对加强大企业税收管理的探索与思考

1、对加强大企业税收管理的探索与思考2011-04-07 14:39国家税务学院网校【大 中 小】【打印】 加强大企业税收管理的探索与思考刘卫明    大企业是国民经济的支柱和国家税收的重要保障。随着我国经济的发展，整体规模大、内部结构复杂、信息化程度高的大企业越来越多。如何进一步强化大企业的税收征管，实现对大企业税收的科学化、专业化、精细化管理，已是税务部门的当务之急。笔者从征管实际出发，拟对此作一粗浅探讨，以期对我国大企业税收管理的实践工作有所裨益。 一、我国大企业税收管理的实践与成效 在长期的税收征管实践中，我国对大企业的税收管理也经历了一个发展的过程。自上世纪

2、50年代始至80年代中期，我国实行征管查集于一身的专户管理模式，一人进厂，各税统管。大企业和中小企业一样，由专管员专责管理，上门催缴，管理简单而统一。80年代后期，随着我国经济体制改革的不断深入，总局在1988年-1994年进行了以征、管、查分离模式为核心的税收征管改革，对企业的管理具有了一定的专业化管理的特征。大企业由于在税收收入上的特殊地位，在各环节都备受关注。1999年，总局在全国计统工作会议上首次明确提出了“建立严密、有效的重点税源监控体系”的思路和管理模式。并于次年开发了重点税源管理软件，制定了重点企业税源监控数据库管理暂行办法，第一批1404户较大企业作为重点税源进入监控视野。20

3、01年，总局在关于加速税收征管信息化建设推进征管改革试点工作方案中，首次确立了构建大企业税收管理机制的思路。随后几年，重点税源户管理员模式，大型企业税收驻厂管理模式等在各地相继推出。2008年7月，总局组建了大企业税收管理司，并于2009年1月确定了占我国企业税收20%左右的45户企业集团为总局定点联系企业。这是我国首次建立大企业专业化税收管理机构，不仅消除了过去层次过多、职责不清的管理弊端，也促进了大企业税收管理进一步向科学化、专业化、精细化迈进。在多年的探索与实践下，我国对大企业的税收管理取得了较好的成效。 （一）建立了专门的大企业税收管理机构。目前，在总局组建大企业税收管理司之后，各省、

4、自治区、直辖市以及部分副省级城市税务部门已相继设立大企业税收管理处，大企业税收管理的组织保障得到强化。 （二）积累了丰富的大企业税收征管经验。包括分类分级管理、信用等级评定、重点行业、重点企业集中管理、驻厂管理、专人专户管理等，制定了大企业管理制度、大企业税企联系制度、大企业税收统计分析制度、驻企管理制度、大企业税源管理办法等，为强化大企业专业化管理奠定了实践基础。 （三）开展了多种形式的大企业税收服务。包括及时向大企业宣传税收法律法规，进行纳税咨询辅导，提供提醒告知、税务援助、预约服务，“一窗式”办税、VIP绿色通道、服务“直通车”、 构建税企网络沟通平台等，纳税服务手段日益丰富，内容不断增

5、多，纳税人办税成本有效降低。 （四）初步形成了较为完整的定点联系大企业基本信息库。通过多年对大企业的税源监控、信息采集以及信息化建设的推进，对大企业基本信息的掌握较为完整。包括组织结构信息、生产经营流程信息、财务核算信息、历史数据信息等，有利于对大企业的税收遵从和税务风险进行正确评价，提高纳税人的税法遵从度。 （五）对大企业专业化管理进行了初步探索。包括实行总局定点联系企业制度，建立大企业税收管理简易平台，制定发布大企业税务风险管理指引（试行），组织开展部分定点联系企业风险评估、税收检查工作，积极开展纳税服务等，为下一步工作的开展打下了良好基础。 二、我国大企业税收管理存在的困难与问题 所谓大

6、企业，以其运营背景的国际性、经营范围的多元性、内部治理结构的复杂性、财务核算的相对规范性等特点而区别于中小企业，在税收管理上也显现出其较为特殊的规定性。我国对大企业的税收管理虽已取得较好的发展，但在征管实践中，也存在诸多的困难和问题，主要表现为以下几个方面： （一）管理理念亟需转变、更新 目前，由于多种因素的影响，基层税务部门对大企业的税收管理存在诸多误解，理念上有待转变。有的税务机关对加强大企业税收管理与服务工作的重要性认识不足，思想上还不够重视；有的存在认识偏差，单一地从量上把大企业理解为收入规模大或资产总额大，而忽视了其管理科学、运行规范、国际化经营、多行业经营等特质的要求，对大企业税收

