第八章《区域治理理论》

1、第八章 区域治理理论 在区域经济运行过程中，普遍存在着行政区域经济与经济区域经济的矛盾冲突问题（即“双重区域经济现象”）；各区域经济主体利益的矛盾冲突问题。“区域治理”是一种纾解区域矛盾冲突、促进区域协调发展的新型调控理论模式。从一定意义上而言，区域治理体现为一种“自下而上”的区域经济运行调控模式。第一节 区域治理的内涵和特点 西方“区域治理”理论研究始于1980年代。国内“区域治理”理论研究始于1990年代末期。 国内学术界对此论题尚未采用统一的术语，存在“城市治理”、“城镇治理”、“城市管治”、“城市管制”、“区域治理”、“区域管治”、“区域管制”、“地方治理”、“空间管治”等多种说法。本

2、书统称“区域治理”，并视“城市治理”、“大都市区治理”、“城市圈区域治理”等为“区域治理”的特例。 近年来，国内出版的部分区域经济学及相近学科教科书中陆续新增了“区域治理”前沿理论内容。诸如现代区域经济学（2006）、区域经济学原理（2007）、经济地理学（2006）和区域分析与区域规划（2006）等。 一、“治理”的内涵 1. “治理”概念 “治理”（Governance）一词最初用于表述与国家事务相关的管理活动。1980年代以来，“治理”一词频繁出现在联合国机构、学术团体、民间志愿组织的出版物上，内容几乎涉及社会经济各个领域，逐渐发展成为一种内涵丰富、适用广泛的前沿理论，并在许多国家的政治

3、、城市及社会管理改革中得到广泛的运用。但关于“治理”概念的界定，迄今尚未达成普遍公认的共识。具有代表性的观点见表8.1所示。分类学者、机构主要观点1.强调治理是一种社会统治方式世界银行（1996）一个国家为了发展而对经济和社会资源进行管理时运用权力的方式。世界经济合作组织（1996）运用政治权威管理和控制国家资源，以求经济和社会发展。具体而言，是由许多不具备明确的等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式，它灵活反映了非常多样化的规章制度甚至个人态度。联合国发展计划组织（1999）一国在所有层次上运用经济、政治和行政权力以管理它的事物，包括通过机制、程序和机构让市民和团体得以表白意见，以

4、及运用法律权力承担责任和调解歧见。2.强调治理的过程特征全球治理委员会（1995）是一个持续不断的过程，在这个过程中既可以是对立的或各异的利益彼此适应，也可以采取合作的行动。顾朝林（2000）一种综合的全社会过程，它以“协调”为手段，不以“支配”、“控制”为目的，它涉及广泛的政府与非政府组织间的参与和协调。杰索普通过建构政府的（等级结构的）和政府以外的（非等级结构的）机构、组织和具体的实践，以解决政治的和超越政治的、有关实现共同目标和集体设想方面的问题。表8.1 中外学者、机构关于“治理”概念界定的代表性观点分类学者、机构主要观点 3.强调治理反映了一种社会关系全球城市研究机构（1995） 治

5、理涉及市民社会和国家之间的关系，涉及执法者和守法者之间的关系，涉及政府和可控性的关系。全球治理协会（1995） 个人与机构、公家与私人治理其共同事务的总和，多种多样互相冲突的利益集团可以借此走到一起，找到合作的办法。它既包括为保证人们服从的正式制度和体制，也包括人们同意或接受符合其利益的非正式安排。阿尔坎得拉、库伊曼（1998） 在众多不同利益发生作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划。斯托克（1999） 在组织之间、公共与私人之间的界限可以穿透的情况下，治理的行为、方式或系统。它认识到了组织之间的相互依赖，其本质是政府与非政府之间及其内部各种力的相互作用。 4.侧重对前人研究成果的集

6、成概括张京祥（2000） 通过多种集团的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源的统治方式，以补充市场交换和政府自上而下调控之不足，最终达到双赢的综合的社会治理方式。吴骏莲（2001） 治理主要包含：自组织的调节方式，是指“组织间关系的自组织”；多样化的行为者，包括政府部门、私营部门及第三部门（志愿团体、非赢利机构、非政府组织、社区企业、合作社、社区互助组织等等）；互动过程，不同的组织必须通过与其他组织交换知识和资源达到目的；国家承担的角色。续表8.1 尽管关于“治理”一词存在着各种不同的理解，但都基于一个共识：政府并非调节社会经济的唯一主体力量，包括其它正式和非正式组织（机构、单位、社团等）在

