国家开放大学电大行政管理毕业论文《政府在“城中村”改造中的角色定位》

1、国家开放大学人才培养模式改革和开放教育行政管理专业毕业论文政府在"城中村”改造中的角色定位姓 名：学 校：学 号：指导教师：定稿日期：内容摘要2关键词2一、城中村改造和政府角色2（一）城中村改造的含义2（）城中村的现状2（三）政府的角色定位3二、政府在城中村改造中角色定位错误4（一）政府角色越位一一越位于市场机制行使职能 5（-）政府角色的错位政府内部职能分工混乱 5（三）政府角色缺位缺乏社会保障 5三、在城中村改造中正确定位政府角色 6（-）政府是人民利益的代表者 6（-）政府是公共政策的制定者 8（三）政府是公共设施的提供者 10四、结束语11参考文献12政府在“城中村”改造中的

2、角色定位内容摘要：城中村是我国城市化过程中所出现的一种特殊的社会现象，它 是一种具有中国特色的城市化发展的产物。随着当前我国城市化进程的不断加快, 城中村所带来的各种社会问题也日趋严峻，在我国全方位快速发展的今天，城中 村改造己经成为一项刻不容缓、急需解决的社会难题，在这一过程中政府如何发 挥自身应有的作用与其角色定位的关系极为密切。“城中村"是在我国特有的二 元结构制度下农村向城市过渡的产物，它己深深地影响到城市整体功能的发挥。 因此，为了更好的处理好城中村改造中所出现的各种问题和矛盾，就需要对政府 自身的角色进行合理地界定和深入地研究。关键词：城中村；改造；利益；政府角色一、城中

3、村改造和政府角色（一）城中村改造的含义“城中村，亦称“都市里的村庄，他是指在城市建成区内形成的，己经被城 市建筑用地包围但在土地所有权、户籍等管理体制上仍然保留着农村模式的社区。 目前对城中村的定义己经有很多种，如从土地角度形成的定义，所谓城中村就是 指在城市快速推进的过程中，城市将一些距离新、旧城较近的村庄的土地划为城 市用地，这些土地被纳入城市的村庄就是城中村。也有从地域角度和社会关系角 度定义，如从地域角度纳入城市的局部地区，就其社会属性而言，仍然属于传统 的农村社区的现象，是一种特殊的社区。也有从产权和经营制度角度的分析，城 中村是指在城市整体规划区内仍然保留和实行农村集体所有制、农村

4、经营体制、 村委会管理体制的社区。综上我对城中村的定义是指地处繁华城市和乡村间的结 合部，拥有少量土地或没有土地，身份从村民变成市民，以出租房屋为主要的经济来源， 体制上仍然保留农村管理体制游离于城市边缘的社区。（二）城中村的现状城中村的形成是城市化的必然结果，我认为城乡隔离的二元管理体制是城中 村产生的根本原因，二元体制导致城市和乡村完全分离，各自行使不同的管理模 式。政府负责管理城市，并承担城市建设和管理费用，农村则是由村委会负责管 理，经验的缺乏，资金严重不足，村民“等、要、靠”的思想根深蒂固，发展远 远落后于城市。另外局部利益是导致城中村产生的主要原因，为了各自利益导致 政府和村民矛盾

5、不断，加大城中村改造难度。从村民的角度来说，如果进行城中 村改造，村民就会失去赖以生存的土地或作为主要经济来源的出租房屋也将失去, 农民对未来的生存前景担忧和顾虑，导致村民对城中村改造的不支持，产生对土 地漫天要价、钉子户等。从政府的角度说，政府为了短期利益，尽量减少土地征 用赔偿金额和社会负担，大多采取绕村庄只征收耕地的方式来寻求城市建设用地 的快速扩张，这种“吃肉留骨头”的方式导致城中村的不断产生，加上开发难度 大、开发成本高导致城中村面临十分严重的社会问题。1. 城中村改造缺乏国家的宏观政策，目前我国还没有一部关于城中村改造的 法规文件，除直辖市外也没有省级政府出台的法规，产生严重的责、