7、管理的重要性和难度认识不足；有的认为大企业税收管理就是为了进行办税服务上的优化、深化、个性化，而忽视了应对复杂问题、防范税收风险、提高自觉遵从的作用；有的则认为大企业专业化管理就是以往分税种分行业管理的延伸，未能真正理解专业化管理的内涵；有的税务风险管理的理念尚未完全树立，认为风险是企业的风险，税务部门无从界入和控制。 （二）管理职责有待界定、明晰 大企业专门管理机构成立后，其职责定位问题一度成为税务部门的热点话题。目前，总局虽已明确总局和省一级大企业管理部门的职责，但在具体操作中，仍有诸多问题有待解决。一是和基层税源管理部门的关系，也即专业管理和属地管理的关系，二者应如何处理和操作，才能真正

8、实现优势互补，形成管理合力。二是各级大企业管理部门与同级征管、稽查、税政、纳税服务等部门的关系。由于管理对象的交叉，二者的具体职能和业务关系仍有待进一步的划分和梳理。三是大企业管理部门的职责履行问题。大企业管理部门虽已组建，但人数少，素质参差不齐，有的人员还没有完全到位，能否真正实现大企业税收专业化管理，达到优化服务、提高遵从、强化行业与风险分析的目的还有待进一步努力。 （三）管理手段有待完善、统一 随着信息化建设的推进，我国税务系统的信息化水平提高很快。目前，征管查各系列都有众多的应用软件和系统。但对大企业税收管理而言，这些系统在信息采集、运用分析等方面都远远不足。如综合征管软件只能记录日常

9、征管业务操作，无税源分析、纳税评估的功能；各应用系统都没有对接纳税人财务系统，无法直接获取企业的财务数据，企业的海量信息也无法充分运用；一些大企业的财务报表达几百种，报送到税务部门的往往只有资产负债表、利润表、现金流量表的信息，其他信息残缺不全；在对企业基础信息的采集和管理上，还无法充分体现总、分、子公司及关联企业之间的关系；由于属地管理，企业的所有核算单位并非都在一个税务部门管理，即使采集信息完整，也无法掌握整个企业财务核算的全部情况。这些因素的存在，都导致了税务机关难以全面真实地掌握大企业的纳税能力、获利能力和实体功能。总局虽开发建设了大企业简易信息平台，但该系统属过渡期平台，在信息的完整

10、性、全面性、信息的分析和增值利用方面都有欠缺，仍需进一步补充和完善。 （四）管理模式有待调整、深化 在大企业税收管理上，我国到目前为止还没有形成一套完整的大企业税收征管办法，影响了大企业税收管理向深层次、多角度、专业化方向发展。在管理格局上，大企业自身管理在体制、空间上愈来愈强的整体性、集中性与税务机关仍然相对固化的属地管理所造成的局部性、分散性的矛盾越来越明显，造成税务机关与大企业之间在职能、信息、手段上的不对称、不平衡越来越突出。在管理方式上，大企业在经营战略转移调整前，往往都经过精心的税收筹划，对税收规模均产生一定的影响。而税务机关仍沿袭以事后评查为主要手段的税源控管方式，仅靠企业报送的

11、有限财务资料进行分析评估和就账查账，不能完全适应新的形势变化。在管理内容上，大企业因其自身的特质和规律而对优化服务和强化企业风险内控有着强烈要求，而目前征管格局下，由于大企业税收收入的特殊地位，对大企业的税收管理仍以管理监控、评估稽查、预测分析为主，未能真正满足企业需求。 （五）管理队伍有待整合、建立 大企业组织结构复杂，具体生产经营项目多，信息化应用程度高，技术创新、组织创新和管理创新的能力都很强，其税收征管涉及大量复杂的财务会计知识、税收政策问题和计算机应用技术。而我国目前对大企业的税收管理仍以基层税收管理员为主，由于职责所限，管理员大部分精力用于催报催缴、日常巡查、调查核实、资料整理等日

12、常事务性工作，很难有大量时间和精力进行税收分析、纳税评估、日常检查等前置性风险排查工作，导致精细化管理与服务难以到位。对基层税务机关而言。由于级别和职责所限，其处理复杂事项的能力相对较弱，难以有效形成税收管理的整体合力，导致对大型企业集团的税收监管乏力甚至无法实施有效监管。这种以非专家型的干部为主、以管理员个体为主、以常规财税知识为主的大企业税收管理方式，很难真正实现对大企业的专业化管理与服务。因此，必须在大企业专业化管理的人员培养和团队建设上进行努力，建设一支专业化、专家式，跨学科、跨行业的复合型的管理队伍。 三、我国大企业税收管理的基本原则 对大企业开展专业化税收管理与服务是一项全新的工作

