层台站十分为难。有趣的是，现在局里常常感慨广电体制不顺，觉得对台的管理无从下手，无法作为，而台里也不时抱怨广电体制不顺，觉得局里是在无事找事

13、，多管闲事。政府监管徒有空名。在传统体制下，国家对广播电视播出机构的管理，主要是通过各级政府主管部门来组织实施的，而在改革以后，特别是在播出机构序列转移、规格提升、地位提高的情况下，传统的广播电视管理关系就发生了重大的调整和变化。目前，尽管省以下政府广电主管部门仍然存在，但管理职能基本虚化、管理力量严重削弱、管理手段明显减少，特别是对台的行政管理关系已经名存实亡。局机关既没有多少实质性的管理工作可以去做，也没有多少规定性的监管职能能够履行。有关广电方面的日常工作，大多只是“参会听讲、文件传阅、信息转达、审核盖章”，而且往往只能听过算过、看过算过、转过算过、盖过算过，其他的就无能为力了。主要的新

14、闻宣传工作，现在各地大多归口当地党委宣传部来领导和管理，局里既不参加有关新闻宣传的例会，也不组织有关新闻宣传的活动，自然不再承担新闻宣传的管理职能。在新体制下，局台是资质相等的同级机构，局对广播电视播出机构的所谓管理，实际上是利益完全超脱且无任何实质内容的管理。有关会议局里参加的，台里也都参加了；有关文件局里发到的，台里也都发到了；有关请示事项局里可报送的，台里也可报送了。许多工作由台里直接向上级和有关方面请示汇报，倒还迅速有效，硬要报经局里则反而增加了中间环节，降低了办事效率。因此，在现有模式下，国家政府有关广播电视政策法令的贯彻落实，靠的不是各级行政主管部门的依法监管，而是各个广播电视播出

15、机构的自觉执行。局要对台实施监督管理，既不可能，也无必要。而在不能真正履行监管职能的情况下，局的存在实际上是多余的。面对这样的广电体制和运行机制，许多工作在第一线的同志都深感迷惘和困惑。归结起来，主要有以下几个方面： 一我国广播电视体制改革的目标模式究竟是什么？目前试点地区所建立起来的广播电视体制，究竟是基层广播电视体制改革的终极目标，还是过渡样式？如果是终极目标，那么这个体制如何进一步理顺？相关的问题怎么解决？如果是过渡样式，那么过渡期该有多长？下一步究竟怎么改？应该朝什么方向改？也就是说，广播电视体制究竟要改到哪里去？改成什么样子？这是各地改革中必须明确的一个首要问题。目前，部分试点地区已

16、经改了，而全国绝大多数地区还是老样子，广电系统实际上出现了两种体制并存的局面，今后怎么办？这也是有关方面必须面对并解决的一个问题。二在强调依法治国的今天，广播电视的体制改革是否需要依法？如以广播电视播出机构设立主体问题为例，1997年9月1日起施行的广播电视管理条例国务院令第228号第二章第十条规定：“广播电台、电视台由县、不设区的市以上人民政府广播电视行政部门设立”。浙江省第八届人大常委会通过，并于1997年8月1日起施行的浙江省广播电视管理条例第六条第3款规定：“各级广播电视行政管理部门的职责”是“领导本级广播电视台，组织广播电视的宣传”。1991年由当时广播电影电视部发布施行的有线电视管

17、理暂行方法广电部第5号令第二章第七条规定：“行政区域性的有线电视台、有线电视站，一律由本行政区域广播电视行政管理部门开办。”1994年由原广播电影电视部发布施行的有线电视管理规定广播电影电视部第12号令第二章第8条规定：“行政区域性的有线电视台，由当地广播电视行政管理部门设立。”由国家广播电影电视总局发布并于2002年4月30日起实施的有线广播电视传输覆盖网安全管理方法国家广电总局第13号令第一章总则第三条规定：“地方各级广播电视行政部门负责本行政区域内有线广播电视传输覆盖网的安全管理工作。”时至今日，这些法规规章仍然未被废止，应该是完全有效而且必须遵照执行的，但目前的改革举措却使它们都成了一

18、纸空文。在这样的情况下，广播电视的体制改革究竟是应该让法规规章服从于现实，还是让现实服从于法规规章呢？如果是让法规规章服从于现实，那么就应该根据现有模式，及时修改相关法规规章，使之于现实状况相适应；如果是让现实服从于法规规章，那么就应该根据法规规章的规定，及时纠正现实改革的偏差，使之不与法规规章相抵触。从而使法规规章的规定与现实的体制模式统一起来，防止不应有的矛盾和尴尬。三在强调“政事分开、管办别离”的情况下，在局台分设，且不相隶属的体制下，广播电视工作的管与办究竟应该如何区分？由谁来区分？管由谁来管，运用什么手段来管？办由谁来办，通过什么途径来办？管办之间谁来沟通？谁来协调？等等，都是实践中

19、需要具体明确的问题。实际上，要对广播电视的所有工作都区分管与办，并按照局台之间管与办的分工来分配和安排工作，是一件十分困难的事情。如各地正在组织实施的新时期广播电视“村村通”工程，究竟是管还是办？哪些是管哪些是办？由局里来组织实施还是由台里来组织建设等？就是现实工作中必须厘清的一个问题。其他工作其实也一样。一般来说，在现有模式下，管办能够明确区分的工作，落到起来就比较容易；管办难以明确区分的工作，落实起来就比较困难；而既要管又要办的工作，落实起来就会互相推委和扯皮。今后，在具体的广播电视工作中，谁来做经常性的管办区分工作，并分别交由局和台来实施呢？四新体制下的局与台究竟是什么关系？当地的部、局、台在广播电视上究竟分别处于什么地位，承担什么职能？工作关系应该如何处理？工作流程应该如何设计？工作秩序应该如何建立？应该说，改革以后，局台是不同序列、不相隶属的兄弟单位，互相之间没有传统的领导与被领导关系，也没有行业上的管理与被管理关系。当地文广新局作为政府序列的一个部门，要对已属党委系统的广播电视播出机构进行监管，既不合适，也不可能。硬要文广新局来管