江西省水资源确权登记方案设计研究

1、江西省水资源确权登记方案设计研究 谢元鉴1 ，周莹2( 1.江西省水利厅，江西 南昌330009; 2.江西省水利科学研究院，江西 南昌330029)摘 要: 江西省位于长江中下游南岸 ，属于亚热带湿润季风气候 ，是典型的南方丰水地区，水资源开发利用水平低，供需矛盾不突出，公众水资源节约保护意识淡薄 。开展水资源确权登记是树 立丰水地区水资源权属意识的有效途径 ，是建立节水减污机制的重要举措 ，是理顺水资源配置中 政府与市场关系的内在要求 ，是保障水资源所有权人权益和取用水户合法权益的客观需要 。江西 省开展水资源确权登记以建 设“归 属 清 晰、权 责 明 确、监 管 有 效 ”的 水权制度

2、体系为目标， 按 照 红线控制、科学合理，分类实施、有序推进，尊重历史、照顾现状，权责一致、公平公正的基本 原则，分别对工业用水、农业用水，以及农村集体经济组织的水塘和修建管理的水库中的水资源 使用权进行确权登记发证 。关键词: 水资源配置; 水权制度; 确权登记; 丰水地区; 江西省doi: 10. 13928 / j. cnki. wrdr. 2014. 10. 018中图分类号:F407. 9( 256)文献标识码:文章编号:1671-1408( 2014) 10-0070-04B党的十八大和十八届三中全会提出 ，发挥市场在资源配置中的 决定性作用和更好发挥政府作用 ， 健全自然资源资产

3、产权制度和用途管制制度 。水利 部关于 深化水利改革的指导意 见 明 确 提 出， 建 立健全水资源 资 产 产 权 制 度 ， 完善水价形成机制， 培育和规范水市场。江西省委、省政府高度重视水 权制度建设，将水权制度建设纳入全省深化改革的 重点举措之一，进行了全面部署和高位推动 。开展 水资源确权登记，是深入推进水权制度改革的基础 和前提，江西省已将水资源确权登记作 为 2014 年 度水利发展改革考核的重要内容 。如何因地制宜地 开展好水资源确权登记已成为亟需全省上下共同思 考与探索的重要课题。省 98 % 的面积属长江流 域， 我 国 第 一 大 淡 水 湖鄱阳湖位 于 江 西 省 境

4、内 ， 纳 赣、 抚、 信、 饶、 修五大河等来水，经调蓄后经湖口进入长江 。江西 省属于亚热带湿 润 季 风 气 候 ， 年 平 均 降 水 量 1 638 mm，全省多年平 均 水 资 源 总 量 1 565 亿 m3 。 根 据国务院办公厅关于印发实行最严格水资源管理 制 度考核办法的通知( 国 办 发2013 2 号 ) ， 江 西 省2015 年、2020 年、2030 年 的 用水总量控制指标分 别为 250 亿 m3 、260 亿 m3 和 264. 63 亿 m3 。1. 2水资源开发利用情况江西省近 10 年 来，平均用水量仅占 水 资 源 总量的 15 % 左右，低 于 全

5、 国 22 % 的 平均开发利用水 平，开发 利 用 潜 力 巨 大。2013 年， 全 省 用 水 量 为264. 81 亿 m3 ( 按平水年折算为 244. 8 亿 m3 ) ，以 地 表水利用为主。1. 3 水资源相关工作概况江西省近年来水资源管理水平不断提高 ，开展1江西省基本情况1. 1自然地理与社会经济概况江西省位于长江 中 下 游 南 岸 ， 国 土 面 积 16. 69万 km2 ， 辖 11 个 设 区 市、 100 个 县 ( 市、 区 ) 。2013 年末总人口 4 522. 2 万，国民生产总值 14 339亿元。全境以山区、丘陵为主，境内水系发达，全收稿日期: 20