13、，缺乏系统的理论研究和实践经验。按照总局有关大企业税收的工作要求，借鉴参考发达国家大企业税收管理的先进经验与做法，强化大企业税收管理，必须牢牢把握以下四项原则： 专业化原则。随着市场经济的不断发展，纳税主体个性化差异日益明显，大企业更是有其特殊的特质和运作规律。强化管理，必须根据大企业的实际情况和不同特点，优化资源配置，科学分配职责，探索实施以分行业管理、分规模管理、分税种管理、分涉税事项管理等为重点的专业化管理模式，提升处理大企业复杂涉税事务的能力和效率，有效弥补现行大企业税收管理缺陷，达到加大管理力度和拓展管理深度的目的。 扁平化原则。通过组建大企业税收管理部门，深入系统地掌握大企业的组织

14、结构和生产经营情况，减少管理层级、上收复杂管理事项，实施扁平化管理，以达到优化管理资源配置、及时破解大企业税收管理难题的目的。同时，通过建立大企业税收管理信息平台，确保大企业税收信息数据共享，促进各级、各地税务机关之间在大企业税收管理上的协作，实现大企业税收管理的扁平化，不断提升税收专业化管理的水平。 个性化原则。牢固树立征纳双方法律地位平等的理念。以大企业的服务需求为导向，把个性服务建立在对企业的深入了解和深度参与的基础之上。认真研究不同性质、不同行业的大企业的实际需求，按照共性与个性相结合的要求，使纳税服务在普遍化的基础上兼顾个性化，增强服务的针对性、可行性和有效性。构建税企之间相互理解、

15、相互支持、合作共赢的和谐征纳关系，不断提高大企业自觉遵从意识和自我遵从能力。 差异化原则。缺乏差别的管理不可能是有效的管理。大企业的经营特点决定了其税务风险比其他中小型企业要高得多。且税务风险通常不是来自于做假账或者简单的账面差错，而是更多地来源于相关治理层和管理层的纳税态度和观念的不正确、相关内部控制的缺失或不健全、经营目标和经营环境异常的压力等诸多方面。因此，必须坚持风险导向，建立风险管理为导向的大企业税收管理模式，引导和帮助企业从内部控制制度入手，强化企业税务风险的自我防控，并依据企业税务风险程度，实施有差别的税收管理，及时发现和解决问题，让有限的税收管理资源发挥最大效益。 四、加强我国

16、大企业税收管理的实践路径选择 强化大企业管理，必须通过理念更新、业务创新、团队建设，解决当前制约大企业税收管理工作的基础性、制度性因素。推进管理工作的科学化、专业化、精细化。 （一）转变观念，树立大企业税收专业化管理理念 当前最主要的，是引导和教育税务人员转变管理理念，对大企业采取与其他中小企业区别的管理办法，突出大企业税收管理的“四化”。要提升对大企业管理意义的认识，着力理解和了解大企业的商务环境、经营行为和遵从特征，对大企业管理机构和职责有明确的界定，认识大企业专业化管理的意义所在。要树立专业化管理理念,大企业特别是定点联系企业的纳税服务、税源分析、纳税评估、风险防控、日常检查、反避税调查

17、等事项由大企业部门实行专业化管理。对大企业的税收管理与服务工作要按照总局制定的管理规范和技术标准统一实施。要树立税收风险理念，改变传统的以事后打击为主的管理方式，树立事前预防、事中发现和事后管理相结合、相并重的全过程税收风险管理理念，做到最大限度地预防风险的发生，最大程度地以非对抗手段解决遵从问题。要树立以大企业为中心的理念，以企业需求为导向，实施业务创新，提供形式多样、更有针对性的服务“套餐”，充分满足其个性化的纳税服务需求，有效促进纳税人自觉遵从意愿和能力的不断提升。 （二）明确定位，进一步健全岗责体系 明晰岗责是避免和基层税源管理部门、同级相关部门职责交叉的最好方式。应对日常税源管理事项

18、和重要的专业化管理事项在工作内容、涉及范围、流程操作上进行原则性的界定，凡专业化管理事项，由大企业部门负责组织实施；凡日常管理事项，由基层税源管理部门负责管理；凡政策法规事项，由归口税政部门负责解释，大企业管理部门具体组织协调。应建立联席会议制度，对一些特定事项或争议事项明确启动部门和工作时间、相互配合、优势互补。要进一步明晰大企业部门的管理职责，规范大企业管理的部门责任、岗位职责、工作流程、工作标准和考核监督等内容，形成大企业管理工作的长效机制。要根据风险管理与个性服务的要求，在日常管理与服务的标准之上，专门制定大企业税收管理与服务的工作规范和技术标准，形成对大企业管理与服务的标准化、规范化