7、内的各种社会力量也可负责维持社会经济秩序、参与社会经济调节。 2. “治理”与“管理”的比较 新兴的“治理”（Governance）概念与传统的“管理”（Government）概念存在明显的区别（见表8.2）。 表8.2 “治理”与“管理”的比较治理 管理 利益关系 纵横交错的立体网络 自上而下的单向线形 权力主体 政府与非正式机构 政府 组织制度 正式制度与非正式制度协调互动 正式制度 行政依据 依法行政 人治 治理手段 多元化、灵活 单一、简单 治理方式 协调、合作 控制、命令 资源分配 市场利益调节 国家统一分配 总之，治理理论倡导“更少的统治，更多的治理”，主张多元治理主体之间进行对话

8、、协调和合作，以最大限度地利用社会资源促成公共目标的实现。 二、“区域治理”的内涵 1. “区域治理”概念 国内学术界关于“区域治理”概念的界定综说纷纭，最具代表性的观点有： （1）基于制度安排视角的“区域治理”概念界说。郝寿义（2007）将“区域治理”界定为：内生于一个区域的正式或非正式的制度安排，通过这些制度安排，区域主体可以实现区域内部的集体活动，包括设定区域的目标和规则，制定区域公共决策，组织并协调区域的集体活动等。 （2）基于地域空间资源整合视角的“区域治理”概念界说。张京祥和黄晓春（2001）认为，区域治理是一种基于地域空间资源的治理，是将经济、社会、生态的可持续发展，同资本、土地

9、、劳动力、技术、信息、知识等生产要素综合包融在内的整体地域治理概念，既涉及中央元，又涉及地区元，也涉及非政府组织元等多组织元的权利协调，其中政府、公司、社团、个人行为对资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素控制、分配及流通起着关键的影响。在市场经济环境中，空间资源的分配是协调各社会发展单元的相互利益的重要方式，因此它是政府握有的为数不多而行之有效的调控社会整体发展的手段之一，具体表现为各种形式的空间规划与管理行动。 2. “区域治理”与“区域管理”的比较 “区域治理”和“区域管理”两者之间存在明显的区别和联系（孙兵，2007；郝寿义，2007）。 （1）二者的相同点 区域治理和区域管理

10、均关注公共领域问题；二者活动的内容相似，都关注区域社会、政治的稳定以及经济的发展。 （2）二者的差异 第一，区域治理所包含的内容要广于区域管理。区域治理涉及区域公共生活的方方面面，既包括区域政府的管理活动，也包括区域政府管理以外的诸多问题，如区域环境问题等。 第二，区域治理的主体较之区域管理呈现出多元化特点。区域管理的主体是区域政府，其它个体或组织可作为区域政府的协商者和咨询者，但均不能成为区域管理的决策者。而在区域治理中，除区域政府这一重要主体外，还包含有其它众多的治理主体，如企业、行业协会、居民等，各主体联合共同作出有关区域问题的决策。 第三，协调机制不同。区域管理的协调方式主要是通过自上

11、而下的等级体系来进行，权威在其中起到关键作用。而区域治理更多是通过协商和沟通机制来解决问题，各主体在区域治理中处于的平等地位，并形成区域内部的网络状结构关系。 第四，对区域各利益集团的影响不同。由于是通过协商和沟通机制来解决问题，参与区域治理的各主体都能够自由表达自己的诉求，并防止自己的利益受到损害。而在区域管理中，由于政府处于支配地位，其权力很少受到挑战，因而那些接近区域政府的集团往往能够获得更大的利益。 三、区域治理的特点 综而言之，区域治理具有以下三大特点： 1.强调发挥非政府组织的作用 在区域发展实践中，传统的区域政府组织单一纵向的管理模式已显现出明显的局限性，而非政府组织作为一种极其