6、权、利不配 套。管理混乱，城中村人口复杂，主要由村民、市民、外来务工人员组成，管理 的落后形成“黄赌毒”不良现象的藏身地，社会风气不良道德品行不端导致治安 事件的频繁发生。2. 城中村建设布局混乱，由于城市规划滞后，违法违章建筑十分集中，“一线 天”、“贴面楼”、“握手楼”大量存在，加上房屋十分集中，居民区内的居住环境 和采光条件很差，同时无序的建设也导致土地资源利用率低且土地流失严重。3. 城中村基础设施不完善，环境脏乱差，由于人口不断膨胀，应由政府提供 的基础设施和公共产品的严重缺乏，导致环境脏乱差，道路狭窄、管线电线交挫 复杂，存在严重的安全隐患。这一切复杂问题急待解决，需要政府的大力支

7、持和 引导，这就要求政府进行正确的角色定位。（三）政府的角色定位政府角色定位是指政府在社会发展、人民生活、文明进步中该起到什么样的 功能和作用。目前对政府角色定位主要有以下几种：1 .服务角色。目前我国正处在社会主义市场经济体制的历史转型期，行政管 理体制仍带有转型期经济体制的烙印，政府保持较多干预，市场主体参与成本高, 政府部门政务公开不到位，因此政府的权力关系必须得到调整，职能必须转变， 政府要从统治身份变为社会服务者，现身于公共事业而不追求自己的利益是政府 的生命之源。2. 经济角色。从规则的守护者走向新规则的制定者，政府的经济角色就是要 做到该退出的就要退出，比如宏观调控要让位于市场经

8、济体制，投资主体要让位 于民间、社会组织，政府要制定长期规划，完善法制，规范市场主体行为，同时 要提供充足的公共产品和公共服务，积极进行经济纠纷的协调工作。3. 社会角色。做国家创新制度的支持者，政府要通过制定法律法规，创造宽 松的环境和必要的条件，提供政策指导和服务，成为“产、学、研”技术创新体 制的支持者和推动者。4. 体现公平和公正的角色。政府要公平的分配社会财富和有效遏制腐败行为, 尤其是在经济快速发展的今天，公平显得格外重要，社会财富的分配不均必然导 致贫富差距拉大，导致一切不公平、不和谐的社会现象发生，更为重要的是政府 要切实保护好弱势群体的合法利益。5. 社会保障角色。目前我国社

9、会保障体系还不健全，城中村居民的利益得不 到切实的保护，享受不到和市民同等的社会福利，政府应该加快养老保险、医疗 保险、最低生活保障、生育保险等社会保障体系建立，尤其是农村养老保险和农 村医疗保障体系建立。6. 承担社会责任的角色。贯彻党的行政体制改革的精神，转变政府职能，要 求各级政府建设社会主义新型责任政府。主要包括政治责任、行政责任、法律责 任和道德责任。当前政府的服务意识淡薄，思想观念落后，政府管理体现在控制、 审批、监管、处罚等落后思想上，管理方式过多的依赖直接手段，渐渐落后于时 代的发展。7. 担任有限政府角色。就是要求政府要不断缩减政府有所为的领域，减少具 体事务的职能，应该把本

10、应由市场履行完成的事务交给市场去完成，做到不该管 的不要管，管不好的少管，管不了的不管。但是政府在让位于市场机制时要履行 好协调指导，政策法规制定，监督的职能。二、政府在城中村改造中角色定位错误导致城中村一系列严重的社会问题，是由于政府对于自身的角色认识的模糊、 混合不清，政府普遍存在着“越位”、“错位”、“缺位”的角色认识错误，严重制 约着城市化进程和城中村的彻底改造。（一）政府角色越位一一越位于市场机制行使职能越位主要是指政府干了不该干的事和管了不该管的事，直接包揽了本来可以 由市场机制进行的纯粹私人产品的供应，以及可以由政府、企业、非政府组织共 同参与的混合性公共物品的供应。主要是由于政

