当前支农资金整合存在的主要问题与建议(初)

1、当前支农资金整合存在的主要问题与建议陈友发近几年来，中央和各级政府对支农资金整合工作高度重视，各地积极开展整合的试点和探索，取得了许多规范支农资金运行机制，促进支农资金管理科学化、精细化的成功经验，但也存在一些普遍而突出的问题急待解决。一、当前支农资金整合存在的主要问题（一）认识误区多，整合阻力大。当前对支农资金整合主要存在以下几种认识误区：一是认为“无资可整”。由于农村地域广阔，人口众多，事务繁杂，经济、政治、文化和社会管理等几乎所有的部门和行业都有涉及农村的事务；同时，对农村长期以来投入不足，农村基础设施薄弱，各地各方面都亟需投入，许多市县的同志认为新农村建设面对的主要问题，不是资金使用效

2、益不高，而是投入不足问题。同时，由于多数地区市县级基层财力普遍较为薄弱，有人认为市县对农村事务投入有限，无资金可整合。二是认为“无法可整”。由于涉农职能的分散，涉农投资管理涉及发改、水利、建设、农业、农业综合开发、扶贫等多个部门，在我国集权下的条块分割行政管理体制下，整合必然涉及不同部门的定位和利益，有人认为支农资金整合根本无法开展。对整合的困难估算比较多，效益预计比较少，存在畏难情绪和消极应付思想。三是认为“不整更好”。由于个别地区在支农资金整合中，片面地认为整合就是“集中财力垒大户”，政府官员出于政绩方面的考虑，倾向于把资金投给发展基础较好的地区，建设所谓“示范点”、“样板工程”，而基础设

3、施较差、对支农资金需求最为迫切的地区和项目反而很难获得相应的扶持，加剧农村的贫富差距和发展不平衡，许多基层干部，特别是受益较少于地区干部对整合有了负面看法，认为支农资金整合造成了新的分配不公，与公共财政和公共服务一体化的要求相冲突，不整合反更好。（二）缺乏上下联动机制，市县不够重视虽然中央和省级要求不断深入推进整合，但由于中央和省级都没有成立专门领导机构，没有象清理小金库清理、强农惠农资金专项清理一样系统地宣传报道抓落实，许多市县领导因此认为此项工作不重要，照搬上级要求转发上级文件，没有成立相应的领导和组织协调机构，没有对整合的思路和方法进行深入研究，没有制定可执行的操作方案，应付了事。各地总

4、体上仍停留在部分试点县探索阶段，没有形成各地普遍接受的、操作性强的规范或经验，普遍不知从何着手。（三）领导和协调机制不健全，整合措施难落实当前支农资金整合工作主要由财政部门推动，组织领导和协调机构不健全，未建立长效工作机制。甚至建立了组织领导机构的地区仍然由财政部门牵头或负责主要工作，财政部门虽然掌握资金的安排的总体情况，但不是资金的具体使用和项目实施主管部门，对项目的重要性和项目优先级次等情况掌握不如主管部门，在与同属政府组成部门的博弈中常常难以掌握。同时，支农资金涉及部门多，各部门有不同的建设目标和要求，不同的项目申报和资金管理程序，甚至不同的利益和出发点，跨部门协调成本高、难度大，令各地

5、望而却步。（四）整合层次低，整合范围窄、空间小。由于当前的财政管理体制等原因，县级普遍财政较为紧张，县级安排的支农资金总量普遍较小，农村地域广、情况复杂，历史欠债较多，不断有新的矛盾和问题出现，需要当地政府安排解决的事务多，可支配的资金所剩无几，决定了以县级整合为主的整合的空间较小，只能是低层次的整合。另一方面，各部门的项目从申报到实施、从时间到建设内容都有不同工作程序和管理要求，并且专项资金要按专款专用原则于指定项目。上级专项资金要 “渠道不乱、用途不变、各记其功”，显然操作难度很大，因此以项目为主的整合方式适用范围极为有限。（五）资金分配机制不配套，部门参与动力不足。目前各地支农资金的主要

6、来源是上级投入，资金分配权都掌握在中央各部委、省各厅局，只有根据各自职能“跑部进厅”，按上级各部门的要求申报和实施项目才能取得资金，这是首要任务；在争取上级项目资金后，优先保障上级项目配套资金成为优先选择，相对而言支农资金整合成为次要任务。在现行的资金分配机制下，对各涉农部门来说，重视项目申报和争取上级资金，轻视资金的效益整合是理性选择。二、对进一步加强支农资金整合的建议（一）厘清认识误区，进一步加强宣传引导。一是进一步明确整合目标，厘清认识误区。要进一步明确当前财政改革总的大目标是建立阳光财政、公共财政，促进基本公共服务一体化。支农资金整合，推进科学化、精细化是达到这个目标的重要手段。支农资

