论我国农村集体土地所有制度的完善-

1、关于健全我国农村集体土地所有权制度的几点思考“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制和劳动群众集体所有制”这是我国宪法和土地管理法规定的土地所有权制度。近年来,随着农村各项改革开放的深入发展和社会主义市场经济体制的逐步建立,土地作为资源和资产的重要作用日益突出,土地所有权制度,特别是农村集体土地所有权制度,在实践中的操作已暴露出不少问题,有些问题甚至反映出立法的空白,出现了集体土地所有权方面法律欠缺现象。为了保持农村稳定,促进农村经济持续发展,最大限度地发挥农村土地的资源效益,解决好实践上一些操作难题,进一步健全完善农民集体土地所有权法律制度显得极为重要。笔者作为一名农村土地管理工作者,本文拟

2、对此谈点粗浅看法。一、当前我国农村集体土地所有权制度的存在问题及其成因从我国农村集体土地所有权制度在实践中遇到的问题看,最主要的是存在下列三个方面的问题:(一农村集体土地所有权概念界定模糊。由于我国现行法律法规对农村集体土地所有权只作原则上界定(说明,因此人们对农村集体土地概念(内涵的认识、看法,长期以来争论不休。近几年来,学者们对集体土地所有权的概念认识不一,存在具有代表性的三种观点:第一,集体所有权是一种由“集体经济组织”享有的单位所有权;第二,集体土地所有权是一种新型的总有,集体成员对集体财产(土地享有占有、使用和收益权,并且依法按平等、自愿的原则来行使对集体土地的所有权;第三,集体所有

3、权是“个人经与法人化的契合”,集体财产(土地为集体组织法人所有,而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权。上述三种观点难以形成共识,实践上操作难度很大,这说明现行农村集体土地所有权的法律规定存在欠缺,由于这种规定上欠缺,导致人们对农村集体土地所有权概念认识模糊。而对集体土地所有制认识模糊,这是导致集体土地所有权弱化的原因与表现,其直接后果将进一步导致对农村集体土地无人负责的现象进一步蔓延。(二农村集体土地所有权的主体虚位。我国新修订的土地管理法第10条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民所有的

4、,由村内各该村农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇农民集体所有的,由乡(镇农村集体经济组织经营、管理”。这条规定笔者认为,反映了集体土地所有权的主体界定存在着立法的缺陷,因为它在实际操作中因此遇到不少困难,出现了主体虚位的问题。第一,“农民集体”一方面是集体土地所有权主体,另一方面又不能直接经营、管理,使集体土地所有权并非真正法律意义上的所有权,这显然违反了财产所有权的法律原则。第二,在目前实践中,集体土地确权登记发证时,许多地方往往是这样规定:乡(镇农民集体所有的土地只确认使用权并发放使用权证,不发所有权证,由乡(镇人民政府代管;村及村内农民集体所有的土地,统一由村民委员会

5、申请登记,所有权证发给村民委员会,只是要求所有权证上备注村民小组实际占有的范围和数量。在实行家庭承包经营时,统一规定村民委员会或村经济联合社作为集体土地的发包方。上述的规定和作法,一方面造成了集体土地所有权主体的缺位或错位,另一方面也违背了民事主体法律地位平等的原则。第三,乡(镇农民集体、村农民集体和村内农民集体之间的关系一直不够清楚。有的地方在同一地块上存在多个所有权,这种现象与“一物一权”的民法原理是相矛盾的,土地的利用效率无法得到充分发挥。(三农村集体土地所有权和使用权长期相分离。土地所有权是一种特殊的财产所有权,它具有财产所有权的基本特征。在现在的有关土地问题的法律法规中,对集体土地所

6、有权限制性规定明确具体,而保护性规定相对模糊、抽象。在使用权和收益权方面,明显存在以管理权排斥、替代所有权的现象。集体土地所有权,理应包括使用权有依法有偿进行出让和转让的权利,但由于缺少可操作的规定,实践中这一权利也难以行使,集体土地使用权不能正常进行转让或出让,不但使用权人的权益受到限制,土地资源作用的发挥也受到影响。另外,现有法律规定对被征用的土地,只给少量的征地补偿费、地上损失补偿和失去土地人口的安臵费,不包括土地本身的价格。这样的做法,实际上只承认集体土地使用权的存在,而否认了集体土地(财产所有权的存在。二、完善我国农村集体土地所有权制度的几点对策思考(一明确农村集体土地所有权改革的价