11、府占据了市场地位，使得市场的 主体地位发挥不出来。（二）政府角色的错位政府内部职能分工混乱角色错位是指政府职能内部发生了职能混乱的现象，即是各个部门职能分配 不到位，在出现问题时互相推卸责任。在城中村改造中政府角色错位主要表现在 以下几个方面：1. 在中央政府向地方政府分权的过程中，地方政府存在着角色上的错位。2. 地方政府在宏观调控上与中央政府的二元博弈的过程中地方政府存在着角 色的错位。3. 政府和城改办职能分工错位，在城中村改造中政府的职能主要是负责审定 本地区城中村改造工作计划，制定城中村改造的相关政策，对城中村改造工作进 行指导、协调和监督，解决好城中村改造中出现的新问题。4. 整个

12、拆迁过程中政府部门身兼“裁判员”和“运动员”，造成政府角色严重 错位。5. 中央政府与地方政府在人事和机构管理方面错位，中央政府干预太多导致 混乱，地方政府却无权直接进行管理，比如各个市的市长任命是由中央政府直接 调任，他们对本市的具体情况不了解，缺乏人事关系。（三）政府角色缺位缺乏社会保障政府职能缺位是指本应由政府生产和提供的公共产品服务，政府却没有尽职 尽责，甚至在某些方面出现“真空”。应由政府提供的水利设施、生态环境保护、 等其他必要的基础设施的建设仍然力度不够；医疗、养老、就业、生育以及其他 社会保障服务的供给仍然不足；各级政府提供的公共教育服务、公共卫生服务、 城市公用事业服务仍然不

13、能满足需要。在城中村改造中政府角色缺位主要表现在 以下几个方面：1. 城中村配套设施严重滞后，大多数的道路不能满足消防、急救、环卫等车 辆通行，究其原因是城中村道路狭窄，大多数的道路都是单行道，很少有双行道, 车辆很多的城中村必然出现道路拥堵。2. 政府的社会保障服务供给不足。3. 政府提供的公共教育服务、公共卫生服务仍然不足。三、在城中村改造中正确定位政府角色城中村改造中主要涉及政府作用、改造形式、改造主体、筹资方式、拆迁补 偿方式、土地权属变更、管理体制变更等诸多要素，这些要素的不同组合，在全 国形成比较典型的城中村改造模式。珠海模式。珠海的城中村改造模式是由政府引导房地产商改造开发城中村

14、的 模式。政府在改造中起着决策引导、制定改造规划、出台改造优惠政策的作用。 房地产商为改造主体，政府通过公开招标引入有实力的开发商，由房地产商筹集 资金完成改造工作。改造方式为拆掉后彻底重建，建设商品房和商品房化的安置 房。拆迁补偿方式为实物补偿为主，货币补偿为辅，土地权属由集体土地转变为 国有土地，转让期限是70年。体制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民 变市民，集体经济组织改为股份公司、村民变股东。广州模式。广州的城中村改造模式是由政府引导村民自行开发改造、不允许 房地产商进入模式。政府在改造中起着制定基本政策、出台优惠和扶持政策，积 极引导的作用。村集体和村民为改造主体，政府提供按

15、照“谁出资、谁受益”的 原则，由城中村自行改造开发，村集体和村民自行出资为主，区财政拿出部分配 套资金，不允许房地产商介入。改造方式为重建、改建与综合整治相结合。拆迁 补偿方式由各城中村根据具体情况而定。土地权属由集体土地转为国有土地，体 制变更方面有撤村（委会）建居（委会），村民变市民，集体经济组织改为股份公 司、村民变股东。珠海和广州城中村改造的成功主要是由于政府职能的转变，政府在改造中起 着制定基本政策、出台优惠和扶持政策，积极引导的作用。因此在现行的城中村 改造中政府应该变以往单方面主导拆迁的做法，不与民争利，而更多的是扮演好 人民利益的代表者、公共政策的制造者、公共服务设施的提供者。