6、14-09-19作者简介: 谢元鉴，男，处长。70第二届水利发展研究学术周法享有使用和收益的权利 ，有助于在全社会树立水资源权属意识，促进形成节水、护水、爱水的良好 氛围。2. 2 建立节水减污机制的重要举措江西省 2013 年全省用水量已经接 近 2015 年 用 水总量控制指 标。 根据国民经济和社会发展规划， 到 2020 年，全 省 经 济 总 量 要 达 到 2 万 亿 元 以 上， 用水总量指标非常紧张。同时，江西省用水方式粗 放，用水浪费、排放超标问题相当突出，用水效率 偏低，农田灌溉水利用 系 数 不 到 0. 5 ，工 业 用 水 重 复利用率 不 到 60 % 。 全 省每

7、年入河湖排污总量接 近 40 亿 t ( 不包括火电直排 ) ， 五 大 河 流 及 鄱 阳 湖 水质类以上水比重呈下降趋势 ，部分地区水质型 缺水已经 显 现。 这些问题的存在， 与 水 权 归 属 不 清、权责不明紧密相关。开展水资源使用权确权登 记，实际上建立了节约用水和水资源保护的激励和 约束机制，有利于改变用水结构不合理 、用水效率 低的现状，建立节水减污机制，保障经济社会发展 合理用水需求。2. 3 理顺水资源配置中政府与市场关系的内在要求目前水资源 初始配置主要实行取水许可制度 ， 通过行政审批无偿分配给取用水户 ，市场机制在水 资源初始配置环节缺位。同时取用水户的取用水行 为受

8、到行政严格管制，流转不畅，市场机制作用发 挥不充分。党的十八届三中全会指出 ，经济体制改 革是全面深化改革的重点 ，核心是处理好政府和市 场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更 好发挥政府作用。水资源是基础性的自然资源和战 略性的经济资源，市场经济条件下，水资源的合理 配置既需要政府调控以保障公平 ，也需要市场调节 以提高效率。开展水资源使用权确权登记 ，取得水 资源使用权的单位和个人可以合理转让水资源 ，实 际上是在水资源初始配置环节和流转环节引入市场 手段，更好地发 挥市场机制对水资源配置的作用 。 同时，在确权登记过程中，通过加强用水总量控制 和水资 源 用 途 管 制， 可以逐步

9、理顺政府与市场关 系，更好地发挥政府作用。水资源确权登记已具有较强的工作基础 。用水总量控制方面，2012 年出台了江西省人民政府关于 实 行最严格水资源管理制度的实施意见 ，划 定 了 各 设区市 2015 年 水 资 源 管 理“三 条 红 线 ”控 制 指 标， 各设区 市 政 府 已 将该指标分解细化到了县 。 针 对2013 年国务 院下达江西省的 控制指标与江西省先 前划定指标存 在一定差异的情况 ， 经 过 分 析 论 证， 于 2014 年 3 月进一步将国家下达指标分解到各 设 区市。现部分 地市已分解到县，2014 年 底 全 省 将 全部完成指 标 分 解 落 实。 水

10、量 分 配 方 面，2008 年 基本完成赣江、抚河、信江、饶河、修河等全省主 要江 河水量分配工作。 取水许可管理方面，2013 年出台江 西 省 取 水 许可和水资源费征收管理办 法，统一了各级 水行政主管部门的水资源 论 证 审 批、取水许可证发放、日常监管及水资源费征收权 限。截至 2013 年 底， 全 省 录 入 全 国取水许可台帐 系统的取水许可证共 4 684 套，批 准 的 总 取 水 量 为2 220. 03 亿 m3 ( 含 河 道 内 用 水 ) 。 用水定额管理方 面，2011 年 10 月率先在全国修订并发布 了江 西 省工业 企业主要产品用水定 额、 江 西 省

11、城 市 生 活用水定额、江西省农 业 用 水 定 额 三 个 地 方 标 准，为取水许可的审批和用水效率控制提供了科学 依据。水资源监控方面，国家水资源监控能力建设 江西省项目稳步推进，按基建程序全面启动了省级 水资源管理系统建设。基层水利服务体系方面，全 省共设立乡( 镇) 水利服务站 1 461 个，农民用水 户 协会登记在 册 的 有 6 450 家， 参 与 农 户 434 万 户， 占到 全省农户总数的 一 半。 相 关 改 革 方 面，2014 年 1 月江西省确定 11 个 县 ( 市 ) 为省深化小型水利 工程产权 改 革 试 点 示 范 县 。2014 年 4 月 江 西 省