7、值取向,完善集体土地所有权制度。土地所有权制度是社会制度的重要基础。在我国历史上,土地所有权制度的变革曾引起社会的激烈振荡。所以,土地制度的改革必须慎之又慎,改革开放以来,关于农村集体土地所有权制度的改革,不少专家学者提出各种各样的主张,主要有:(1取消集体土地所有权,实行农村土地国有化;(2取消集体土地所有权,实行农村土地私有化;(3部分取消集体土地所有权,实行农村土地的国家所有、集体所有和农民个人所有三者并存或者集体所有和农民个人所有二者并存;(4保留集体土地所有权,实行农村土地使用制度的改革。上述主张均涉及到集体土地所有制改革的价值取向问题,既是保留农村集体土地所有权,还是取消农村土地所

8、有权?是重国有化,还是重集体化或者私有化?是三者并列同时并存,还是单一化,显然这些主张各有利弊,从我国现行法律法规和国情来看,需要综合考虑。因此,1998年新修订的土地管理法提出要坚持农村土地集体所有制,适度加强了集体土地使用权。这里又提出土地所有权和使用权关系问题,对于如何完善集体土地所有权和使用权,实践中人们的见解谁先谁后,谁重谁轻又有所不同。有的认为,我国的现实情况决定了农村土地制度改革必须先建立相对完善的土地使用权制度,在此基础上才有条件完善土地所有权制度。笔者则认为,完善所有权制度比完善使用权制度更为重要。因为,所有权和使用权在地位上存在从属性,即后者从属于前者,前者决定后者,土地使

9、用权是基于土地所有权而设定。改革开放以来,在集体土地立法上就存在管理权优于所有权的现象,已经导致一些地方以行政权排挤、代替所有权的不良后果。若按优先完善使用权后完善所有权的思路立法,同样会不可避免地出现上述情况,到那个时候,要来完善所有权,难度就会更大。所以,二者应当同步进行完善。(二改革农民集体经济形式,明晰农民集体土地所有权主体。根据我国现行法,农村集体经济组织是农村集体土地所有权的主体。我国宪法中有关农村集体经济组织的规定(第8条第1款先后进行过两次修改,现规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主

10、义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者,有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”我国农村集体经济组织的形式很多,各地并不统一。从1998年修定的土地管理法第10条规定中可以看出,农村集体土地所有权的主体有三种:村集体经济组织、村内集体经济组织(村民小组和乡(镇集体经济组织。村集体经济组织的执行机构是村民委员会,至于村内集体经济组织和乡镇集体经济组织的执行机构,目前我国法律尚未明确,因此对集体土地所有权代表是乡(镇、村还是组,法律规定与理论界存在着较大的分岐,不少学者认为现行法律、法规中所提到的“农民集体”和“集体经济组织”是两个不同的概念,前者为享有集

11、体范围内土地所有权的唯一组织,后者为特定的经济实体,只对属于本经济组织的财产享有权,二者的混淆是造成集体土地所有权不清的关键所在。因此,改革农民集体组织成为势在必行。首先,将目前的乡(镇、村和村内的三种农民集体所有改为一种,即为农民集体所有或者村民委员会范围内的全体农民共同享有。因为乡(镇级集体组织占有农地的情况是罕见的,且乡(镇的范围大,政府不宜作为农地所有权的代表,而村民小组仅仅是集体经济组织的成员,不是一级集体组织,也不宜作为农民集体土地所有权的代表。其次,在实际工作中,不少地方对土地管理法第10条中规定的三种农民集体所有已经作了选择性的理解,且在确定发证时将所有权证发给村民委员会。因此

12、,在法律上明确规定集体土地统一归村农民集体是可行和合理的,并且建议以村级为单位在农村设立集体资产管理委员会,由该委员会作为农地所有权行使的管理机构或组织,对内管理农地,对外有权参与农地的非农化等活动,我国的土地管理法,应对这一组织的性质、组织、职责、管理制度等方面做出规定。第三,实行土地归村农民集体所有,设立集体资产管理委员会,因不涉及土地制度的改变,不会引起社会振荡,又可以使原来所有权主体缺位的乡(镇和村内农民集体土地所有权主体明晰。(三保护农地使用权和经营权,建立农用土地使用权物权化制度。集体农用地由农户长期承包经营后,农户的承包经营权能否得到切实保护,不仅关系到农户的切身利益,也影响到集