16、（一）政府是人民利益的代表者城中村改造困难重重，主要就是没有处理好村民的利益，首先是城中村改造 完成后，农民失去赖以生存的土地和以出租房屋为主要经济来源的生活、生存方 式断裂。农民由村民变成市民，却在医疗、养老、就业、计划生育方面享受不到 与市民同等的待遇。其次村民虽得到比较丰厚的拆迁补偿款，但是没有实现资金 的增值（也就是俗话说的钱生钱），造成这一原因是政府与民争利，政府为了节约 和减少支付城中村改造资金，在改造中政府即是投资者、改造者，又是监督者和 利益矛盾的仲裁者、协调者，政府集权利于一身，当出现利益冲突时，理所当然 的损害村民的利益，另外，政府为了提升地方经济实力，疯狂地征收土地，获取

17、 土地升值是带来巨大的利润，同时为了搞好政绩，大规模的进行城中村改造，改 造的城中村数量多、规模大，政府盲目的追求速度，忽视了质量问题，政府与民 争利完全背离了政府的属性。我国的政府是人民的政府，政府是人民利益的代表 者，人民赋予政府权利，政府为人民服务，在当下的城中村改造中，政府如何行 使权利成为人民利益的代表者呢？最主要的是让利于民，让利于民的原则是城中 村改造的基本原则，政府部门始终要坚持把关心和维护广大人民的利益作为城中 村改造的基本出发点和落脚点，使村民真正成为城中村改造的参与者和受益者。L完善产权手续。城中村改造时间紧、任务重，以往都是采取先开工建设在 补办各种手续的办法，如土地手

18、续、房屋拆迁手续，政府要督促国土、建设等部 门解决土地产权手续，各级住房建设局要抓紧时间补办各种手续，尽快给村民办 理房屋所有权证，防止“小产权房”现象发生。2. 政府要拓宽就业渠道。就业是解决失地农民最好的基本生活保障，当前政 府促进城中村居民就业的最好办法就是提高村民的职业技能，政府应组织村民加 强职业培训、技能鉴定、同时还要提升城中村居民的文化水平，有知识、有技能 的村民在激励的人才市场上完全可以找到自己的一席之地，另外政府还要出台优 惠政策，积极鼓励村民自主创业，如无息贷款、政策扶持等。也可以在城中村改 造时，根据当地的实际人口规模，规划出一定数量的营业用房，让村民出租和自 营。对于改

19、造好的城中村的一些收费性项目交由本村人自行承担，如物业管理、 小区周边的环卫等，在解决城中村居民的就业问题时也提升了村民的收入，也就 相应的解决部分就业问题。3. 提升城中村居民的社会保障福利。城中村改造完成后，村民的身份变成市 民，在户籍改革方面，要降低户口的含金量，政府应把户籍制度变成一种登记制 度，使户籍制度行使通常意义的基本职能，而不是识别身份，那么这个转变就能 使户口不再与一系列福利待遇关联在一起，结束城乡之间的隔离状态。另外在城 中村改造进行时政府对城中村居民统一办理城镇基本的医疗保险，城中村改造完 成后，身份变成市民的村民不会在面临看病难、看病贵的局面。同时政府还应该 利用转让土

20、地得到的资金留下一部分作为城中村居民的养老后备资源，做到老一 个养一个，完善城中村养老保障体系，促进城中村改造的顺利完成。(-)政府是公共政策的制定者所谓公共政策是以执政党和政府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经 竞争、合作的民主途径以科学的方法选择适合的工具，采取行动解决社会公共问 题，求得社会进步的过程。政府作为公共政策提供者职责不可改变。政府作为公 共政策行动主体地位是由宪法和法律确认的。在具体的公共政策的制定中，政府 起着实际的控制、引导作用。在城中村改造中，政府是唯一的、受到立法保护的 公共政策制定主体。1. 城中村一直是阻碍城市发展的顽疾，政府不管村委会管不了的情况下和社 会、