7、金整合不是简单的归集，集中财力办大事，而是按照公共财政和基本公共服务一体化的要求，逐步建立支农资金项目科学、安排规范、使用高效、运行安全的使用管理机制。支农资金整合不论资金的多寡、资金的来源、主管部门的级别，都要理顺资金管理的权责关系，促进资金科学安排和统筹使用，细化和规范资金管理流程，完善资金管理制度体系，增加和优化资金管理效能，提高资金使用效益，推进财政“两基”建设，提高涉农资金管理科学化、精细化水平。二是要广泛宣传，形成共识。要通过会议讨论、工作部署、宣传报道、印发宣传资料等形式，进一步加强支农资金整合的宣传，激励更多的地区和部门参与，形成共识，减少阻力。（二）上下联动，建立健全领导和协

8、调机制。一是要自上而下，加强领导。要参照清理小金库清理、强农惠农专项资金清理等专项工作的成功经验，各级分别建立以政府主导的部门联系机制，成立由政府主要领导担任负责人的支农资金整合协调领导小组，加强对支农资金整合的组织领导，形成上下联动的工作机制。二是部门统筹，建立综合协调机制。支农资金整合涉及的部门较多，利益矛盾多。支农资金整合要在协调领导小组领导下，在市委农办、农业综合部门设立协调领导小组办公室，负责日常工作与沟通，建立部门联系和综合协调机制，组织涉农资金的统筹与安排。要清晰界定部门的职责，制定权责对等的工作措施，加强部门之间的沟通协作，形成统一管理、协调配合、良性互动的稳定长效工作机制。（

9、三）明确范围和要求，增加整合的可操作性一是对涉农资金项目安排情况进行全面清理。结合强农惠农资金专项清理成果，进一步核实，全面掌握涉农资金设立依据、资金规模、来源渠道、执行期限、支持对象、使用用途、主管部门、监管方式等情况。二是进一步明确要求，确定整合范围。要对整合的任务和要求进行细化，设立考核指标，提高整合的可操作性。如具体指标要求可以分整合的刚性指标和柔性指标。刚性指标包括对性质相同、用途相近、重复安排的涉农项目进行归并，进一步明确资金的支持对象、开支范围、补助标准；资金安排全部纳入预算安排，取消部门预算中“二次分配”等。柔性指标包括整合统筹研究的资金比例、项目个数、比例，取得成效等。三是细

10、化工作方案，规范工作程序。由领导小组办公室牵头，结合当地实际，组织涉农部门认真研究制定整合工作方案。根据现有的项目和资金来源渠道，找准切入点，注重实效，积极调整支农支出结构，结合上级专项资金，统筹地方项目资金，加强统筹协调和统一安排，防止项目重复投资或投资过于分散。四是整合部门职能，规范部门权责。当前部分项目主管部门存在职能交叉、多头管理现象，其根源在于上级部门。如当前农田水利建设项目，有国家农业综合开发项目，国土部门土地整理项目，水利部门的小型农田水利建设重点县项目，农业部门的基本农田水利建设和基本农田整治、标准农田建设项目、基本农田示范区项目等，主要来源都是中央和省级资金，但各部门各按自己

11、的要求组织实施，基层就有意或无意的不加区分，以扩大建设内容，争取更大资金，客观上形成多头管理现象。如种粮直补和综补、良种补贴范围基本一致，上级来源渠道不同，但到基层就普遍合并实施。当上层的资金整合都难以实现时，下级部门对资金的整合利用，无可避免地将出现上下级之间各种对接方面的困难，因此需要在源头上对部门职能范围加强整合,减少下级部门之间出现协调上的矛盾。（四）推进支农资金分配和管理运行机制改革一是坚持从严设立新的专项资金，原则上不新设新的项目，新设项目主要依靠现有结构调整。二是根据事业发展、履行职能的需要，清理部门预算中的项目支出，归并整合性质相同、用途相似的项目支出，突出对重点事业发展的预算安排。三是增强补助资金安排的公开和透明度。加大信息公开力度，完善资金公示公告制度，提高涉农政策实施和项目资金的透明度。在年初及时将市级补助下级的项目和资金总额度通知各市（区），让各市（区）有充裕的时间结合实际，做好规划，整合项目，统一申报。四是下放资金和项目审批权限。根据决策与信息对称原则，实行指标额度控制和项目备案制，按照“上级宏观指导，地方自主选项”的要求，将具体项目和资金安排分配、审批权限逐步下放到县级，给予县级充分的主动权，调动县级整合积极性。五是建立科学、公平公正的资金分配机制。对财政支农专项和部门预算项目资金，逐步实行因素法分配法。推行补助、贴息、以奖代补等较公平的资金分配