12、有效的制度资源，由于其非营利性、民间性及自治性等特性，使得其在降低交易成本等方面具有独特优势，在区域社会管理和公共服务等方面能够发挥其它组织难以替代的作用。 2.强调公众参与的重要性 公众参与是指公众对影响市民生活的整治过程的密切参与，并介入到决策之中。区域治理之所以强调市民社会的公众参与，是源于区域基于地方自治和民众自主管理而对传统管理模式反省的结果。 通过市民社会的公众参与，有助于形成完善的监督机制，减少政府决策的失误，使政府更好地服务于社会。通过政府和市民社会之间的合作和互动，构建起一种伙伴关系。对政府而言，可促使运作成本最小化，达到借力发力、调动所有社会资源为公众服务的效果。 3.以“

13、协调”作为解决问题的主要手段 由于区域治理涉及多方面的相关利益，其最终目标是要达到在现有条件下整个区域利益的最大化，即“多赢”局面。基于这一目标，解决问题的主要方式侧重各个方面的“协调”。各级政府机构、非政府组织以及市民代表摒弃行政级别差别，祛除地方保护主义思想，通过讨论、协商或谈判等方式，商讨特定问题的解决办法。在政府、企业和市民社会间建立一个信息顺畅的需求回应控制渠道，妥善处理各方意见，从而达到区域利益最大化的目标。 总之，区域治理理念强调通过协调机制，将由多种组织、多个成员和决策当局共同作用形成的多层次、多变动结构中难以自发连接的成分连接，顺应各利益主体共同发展的需要，推动区域发展的有效

14、合作。 它既强调区域内部作为区域发展的基础，又突出区际之间的协调作用；既主张在区域和区际的各个层面之间开展合作，并在合作的前提下展开竞争，又强调通过各成员间不断地对话和协商，促进各种利益的相互融合，在达成共识、自我约束、建立互信的基础上，形成多形式、多渠道、多层次、多元化互动的网络式协调管理局面，实现整体效益最大化。第二节 区域治理的主体、客体和自组织协调机制 一、区域治理主体 1. 区域治理主体的类别 根据区域经济运行主体理论，区域治理的主体可分为政府、企业、非营利组织和居民四类 。 （1）政府 区域政府是区域治理最重要的主体。政府是公共利益的代表。区域政府是区域公共设施和公共服务的主要提供

15、者，并执行中央政府的相关区域政策。中央政府制定宏观发展战略以指导区域发展的运行，其颁布的法律法规也构成了区域制度环境的基础。通常情况下，中央政府也会直接参与区域治理的具体过程。此外，中央政府的地方派出机构也在区域管理活动中占有独特的地位和作用，对区域社会经济活动进行指导及宏观管理。 （2）企业 企业是区域治理的重要主体。企业一般以利润最大化为目标，常趋向积极参与区域治理，以实现其利润目标。企业参与区域治理的目的在于希望在税收等政策方面获得一定的优惠。此外，企业通过与社会各界的沟通，以此为公关手段在公众面前树立良好的企业形象，从而降低企业的运营成本。 （3）非营利组织 非营利组织是区域治理的新兴

16、重要主体。非营利组织（Non-Profit Organization，NPOs）具有民间性、非营利性、组织性、自治性和志愿性等特点，与政府组织相比较，在有效降低生产成本和交易成本方面具有独特优势，非营利组织通过自己的各项活动，解决市场和政府无暇顾及或解决不力的社会问题，缓解社会矛盾，促进区域发展。 （4）居民 居民也是区域治理必不可少的一个主体。居民参与区域治理在某些方面可能会与非营利组织有所重叠，因为许多非营利组织所代表的正是居民的利益，反映居民的要求。但这种间接的对区域治理的参与并不能全面反映居民的参与情况。 居民参与区域治理的最普遍的方式是通过投票选举，但无论是从民主政治的内涵还是从公共

17、政策的形成过程来看，居民参与并不仅局限于投票行为，还应包括对公共事务积极而深入的介入，不仅仅是消极的维护居民自身的利益，而是更多地创造公共利益。所参与的人员也不限于社会或政治精英，还应包括普通居民，他们可以对与自己有关的社区事务具有决定权力。 2. 区域治理主体的参与方式 （1）政府参与区域治理的方式 政府参与区域治理的方式有：一是政府通过向社会提供法律规范，约束人们的行为，创造稳定的发展环境。政府还提供相应的惩罚措施，以确保法规的执行。二是政府向社会提供一些公共服务，包括公共管理和咨询等。三是政府还承担组织区域活动的责任，组织各类区域治理主体就重大区域问题进行讨论磋商。 （2）企业参与区域治