21、经济飞速发展的情况下，城中村的一系列社会问题渐渐凸显，渐渐上升为社 会公共问题，严重影响城市化进程和居民公共利益的实现，因此，政府必须采取 措施解决这一社会公共问题。2. 在公共政策实践中，作为国家公共权力来源的全体人民却不可以亲自参加 到公共政策规划、实施的具体事务中，一方面是由于受到其自身知识和专业条件 的限制，另一方面也是考虑到要在国家治理中尽量节约人力、物力。因此人民是 将这种管理的权力交给政府，因此政府的公共政策价值取向是为民谋利，让利于 民。政府实行城中村公共政策的目的是为了解决城中村的社会问题，因此政府的 价值取向是政策立场和态度总是追求实现和维护整体社会有序发展和实现公共利 益

22、。政府在公共政策活动中要做的工作是尽量防止自身利益追求偏离整体社会发 展和巩固社会根本制度这一价值选择，同时协调开发商、村民，其他社会组织的 利益追求，力求将政府的价值选择一致起来。3. 政府在设计方案时，首先要对实践主体进行选择，确定“谁做”、“谁不做气 “以谁为主做”、“要谁辅助做”、“如何做”等。其次是对行动的方法、途径和手 段进行选择，他直接关系到政策目标能否实现及其实现程度。再次是要解决政策 实践主体和客体之间相互作用的条件与环境问题。对政策运行的主要要素必须依 据特定实践时空环境，加以精心选择和严格规定。另外政府制定的公共政策要尽 可能多样化，不但包括各种可能实现目标的方案，还要包

23、括预防方案、应变方案 等。另外政府应把所有可能的备选方案全部构想出来，不能有任何遗漏，因为这 是保证最后能选定一个最优方案或比较满意的方案的重要条件。最主要的是政府 在制定公共政策时，要运用创造性思维，敢于打破常规和传统观念的勇气和魄力， 而不是把城中村改造看成是简简单单的例行公事。4. 由于政府制定的政策方案是面向未来的，为了正确评价方案，必须对方案 进行预测，首先要考虑城中村客观条件的变化，哪些因素对城中村改造有利，在 利用这些有利因素克服不利因素，未来环境发生如何变化，就现在的科学技术进 步和社会发展趋势，能否解决政策方案实施中遇到的困难，另外还要对公共政策 方案预期效果的预测，最主要的

24、是谁对方案负责，只要知道了方案的预期效果， 才能使决策者在选择方案做到胸有成竹。5. 城中村改造规划涉及面广，投资巨大，一旦付诸实施，就会带来巨大的资 源投入，如果实施不了，不仅投放的资源会成为“沉没成本”，还会损害政党和政 府形象。因此，对城中村的改造政策预案事先做可行性论证是必不可少的环节。 也是体现政府决策民主化、科学化的宗旨。在进行可行性论证时，要对政治可行 性、经济可行性、技术可行性进行系统论证。6. 政府要协调多个主体贯彻执行公共政策。对公共政策执行主体而言，优化 内部组织结构，职权分配准确，各部门独立行使职能，又要加强协调工作。对政 府工作人员而言，提升个人素质和敬业精神，做好自

25、己的本职工作，多到阶层调 查，收集第一手资料，减少在会议室以主观臆断决策，做到公共政策合情、合理, 具有执行力。对开发商而言，政府在给予优惠政策的情况下，严格按照政策执行, 塑造大企业形象全心全意服务于人民。对村民而言，依法维护自己的合法权益， 在自己的切身利益解决好后，以积极的态度融入城中村改造中去，政府加大宣传 工作提升民主意识，另外政府还要优化公共政策执行环境，比如完善法制，提升 人民监督、政府监督的能力，加强对公共政策的宣传，还要改善人们的价值观， 改变以往的“利和益”博弈观。（三）政府是公共设施的提供者城中村的公共配套设施严重不足，大多数道路不能满足车辆通行的需要，供 人民方便的公厕