12、 全 面推进农村土地承包权确权登记 ，计划年底前基本 完成全省确权登记颁证工作 。2江西省开展水资源确权登记的意义2. 1 树立丰水地区水资源权属意识的有效途径江西省是水资源大省，社会公众普遍认为江西 省不缺水，节水意识淡薄，几乎没有水资源权属意 识。水资源是稀缺资源，具有重要的经济价值，目 前江西省不少地区已经存在季节性用水矛盾 、局部 工程型缺水、水环境趋于恶化等问题，在枯水季节 和干旱 期 间 更 为 突 出 。 开展水资源使用权确权登 记，让持有水资源使用权证的取用水户对水资源依2. 4保障水资源所有权人权益和取用水户合法 权益的客观需要水资源属于全民所有，在取水许可制度下，水资源无偿

13、取得、低价或无价使用，水资源所有权人权益存在不落实问题。同时，由于缺乏确权登记制71水利发展研究2014·10度，取用水户对水资源的使用和收益权益也得不到有效保障。近年来，随着经济社会的发展，城市化 进程的加快，江 西省部分农业灌溉水库调整用途 ， 将灌溉用水转向工业和城镇生活用水 ，在一定程度 上挤占了农业 用 水。 开展水资源使用权确权登记， 逐步探索 实 行 工 业 ( 含 服 务 业 ) 企 业 水 资 源 使 用 权 有偿取得，有利 于逐步落实水资源所有权人权益 。 同时，确权登记工作的推进，也有利于在用水结构 调整过程中，保障取用水户的合法权益 ，确保生活 用水和粮食安全

14、用水不被挤占 。权责一致，公平公正落实取用水户对水资源使用 、收益的权利，明 确权利人节约保护水资源的责任和义务 ，实现权利 和责任的统一。加强水资源用途管制， 防 止 农 业、 生态和居民生活用水被挤占 。4. 5 政府主导，公众参与充分发挥政府在水资源使用权确权登记中的主 导作用，做好顶层设计与政策引导 ，组织有关部门 单位齐抓共管，协调好各方利益关系。 加 大 宣 传， 引导社会公众和取用水户树立节水护水意识 ，积极 参与水资源使用权确权登记工作 ，形成政府和社会 共同推进水权制度建设的局面 。4. 43江西省开展水资源确权登记的任务目标江西省作为典型的南方丰水地区 ，水资源开发利用水平

15、低，供需矛盾不突出。开展水资源确权登 记主要 以 建 设“归 属 清 晰、 权 责 明 确、 监 管 有 效 ” 的水权制度体系为目标，落实全民所有水资源所有 权人权益和保障取用水户的取用水权益 ，促进水资 源的优化配置、高效利用和节约保护，支撑经济社 会的可持续发展。5江西省水资源确权登记方案设计5. 1 工业用水确权登记对工业用 水 进 行 确 权，要落实取水许可 制 度， 规范取水许可，核发取水许可证; 逐步实行工业企 业水资源使用权有偿取得制度 ，对于缴纳权利金或 通过交易取得水权的工业企业 ，在依法发放取水许 可证的基础上，进一步由县级人民政府发放水资源 使用权证，确认水资源使用权。

16、4江西省开展水资源确权登记的基本原则红线控制，科学合理严格执行区域内已经确定的用水总量 、用水效 率和水功 能 区 达 标 率“三 条 红 线 ”控 制 指 标， 并 贯 穿到水资源使用权确权登记的主要环节 。对现状用 水量较大、超出行业用水水平较多、浪费又较严重 的取用水户，应通过重新评估和核定，科学合理地 确定其水资源使用权。4. 15. 1. 1规范取水许可对于自建取水设施直接从河道 、湖泊取水或抽取地下水的自备 水 源 工 业 企 业 ( 不含河道内取用 水 户) ，要按照取水许可和水资源费征收管理条 例 等规定，进一步规范取水许可。对于取水许可证在 有效期内的，要进行水量合理性评估;