18、理的方式 企业主要通过两种方式参与区域治理，即共同生产和游说。共同生产即指政府部门通过与企业进行合作，结合政府与社会的资源，共同提供公共服务，以缓解政府的财政压力，促进企业参与公共事务的决策与执行。企业（通常是大企业）还可通过游说的方式参与区域治理。一方面，大企业由于资产规模大，沉淀成本高，对参与区域治理更具主动性；另一方面，大企业实力雄厚，能够对区域经济的某些领域产生决定性的影响，因此能够受到政府的重视，它们的一些需求或意见也能够得到政府的及时反应，因而能够发挥独特的影响力。但大企业的游说有时可能会牺牲一些弱势群体的利益，从而产生消极效果。 （3）非营利组织参与区域治理的方式 非营利组织可以

19、弥补政府和市场的不足，向社区或成员提供地方公共产品。非营利组织还可代表其成员的利益和政府及其它组织进行协商，为其成员谋取更多的支持和利益，是成员利益表达的重要渠道之一。非营利组织可担当政府与市场之间的中介角色，成为政府和社会互动的桥梁。 （4）居民参与区域治理的方式 居民参与区域治理有直接参与和间接参与两种方式。传统的代议制的参与形式是间接参与，居民参与的过程是由外生力量决定的，这些外生力量界定了议题和决策的程序，也决定了居民参与的范围。 在这种情况下，政府和各种非营利组织的角色是专家，居民则是顾客，因而很难质疑专家的权威和技术知识。甚至有时专家并不真正了解居民的需求。直接参与即指居民深入持续

20、参与的决策过程，居民参与自始自终参与其中，且必须有足够的时间了解相关信息，而专家的职责在于协助居民认知问题真相、协助居民作出决定。政府、非营利组织和居民在这一过程中是合作伙伴关系。 二、区域治理客体 区域治理的客体即指区域公共事务，包括区域社会、经济、生态环境、文化教育等各方面内容。区域公共事务不仅包括区域公共产品和服务的提供，如道路、港口、治安、消防、供水供电、垃圾处理、污染防治等，而且还包括某些制度安排的协商和沟通，如地方政府间关于彼此行政壁垒造成的地方保护、无序竞争、产业结构趋同问题的协商解决，以及区域内各治理主体关于区域发展目标及其获得利益的不同战略规划与博弈等。 区域公共事务的治理具

21、有收益的地方性、效用的空间性、需求的特定性等特点。区域公共事务因其多元化、多层次、多形式的内容，在区域发展中构成复杂的网络体系，必须依靠区域相关利益主体积极参与、共同治理，才能确保区域持续、协调、稳健发展。 三、区域治理自组织协调机制 区域治理的自组织协调机制包含四大要素，四大要素相互作用，相互依赖，构成区域治理的四个不可或缺的子系统。即：区域治理主体（政府、企业、非营利组织和居民）、区域治理客体（区域公共事务）、规则、目标。区域治理的主体之间存在着持续、复杂的相互作用，这种相互作用围绕区域治理的目标展开，并在区域公共事务治理中得以体现。同时，这种相互作用还要受到区域治理规则（正式规则和非正式

22、规则）的制约。区域治理的自组织协调机制如图8.1所示。政府企业非盈利组织居民区域公共事务图8.1 区域治理的自组织协调机制 第三节 区域治理的类型和模式 一、区域治理的类型 城市是区域社会经济活动的中心，城市发展中出现的问题也是区域问题的主要表现。有鉴于此，中外学者多以城市为基本单元探讨区域发展相关问题的治理模式。区域治理的范围和层次不同，其治理模式也相应有所不同。据此，可将区域治理分为单一城市治理和多城市区域治理两类。 单一城市治理，即以单个城市为对象，以城市矛盾和失调的有序化为目标，协调城市各主体间的利益，通过适当的制度安排，约束与监督各方行为，减少个体理性带来的集体非理性。 多城市区域治