13、体土地所有权的完善。对承包经营权的性质历来有两种不同的看法,一种认为是债权,另一种认为是物权,现在,尽管这两种认识的分岐依然存在,但都认识到债权性质的承包经营权,不利于维护农民的生产积极性。保护农用地使用权(承包经营权,是维护集体土地所有权的有效措施之一,而保护的途径是将承包经营权物权化。现在,使土地承包经营权物权化的条件基本成熟:一是改革的政策基础已经坚实,二轮承包期为30年,对“四荒”地的承包、使用期还可更长,并且给承包人发承包权证书;二是承包经管制度内部变化,承包人投资增加,发包人投资减少,承包人与发包人的关系逐步简化为土地合作权关系;三是社会主义市场经济体制的确立和农业持续发展的需要,

14、中央“关于农业和农村工作若干重大问题的决定”指出,实行土地集体所有、家庭承包经营是“使用权同所有权分离”,强调要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。当前在我国农村出现的“未期反包”和“股田制”,是对使用权制度不完善的一种补充。由此可见,集体土地承包经营权(使用权物权化势在必行,且已有条件。(四改革征用集体土地的办法,完善集体土地征用机制。1、使集体土地所有权名符其实。从民法的角度考察,我国农村集体土地所有权缺乏核心权能处分权,使集体土地所有权名不符实而成为虚有权。(1集体土地所有权不得转让,但国家却可以根据公益目的对集体所有的土地进行强制征用,

15、使集体所有的土地变为国有。我国宪法第10条规定:“城市土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”土地管理法第2条第4款规定:“国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”。(2集体所有的土地不得出让。城市房地产管理法第8条规定:“城市规划区内集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让”。(3根据土地管理法第61条的规定,农村集体公共设施、公益设施建设用地,仍须由县级以上政府

16、批准,集体经济组织没有批准权。(4根据土地管理法第62条的规定,农村集体经济组织的成员无论是利用原有宅基地、村内空闲地建房,还是申请新的集体土地建房,均由县级以上政府批准,集体经济组织没有批准权。因此,若使集体土地所有权名符其实,必须赋予其处分权， 使集体土地所有权的主体能够根据市场行情， 结合其 自身状况，在执行土地规划、保护耕地、保障粮食生产的前 提下，通过出让、出租、抵押集体土地使用权的方式有效经 营农村土地， 不断积累集体财产， 以此作为集体成员的基本 生产保障。 2、严格限制对集体土地的征用。目前，国内房地产开 发企业疯狂占用农民耕地的现象就是滥用土地征用权的表 现之一， 即破坏了国

17、家有限的耕地资源， 又危及到农民的基 本生存权。 因此， 防止土地征用权的滥用一直是立法所关注 的重要问题。根据我国旧土地管理法第 21、22 条的规 定， 国家征用的对象是集体所有的土地或集体使用的国有土 地，征用的目的是为了进行经济、文化、国防建设以及举办 社会公共事业。 征用的条件基本上有两条， 一是列入国家固 定资产投资计划的或准许建设的国家建设项目才能征用土 地；二是必须经过法定机关的批准。新土地管理法虽然 进一步严格了农用地转为建设用地的条件和审批手续， 但是 关于征用土地的规定仍有缺陷。 一方面， 征用目的过于含糊， 难以明确，容易导致土地征用权的滥用。另一方面，将征地 对象确定

18、为集体， 忽视了征地行为其实主要涉及拥有土使用 权的个人利益，使得因征地受到损害的个人无法主张权利。 11 另外，建设单位通过划拨的方式取得被征用土地的使用权， 法定的征地补偿费和安置补助费无法真正补偿被征用者所 受损失， 而建设单位又不一定符合我国 城市房地产管理法 第 23 条规定的划拨条件，有悖于市场经济的公平原则。因 此， 我们一方面要对土地征用目的作限制性解释， 另一方面 应该按市场价格对被征地者给予补偿。 发达国家的有关立法 对于征地目的一般采取列举性规定， 具体而明确， 在实践中 也便于操作.至于征地补偿问题，发达国家或地区均以弥补 实际损失为原则，按市场价格予以补偿。 3、从土地管理法中就可看出，国家征用集体所有 的土地，是