17、 对其中取水 许可明显偏大或者超出行业用水水平较多的 ，要进 行重新核定，换发取水许可证。对于取水许可证过 期且没办理延续手续的以及无证取水的 ，按照取水 许可管理有关规定补办取水许可证 。工业企业要按 照有关规定，建立健全用水计量设施，规范退水口 设置、按时足额缴纳水资源费。水库管理单位以及直接从江河或地下取水的供 水企业，要依据取水许可制度的有关规定办理取水 许可证。通过输水渠道或自来水管网取水的工业企 业，可不办理取水许可证，由水库管理单位或供水 企业根据工业企业的用水情况交纳水资源费 。5. 1. 2 水资源使用权确权发证逐步探 索实行工业企业水资源使用权有偿取 得，工业企业( 包括自

18、备水源的工业 企 业 ， 通 过 输 水渠道、自来水管 网取水的规模以上的工业 企 业 )分类实施，有序推进区分工业用水、农业用水、农村集体经济组织 的水塘和修建管理的水库中的水资源使用权等不同 类型分别开展确权登记，既要按照取水许可制度确 认取水权，发放取水许可证，也要根据建立水资源 资产产权制度的要求确认水资源使用权 ，发放水资 源使用权证。工业用水要逐步探索实行水资源使用 权有偿取得。4. 2尊重历史，照顾现状既要以取用水项目的原设计审批文件为依 据 进 行确权登记，保障原用水户 用水权益不受影响; 也 要照顾现状用 水 情 况，对改变原设计审 批 文 件 取 用( 供) 水的，履行一定

19、的论证和审批程序后予以确权，对原用水户造成影响的，要落实合理的补偿措施。4. 372第二届水利发展研究学术周通过缴纳权利金或交易获得的水资源使用权 ，在规定期限内拥有使用、转让和抵押等权利。对持有水 资源使用权证的工业企业 ，根据水资源使用权的使 用、转让、抵押以及水 资源使用权证的变更情况， 相应开展取水许可管理和取水许可证变更 。新建项 目水资源使用权和改建、扩建项目新增水资源使用 权，原则上要以有偿方式，通过定额出让或公开拍 卖在缴纳权利金后取得水资源使用权 ，出让标准由 当地价格、财政、水利部门根据当地水资源稀缺程 度、供求关系、经济发展水平等因素确定 。现有工 业企业可以在缴纳权利金

20、后 ，取得水资源使用权。5. 2 农业用水确权登记依法需要办理取水许可证的灌区管理单位要申 请办理取 水 许 可， 持有取水许可证。 对 从 水 库 取( 引) 水的灌区和直接从江河取 ( 引、提 ) 水 的 灌 区， 由农民用水合作组织代表农户集体持有水资源使用 权证，也可根据实际情况确权给农业经营大户 。水 库或灌区管理单位应当依据供水范围内取用水户的 水资源使用权进行供水。水库转换供水用途，对水 资源使用权人可能造成影响的 ，应当经过科学评估 并征得水资源使用权人同意 ，经有管理权限的水行 政主管部门批准，由新增用水户给予受影响的水资 源使用权人合理补偿。5. 3 农村集体经济组织的水塘

21、和修建管理的水 库 中的水资源使用权确权登记结合小型水利工程管理体制改革 ，将水资源使 用权明确给农村集体经济组织 ，由农民用水合作组 织或村民委员会 代表村集体持有水资源使用权证 。 按照水随灌溉田地走的基本原则 ，兼顾历史用水习 惯，明确各水塘或水库的受益范围和户数 ，保障受 益户的用水权利，建立农村集体经济组织的水塘和 修建管理的水库的用水规约 。对集体发包等获得的 收益以及因征地或工程建设等获得的水资源使用权 补偿，由村集体按照有关规定使用和接受监督 。5. 4 开展水资源使用权统一登记和用途管制5. 4. 1 建立水资源使用权确权登记管理信息系统研发覆 盖全省的水资源确权登记管理信息系 统，建立水资源使用权确权登记数据库 ，对区域内 水资源使用权进行统一登记 ，实现水资源确权登记 工作动态管理。证，统一式样，明确水资源使用权证的内容 ，包括权利主体、水量及类别、权利义务、期限、取得方 式、权利变更、他项权利设定、相关图件等。5. 4. 3 加强水资源用途管制依据最严格水资源管理制度 、水资源规划、水 功能区划等相关规划和政策 ，强化水资源论证，区 分农业、工业、服务业、生活等用水类型，明确水 资源使用用途，对取用水户