19、。 （三）统一平台，切实发挥信息管税作用 要充分发挥信息管税作用，必须建立统一的大企业信息管理平台，对现有的简易平台进行完善。一是实现与大企业财务软件的数据对接，对采集的数据范围和质量进行明确，接受大企业的各类涉税报表和具有典型行业特征的相关数据。二是要从企业集团的户籍管理入手，理清企业集团成员户数及其运营关系，充分运用信息技术，全面采集涉及企业组织机构、生产经营、关联交易、资金流向等方面的信息，建立大企业组织机构、关联企业的基础资料库，逐步建立企业集团分级数据分析体系。三是建立大企业的申报资料库，通过与相关税务部门的信息交换和传递，实现汇总申报数据与其所属单位申报数据的比对。四是建立外部信息

20、资料库，拓宽采集渠道，建立与审计、工商、地税、海关、银行、证监会等相关管理部门的联系和信息沟通制度，利用相关部门的管理信息资源，丰富税源管理信息库。五是建立大企业税收分析预警指标库，完成大企业税收分析模型，加强对企业生产经营规律、内控制度、财务指标、税收遵从度、物流和资金流等方面分析，及时发现纳税异常，科学设置申报预警指标，运用大企业风险管理技术手段，科学识别、有效管理大企业涉税风险，提高大企业抵御涉税风险的能力。 （四）调整方式，提升大企业税源管理质量 在大企业税收管理方式上，我们可以借鉴国外的经验和作法，试行以行业分析为主的管理模式。如美国大企业局按行业成立了5个分局，在行业分析方面力度最

21、大；英国成立了15个专门的行业分析组派驻各地；澳大利亚原来在大企业局的审计部门下设若干行业分析组，后为解决行业分析力度不足的问题，又专业建立了若干行业分析办公室，以获得特定行业的专门知识、正确进行风险分析。我们可结合各地实际，由点及面，由表及里，建立统一的大企业行业管理模式。根据大企业虽经营方式多样，但组织形式固定、财务核算集中统一的特点，可以根据其主营业务进行分类，组织专业人员对具有典型性的一个或几个企业进行深入剖析，发现可能存在问题的关键环节，重点调查、审核分析，总结分析方法，建立分析模型，得出其行业信息特征和涉税关键环节，由总机构主管地税务机关建立行业大企业税收管理模式，从指导思想、纳税

22、服务、风险防范、税源管理、税收监控等方面进行明确，从而统一和规范各分支机构税务机关的日常管理模式，有利于管理和执法的公正统一。同时，要尽早研究制定一整套大企业服务与管理相配套、有别于其他类型纳税人的税收制度与方法。欧美等国设立大企业机构后，在审计、管理等方面制定了一系列不同于小企业和非营利单位的具体制度和办法，如在审计上就采取了申报前的预审计，改不同税种的不同审计为一揽子进行的全面审计，对纳税人历年财力账册进行分析比较的专门审计，在转让定价上推行预约转让定价等。我们也要前移管理环节，借鉴国外的经验，建立年度申报实时审计制度、申报前评估制度等，开发一系列着眼于企业风险超前预防、及时发现、实时解决

23、、税企共赢的操作方案。 （五）创新机制，完善大企业税收管理体系 强化大企业税收管理，必须创新机制，为大企业税收工作提供制度保证。一是创建定点企业分级管理制。要参照总局模式，由各地结合自身特点，制定相应标准，选择自己的定点企业，履行各级大企业专业化管理职责。二是创建税企沟通互动机制。定期或不定期以通气会、研讨会、论坛、下户调研等形式进行互动沟通，宣传税收法规，了解企业意见，促进税务机关、大企业以及主流中介机构之间的相互沟通了解。三是创建涉税事项协调机制。建立大企业涉税事项协调会议制度，统一及时受理、协调解决大企业的涉税诉求，回应企业关注的涉税问题，答复涉税事项。四是建立个性化服务机制。认真收集、研究大企业的意见和建议，并根据其服务需求为大企业提供“一对一”服务。对重大税收政策问题，按行业、分企业及时举办政策宣讲和培训，分析解读税收法律法规和政策的变化及税法与会计差异的影响。统一各地政策执行口径，确保税收政策落实的及时性、透明性和统一性，为大企业提供更高层次的个性化服务。五是构建税务风险内控体系。通过开展风险测试