23、理，即以由多个社会经济发展密切联系的中心城市及周边腹地组成的城市共同体（如城市群、城市圈、都市区等）为对象，通过适当的制度安排协调各主体间的利益，在一个更大的范围内解决区域发展相关问题。 与单一城市治理相比，多城市区域治理更注重不同层级政府之间、各级政府与各治理主体之间的权利互动关系，谋求解决区域内宏观和微观区域问题，协调区域发展中的效率与公平关系、当前利益与长远利益关系、局部利益与总体利益关系，促进区域可持续发展。 二、区域治理的模式 1. 单一城市治理模式 学术界关于城市治理模式的分类存有多种界说。最具代表性的有: （1）Fainstein和Fainstein 的城市治理模式论 Fains

24、tein N. I. 和 Fainstein S. S.（1983）研究指出，第二次世界大战结束以来美国经历了三种城市治理模式。即： 指导性治理模式（Directive Regime，1950-1964）。在地方政府的赞助下，城市治理联盟制定和实施了大规模的城市更新规划。 让步性治理模式（Concessionary Regime，1965-1974）。尽管商业利益仍占据中心地位，但对低层的城市居民有所让步，并提供福利。 保守性治理模式（Conserving Regime，1975至今）。维持财政稳定，让步和福利减少，但保留政治和经济控制。 （2）埃尔金的城市治理模式论 埃尔金（Elkin，19

25、87）认为，城市政治经济学决定了地方利益和政治家联盟的各种方式、选举联盟的策略、政府服务的官僚结构，并据此提出多元型（pluralist）、联合型（federalist）和创业型（entrepreneurial）三种城市治理模式。多元型和联合型城市治理模式分别对应于指导性和让步性治理模式。创业型城市治理体系是一种新的治理模式。 （3）皮埃尔的城市治理模式论 皮埃尔（Pierre，1999）对城市治理模式的划分最具代表性和概括性，他深入研究了正式组织与非正式组织在城市治理活动中权力分配的强弱状况，根据参与者、目标、手段和结果将西方种类繁多的城市治理方式归纳为四种一般模式（见表8.3）。即：管理模

26、式（Managerial Model）、社团模式（Corporatist Model）、支持增长模式（Pro-growth Model）、福利模式（Welfare Model） 表8.3 城市治理的理论模式特征 管理模式 社团模式 支持增长模式 福利模式 参与者 职业的管理者 大众与利益组织 商界精英、高官 地方政府、国家政府 目标 提高公共服务的生产和传递效率 保证组织成员的利益 长期的、持续的经济增长 国家支持地方经济 手段 与获利组织的协议、公职的招募、提高公务员素质 将社会的主要成员参与到城市政治的过程中 城市规划，改善基础设施；改善投资环境，吸引投资 政府的政治和管理网络 结果提高了

27、服务生产的效率，而对服务市场和消费者选择的效率作用不大 降低了财政纪律，因为利益鼓励消费，而公共收入却有限；获利组织与其他组织的不平等 对地方经济起了重要作用 中央政府的财政赤字不断增长，地方政府权力下降 2. 多城市区域治理模式 跨行政区域的治理模式，一直是学术界研究的重点。靖学青（2002）将美国大都市区治理归纳为四种模式： 以纽约大都市区为代表的松散、单一组织的区域治理模式； 以华盛顿大都市区为代表的统一组织的区域治理模式 以杰克森维尔大都市区为典型的完全单层的区域治理模式 以迈阿密大都市区为典型的双层制的区域治理模式 比较而言，孙兵（2007）、郝寿义（2007）关于多城市区域治理模式

28、的一般性归纳最具科学性和概括性。他们根据区域治理主体的合作程度以及对参与主体约束力大小的不同，将区域治理模式划分为: 专题项目合作、专业委员会、区域委员会、城市联盟。 其中，专题项目合作中区域治理主体合作程度最低，对参与主体的约束力也最弱；城市联盟的合作程度最高，对参与主体也有很强的约束力；另外两种模式则介于这二者之间。 就中国的国情而言，区域治理组织主要包括松散型的区域治理组织、专门委员会、城市联盟三种形式。（孙兵，2007；郝寿义，2007）。 （1）松散的区域治理组织 松散的区域治理组织主要是通过区域内不同城市之间建立起松散的、非政府组织形式的协作组织，为区域协调发展及经济一体化开展宣传和提供信息交流的场所，作为