论国有资产产权的二重性困境的法律规制(一)

1、论国有资产产权的二重性困境的法律规制一 关键词 :国有资产；二重性；法律规制内容提要 :本文从国有资产产权的二重性出发,剖析了国有资产的现实困境 , 并提出了解决这些问题的法律规制方法。国有资产即全民所有的财产 ,是指国家以各种形式投资投入及其收益、接受赠与所形成 的,或者凭借国家权力取得的 ,或者依据法律认定的各种类型的财产和财产权利。1 我国国有资产规模庞大。据国资委统计 ,截止 2002 年底,我国国有资产总量净值为118299.2 亿元 ,高于当年国内生产总值 ,其中,经营性国有资产总量为 76937.8亿元,占 65%；非经营性国有资 产总量为 41351.4 亿元 ,占 35%。上

2、述国有资产 ,分布在全国各地及各行业的17 万多户国有企业中。由于中国国有资产存量的巨大及其在中国的特殊地位,无论从理论还是实践都有必要从现行的国有资产产权的二重性困境出发来探讨对其全面的法律规制。一、国有资产产权的二重性的现实困境所谓国有资产产权的二重性 ,是指产权主体和产权客体都具有虚拟性和实在性的双重属性。 2在传统体制下 ,国有资产产权的二重性包括以下含义:一是国有资产所有权的二重性。名义上一切资产包括劳动力和生产资料都属于全体人民所有,国家作为全民的代表对国有资产行使所有权 ,在方案经济体制下 ,一切的劳动力和生产资料都置于国家的统一调配之下。国家是 国有资产的主体 ,客体是可见的国

3、有资产 ,包括经营性、资源性与行政性资产。所以,主体具有虚拟性 ,客体具有实在性。二是劳动者资产所有权的二重性。这里所谓的劳动者资产 ,主体是 劳动者 ,客体包括生产资料和劳动力。所谓的劳动者资产所有权包括两方面的含义:在国有制条件下 ,一方面对于 “劳动力 名,义上传统理论并不否认劳动者的“所有权 但,实际上并不成认其支配权。这是理论上的 “实有性 和实践上的 “虚无性 ；另一方面对于 “生产资料 名,义上是 “全民所有 理,论上成认 “人人都有 实,际上每个劳动者都没有支配权,这也是理论上的 “实有性和实践上的 “虚无性 。劳动者资产所有权的二重性这两方面的含义,其实质都在于否认劳动者对其

4、资产的个人所有权。 3、国有资产产权主体国家的职能二重性。在传统体制下,国有资产产权主体的国家具有管理经济的行政权力,这就是国家作为社会经济管理者从宏观上管理国家经济的职能和作为资产所有者管理国有资产的职能的二重性。在经济体制转型时期 ,国有资产产权的二重性演化为国有资产主体虚位、劳动者资产客体虚 位和国家的公法行使者和私法行使者身份仍然划分不清。 这使国有企业改革仍在困境中徘徊 不前。1、国有资产主体虚位。所谓国有资产主体虚位是指由于国有资产所有者代表的虚拟性而不 能形成责权利对称的约束鼓励机制,因而没有对保值增值负责任的主体,主要表现有 :国有资产多重委托代理主体的模糊性；内部人控制；股份

5、制国有资本的非人格化。2、劳动者客体虚位。所谓劳动者客体虚位是指劳动者由国家的虚拟“主人翁 变成为国家的实际雇佣者 ,虽然以付出优惠福利的代价换得了自身劳动力的支配权,但是对于作为产权物质客体的生产资料仍然是全民所有制的虚拟所有者。 他们尽管拥有了同企业自由签订合同从而 获得相应的劳动收入的权利 ,却并没有对于国有资产剩余索取权或利润分享权,有就业的市场风险而无生存的制度保障。3、国家的公法行使者和私法行使者两种身份混淆。主要表现在: 国有资产所有者和生产经营者混淆不清 ,政府的行政权力通过人事制度实际上支配公司法人代表、董事长和总经理 的生产经营行为； 国家既作为公权表达者提供市场 “游戏规

