工程安全监理责任辩析

1、程安全监理责任辩析目前有一种观点认为：工程监理单位应依法对建设工程安全生产负 责并对工程安全承担监理责任。我们认为包括工程安全在内的监理责任来源于两个渠道：一是法律 的规定, 目前法律法规中尚无关于监理应承担工程安全责任的明确规 定;二是来源于业主与监理企业签订的委托监理合同约定 , 监理合同 示范文本也无此内容。因此这种认识是不恰当的 ,原因是: 工程监理 企业作为社会中介服务组织 , 其权力、责任和义务是受业主委托而派 生的。建筑法和建设工程质量管理条例中均没有对业主的安 全责任进行规定 , 所以业主也不可能将不属于自身应当履行的工程安 全责任委托监理企业。国务院关于特大安全事故行政责任追

2、究的规定第二条规定 : 地方 人民政府主要领导人和政府有关部门正职负责人对特大质量安全事 故（包括特大建筑质量安全事故 ）的防范、发生 , 依照法律、行政法规 和本规定的规定有失职、渎职情形或者负有领导责任的 , 依照本规定 给予处分;构成玩忽职守罪或者其他罪的 , 依法追究刑事责任。 建筑 法第四十三条规定 : “建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理 , 并依法接受劳动行政主管部门对建筑安全生产的指导和监督。”第四十五条规定 : “施工现场安全由建筑施工企业负责。”由此可见 建筑工程安全管理的职责在政府主管部门 , 国外建筑工程安全管理的 职能也由政府部门履行 , 而施工安全的责任却由施工

3、企业负责。将施 工企业应当承担的工程施工安全责任推卸给监理企业是不合适的。 所以, 从法理上讲监理企业不应当承担工程安全责任。我们认为 ,不能排除因监理企业或监理人员过错导致的工程安全事故 责任, 如监理企业转让监理业务、或因监理人员失职、渎职或错误指 令等原因造成安全事故 , 则当事监理企业或监理人员恐怕难辞其咎。如 200 年 11 月 17 日某地的一综合住宅楼工程施工过程中 , 因基坑坍 塌,造成 4人死亡 3人负伤的恶性事故。据调查其原因是 : 施工企业编 制的施工方案违反国家强制性标准 , 施工中违章指挥 , 边坡未按规定 放坡,坑边堆积弃土未能及时清理 , 固壁支架失稳 ,导致事

4、故发生。在这起重大安全责任事故中 ,监理企业不可能置身事外 , 据调查结论 : 该工程监理企业未按合同约定严格审查施工组织设计 , 对违反国家规 范和强制性标准进行基坑施工的行为 , 未采取措施予以制止。该工程 总监理工程师未严格审查施工组织设计 , 让违反国家规范和强制性标 准的施工组织设计得以实施 ,负有失职之责。施工过程中 , 监理人员 发现施工企业违章指挥和违章作业 , 却熟视无睹 , 未采取相应措施予 以制止 , 导致工程安全事故发生 , 监理人员也难脱干系。举一反三 , 相 类似的问题发生时 , 监理企业或监理人员企图洗脱责任恐怕令人难以 信服。刑法第 137条规定: “建设单位、

5、设计单位、施工单位、 工程监理单位违反国家规定 ,降低工程质量标准 , 造成重大安全事故 的,对直接责任人员 ,处 5年以下有期徒刑或者拘役 ,并处罚金;后果 特别严重的,处5年以上 10年以下有期徒刑 ,并处罚金。”这表明 , 如果监理企业或监理人员因失职、渎职或玩忽职守等原因造成工程 安全事故 , 将承担工程安全事故责任。从现实和发展趋势考察 ,监理责任范围逐步扩大 , 程度逐步加深。如 国家计委发布的关于实行建设项目法人责任制的暂行规定第 22 条第四款规定 :建立对建设项目法人的考核制度 , 其中考核内容包括 “建设工期、施工安全和工程质量控制情况。”国家电力公司颁发 的电力建设安全健

6、康与环境管理工作规定 第 47条规定: “项目法 人对工程建设过程的安全健康与环境负有全面监督、管理责 任。”“建立健全现场安全保证体系和安全监督体系。”第 59 条规 定 : 监理企业应“建立以安全责任制为中心的安全监督制度及运行机 制。”“在编制监理大纲、监理规划时 , 应明确安全监理目标、措施、 计划和安全监理程序 ,并建立相关的程序文件 , 经项目法人批准后再 编制监理细则。”第 60条规定: 监理人员“对安全文明施工管理混 乱,事故不断的施工承包商 , 有权暂停拔付工程款或建议中止工程承 包合同。”浙江省建设厅依据 浙江省建设工程监理管理条例 制定 的“若干规定”第 37 条规定 :

7、 “监理人员应加强对施工现场的安全 生产工作的监理管理 , 督促施工单位确保施工现场安全设施的合理配 置。”上述情况说明 , 为了保证国有资产运行安全和保证广大人民群 众生命财产不受损害 , 加大政府和国有企事业单位投资人的责任 , 其 中包括赋予其工程安全管理职责恐怕也是题中之义。因此界定包括 工程安全在内的监理责任边界实属必要 （ 下文专题讨论监理责任问 题）。综上所述 ,我们以为从多个视角和不同层面分析 ,特别是考虑到现实 和发展的需要 ,监理企业在科学界定其责任界线的前提下 , 必须介入 建设工程安全的监督管理 :首先,工程质量与施工安全密不可分 , 质量隐患往往导致安全事故 ,而 不安全因素又可能为质量事故埋下祸根。工程质量或施工安全相辅 相成, 试图将二者截然分开是十分困难的。从某种角度上讲控制质量 就是控制安全 ,反之也成立 , 不能说监理企业有控制工程质量之权 ,却 无因过错而承担质量事故之责。其次,从一些工程监理实际情况看 , 已经出现业主与监理企业委托监 理合同中 ,明确提出实施除质量、进度、投资之外的工程安全控制 , 这也反映了监理理论和监理法规滞后于形势发展的需要 , 因此我们完 全可以创造性地开展工作 ,积累工程安全监理经验 , 为政府制定相关 政策和措施提供可靠依