26、奇缺，文体医卫设施和商业服务不足，由于政府对城中村缺乏统 一规范的管理，排水排污、垃圾处理等市政配套设施严重不足，建筑物缺乏统一 规划，由于人口稠密，更加显得公共设施的不足和环境的脏乱差。在城中村改造 中政府是公共设施的提供者，为改善城中村环境提供必需的公共设施。1. 公共教育服务设施。城中村人口众多，在经过精确的调查后，修建幼儿园, 中小学，以及初高中，也满足城中村中村民孩子上学问题。武汉复兴区凌智小学 就是一所城中村小学，他接收的学生大部分是城中村居民的孩子，教学条件差， 晒东西的阳台成为孩子们的操场，不足二十平方米的教室挤了三十个学生，甚至 一张课桌挤五个孩子，充分体现了政府的公共教育投

27、入不足，城市教育不公平， 因此政府应加大投入提供充足的设备和资金，以及优质的教师队伍，政府通过宣 传、奖励、鼓励的手段，扩大融资渠道，让更多的组织和个人投入到城中村公共 教育服务设施上来，另外政府应建立比较齐全的图书馆，提供丰富的图书资源， 满足城中村居民的学习需要，并且免费向全村开放，同时政府还要组织司法机关 开展相关法律方面的活动，普及人们的法律知识，卫生部门加大宣传卫生知识等。 最重要的是政府在进行城中村规划改造时就要规划好建筑教育用地，相应的配套 设施和经费，学校可以通过“村企共建”模式，由村出地政府出钱承包给企业， 开发商高效的管理和尖端的技术在村民和政府的监督下，提供优质的公共教育

28、设 施。2. 提供充足的公共卫生服务设施。城中村一直是城市环境脏乱差的代名词， 卫生条件奇差，主要原因是政府的公共卫生设施供给不足，排水管线老化、堵塞, 排水能力有限，政府没有组织人员疏导，也没有进行优化和改造每当大暴雨的时 候，城中村就成了 “集水村”，管道里的垃圾四处皆是更加影响环境。政府应对城 中村的排水系统进行重新改造，在城市化进程的同时，新建的房屋还有排水系统 应与以前的排水系统接通，在人口增加的同时，政府要使用大排量的管道，这样 及提高了排水能力又提高了防堵塞能力，政府还应组织专职人员，定期对下水管 线进行检查维修，在城市的下游修建污水处理厂，防止污水排入大河污染河流。 另外加大公

29、厕建设，许多地方由于缺乏公厕或者公厕私营，导致城市花园后面隐蔽处成为人们的方便之地，严重影响城市卫生，政府在建造公厕时要保证质量， 尽量使用高质量高强度的设备，取缔私营公厕，政府统一管理组织人员进行监管 和卫生保持，另外政府还要定期对城中村街道、公厕、学校等公共场所进行消毒, 防止疾病发生。3. 政府提供基本的生活设施。首先政府拓宽城中村道路，然后引入城市公交, 这样就可以规范城中村交通，方便人们出行，减少自己驾车的风险，在规划城中 村时政府要留有储备用地，可以暂时当成村民的临时停车场，彻底的改造城中村 的交通问题。另外，政府要帮助村民提升居住环境，就要规范市场秩序，政府修 建专用的农贸市场，

30、以低廉的租金和无偿供小商小贩使用，但是政府要监管到位, 避免形成市场垄断，政府统一规划管理，激活市场潜力，改变城市风气。另外， 政府还要加大整合力度，引导公安、工商管理部门对城中村的人口进行排查，对 于败坏社会风气的东西进行清除，政府还要加大绿化建设，多建设城市主题公园, 方便人们休闲娱乐，组织人员带动城中村文化产业的发展，提升城中村的文化氛 围，还要增建体育设施，认真落实贯彻党的政策，把积极、向上、对城中村有利的元素引入城中村，进一步提升人民的生活质量。U9结束语城中村产生是城市化的必然，由于受到城乡二元体制的影响，政府不管村委 会管不了的情况下，城中村的一系列社会问题渐渐凸显，主要体现在村民失去赖 以生存的土地，在获得巨额的经济补偿时，也失去未来的许多东西，比如身份虚 化，变成市民的村