6、那么 又,是国有企业的所有者和 经营者作为市场主体参与市场竞争； 国家以行政权力干预资源配置 ,并且控制剩余分配权； 公法权力相互之间缺乏制衡机制,权力支配法律 , 乃至行政权力僭越立法权力 ,滋长行政权力的寻租行为等等。二、公司法人治理结构相关法制的完善 国有资产产权二重性困境的初步进路我国国有企业开始法人治理结构的探索始于 20 世纪 80 年代中期 ,这是一场以建立现代企业 制度为目标的深刻的企业革命 ,经过 10 多年的努力 ,已经有了相当大的突破 ,对国有企业摆脱 产权二重性困境起到了很大的作用。 但目前面临的问题是如何从企业制度改革向市场制度改 革切入 ,从体制上消除束缚生产力开展

7、的障碍。要解决这些问题 ,首先要完善公司法人治理结 构设计 ,从?公司法?入手强化董事会功能。3董事会是公司法人治理结构的核心,它具有两项职能 ,一项为哪一项代表出资人去鼓励经营者实现股东利益最大化,另一项为哪一项保证股东的利益不受损失。按?公司法? 的要求来组建公司的股东大会、 董事会、 经理人员和监事会等组织机构。 通常 ,产生董事有两种方式 :一种根据有关法律和公司章程 ,经股东大会选举产生； 另一种是政 府任命 ,为维护国有资产的利益 ,国家可以任命高级公务员作为公司董事, 任命的董事可以使国有股的所有者具体化 ,鼓励和监督公司经理 ,保护国有资产 ,董事应具有一定的专业知识 ,能 够

8、从公司有关资料和公司经理提供的报告中分析出公司的经营状况 ,并及时向董事会汇报。 从权力设置上标准公司法人治理结构的制衡关系 ,为处理好委托代理关系问题提供法律保障。 其次应以 ?公司法? 为依托建立职业经理人制度。 实行董事长和总经理职务的分开设置董事 长与总经理既有分工的不同 ,又是雇佣和被雇佣的关系。如果总经理同时担任董事长,势必弱化了董事会的监督和制衡作用 ,出资人的利益在一定程度上受到损害,而管理阶层的利益可能会得到改善。但是 ,必须看到 ,这一判断已为大量的事实所证实。公司法人治理结构相关法制的完善和实践 只能初步解决国有资产产权二重性困境。三、政府、 授权投资经营机构和具体生产经

9、营企业的关系的法律规制 国有资产产权二重 性困境的深层解决要从深层解决国有资产产权二重性困境,必须完善政府、授权投资经营机构和具体生产经营企业的关系的法律规制。国家代表全体人民对国有资产行使所有权 ,而政府又是国家的代表 人 ,在实践中 ,正是政府授权给授权投资机构以国有资产的所有权,让其管理并利用这些经营性的国有资产进行投资 ,从而实现国有资产本身的保值增值。对于政府、授权投资经营机构 和具体生产经营企业的关系的法律规制,主要应当实现以下几个目标 :1、随着国有资产管理体制和运营体系的重建,政府作为国有资产所有权代表的管理职能,必须与一般社会经济管理职能要严格区分开。政府作为国有资产所有权的

10、代表者,只能通过国有资产监督管理委员会与授权的国有资产运营机构发生直接投资关系,通过直接监管授权经营机构 ,实现国有资产有效监督和控制。除批准授权机构的章程、决定其设立、变更、终止等 事项外 ,日常的监管主要有三个渠道 :一是决定授权经营机构董事、董事长任免；二是确认年 度经营目标 ,即与其签订可反映政府意志的年度业绩合同；三是以年度目标为准,聘请专业机构进行审计 ,由国家派出的监事会进行考核评价。作为社会经济管理者,政府各职能部门不再直接干预企业 ,只能对企业进行政策引导和指导。政府与授权经营机构下属的业务经营企业 不发生直接联系 ,不具有直接管理关系。业务经营企业只与授权经营机构发生直接投资和监 督关系 ,不受国有资产管理部门的直接领导。因此必须按照?国有企业监事会暂行条件?的 规定 ,配合有关部门向授权资本运营机构和生产经营企业派出监事和独立董事,确保国有资产及其权益不受侵犯。2、以法律标准授权经营的资本运营机构,确保资产运营主体职能到位。如果政府授权经营的资本运营机构主体职能不能到位或只能局部到位,势必影响整个国有资产管理体制功能的发挥。作为国有资产运营主体 ,其主要职能应表达在产权代表职能 ,在政府授权的根底上 ,成为国 有资产产权代表 ,行使所有者职能 ,对授权范围内国家出资兴办和拥有股份的企业享有资产收 益、重大决策和经营管理者选择及业