日本东京都垃圾管理经验与启示

1、他山之石 Advice from Others日本东京都垃圾管理经验与启示 北京市政府赴日本考察团一、东京都垃圾治理现状日本首都东京都是目前世界上经济最为发达的大都市之一，同时也是世界 上最清洁的大都市之一。东京都23区的 垃圾处理是东京都固体废物管理的中心 工作。1980年开始，23区的垃圾产生量 逐年增长，1989年达到490万吨，1990年 以来，逐步实施了垃圾减量化、废弃物 循环利用、垃圾处理收费等政策，垃圾 产生量逐渐递减，2000年以来稳定在350 万吨左右，人均每天产生一公斤垃圾。截至目前23区内共建设了22个垃圾 焚烧厂。2000年以前，23区的垃圾收集 处理统一由东京都环境局

2、下属的清扫局 负责。2000年4月起，根据修订后的地 方法规，东京都对垃圾收集处理处置采 取了分级负责、就近处理、综合监管的 处理。可燃烧垃圾和大件垃圾及可回收垃圾。各区负责收集和运输属地范围内的垃 圾，普通生活垃圾免费收集处理，只有 居民大件垃圾（家具等）和企事业单位 垃圾需要付费处理。可燃垃圾与不可燃垃圾：垃圾由 各家各户分成可燃烧垃圾与不可燃烧垃 圾，并分别在指定的时间，用塑料容器 或半透明的垃圾袋装好后丢弃到指定的 垃圾站。垃圾收集由清扫事务所所属的23区收集作业员负责。收集到的可燃烧 垃圾直接运到23区内的清扫工厂（焚烧 厂）。不可燃烧垃圾和大件垃圾，因为 其处理设施位于临海部，距离

3、收集现场 较远，所以为了提高运输效率，部分区 利用中转设施进行转运，中转模式有船 舶中转和大型车辆路上中转两种。大件垃圾：指桌子、衣橱等家具、 电气化产品、自行车、被褥等比较大的 垃圾，即一边边长大于30厘米的物品。 从1991年7月开始，大件垃圾的收集开 始收费，东京都规定了各个品目的收费 标准。另外，对于搬家等一下子产生大量垃圾的情况，东京都采取根据重量收费的制度。 丢弃家居、电气化产品（空调、电视机、冰箱、冰柜、洗衣机、电脑除 外）等比较大的垃圾时必须申请，需支 付手续费。居民通过电话等向所在区的（一）相关法律与制度1991年和1995年日本政府相继颁布了再生资源利用促进法和容器包装 循

4、环利用法，这两部法律奠定了目前日 本社会垃圾分类处理与循环利用模式的 基础，使垃圾分类和资源化走上法制化 道路。现有的法律法规有：容器包装再 循环法、资源型社会形成促进基本 法（基本框架法）、绿色采购法、食品再循环法、建设再循环法、资源有效利用促进法、汽车再循环 法、废弃物处理法等。（二）垃圾的分类收集与运输东京都将垃圾分为可燃烧垃圾、不城市管理与科技20101742009年11月28日至12月4日，由黄卫副市长带队的北京市政府代表团一行赴 日本考察交通和环境保护工作。代表团专程访问了东京都政府环境局，就生活 垃圾处理问题进行了专题座谈，全面了解东京都23区生活垃圾收集、处理的基 本情况和管理

5、经验。东京治理垃圾的经验有五方面： 将减量化作为垃圾治理的长期战略 垃圾分类是实现“减量化、资源化”的基础工程 制定并实施有效的经济政策，促进垃圾治理，保障循环经济的可持续发展 重视技术研究、开发和应用，为治理垃圾污染提供坚实的技术保障 形成政府、企业、公众互动的三元管理体系，实现垃圾综合管理Advice from Others 他山之石大件垃圾受理中心提出申请；因搬家等原因出现大件垃圾与大量垃圾，提前向 咨询清扫事务所提出申请。原则上，工 作人员会于指定的收集日上门收集，居 民可事先向贴有“收费大件垃圾处理券 出售点”标识的商店及各清扫事务所缴 纳处理手续费，购买处理券，贴在大件 垃圾上。企

6、事业单位垃圾：23区企事业类垃 圾全部需要收费，目的是落实厂商处理 责任，抑制垃圾排放、促进再利用、资 源化。厂商在丢弃垃圾前要将垃圾分成 事业类垃圾与家庭垃圾，并要根据事业 类垃圾数量承担相应的手续费。圾处理厂进行破碎、压缩处理，不适合破碎的物品除外，将其中的有价值物回 收做资源，如铁利用磁力回收，然后出 售，一部分进行焚烧处理，剩下的进行 填埋处理。填埋处理：垃圾的最终处置由东 京都政府环境局下设的废弃物填埋场管 理事务所负责。填埋场接收垃圾焚烧灰 渣、破碎后的不可燃垃圾以及部分工业 垃圾。可燃烧垃圾的焚烧灰与玻璃、金属 等不可燃烧物品及塑料等不适合焚烧的 物品在中间处理设施进行完减量、压

7、缩 与资源回收后，进行填埋处理。此外， 东京都还将依据一定的受理标准，受理 都内中小厂商排放的产业废弃物，进行 填埋处理。为了尽可能延长填埋垃圾的最终处 理厂的使用寿命，23区正积极开发中间 处理过程中实现减量化的新技术。用过滤式集尘器去除粉尘及二 英类化学物质，利用熟石灰与氢氧化钠的去除设备处理HCL与SOX等酸性气体，利用 催化剂脱硝方式去除NOX。二是恶臭及噪声、震动对策：将 垃圾焚烧场内臭气抽进焚烧炉内燃烧， 由此恶臭物质在高温的焚烧炉中燃烧 分解，而不排放到厂外。另外，在平台 的出入口处装上空气隔壁以防止恶臭外 逸，并在进行定期检查时，运行除臭装 置，从而消除恶臭。另外，在工厂建筑

8、物建造与机械设备配置时要多注意避免 产生噪声与振动，同时对各个机械进行 防噪防震动处理。三是水质污染、水质污浊防治对 策：配备排水处理设施，以去除焚烧灰 的冷却水与排气的洗涤排水中所含有的 铅、镉、汞灯重金属类物质。四是有关二 英类化学物质对策：1997年8月，相关部门对“废弃物处理 法实施令及执行规则”进行了修订，对 焚烧设施的结构标准、维护管理标准进 行了修改，同时制定了排气中的二 英 类化学物质的排放标准。1999年7月， 有关部门制定了“二 英类化学物质对（三）垃圾处理可燃烧垃圾的焚烧处理：可燃垃圾由各区收集运送到焚烧厂，由于分类做 得好，塑料袋等制品不进行焚烧，烟气 中二 英含量得到

9、有效控制，在监测中 所有垃圾场二 英排放均远低于欧盟的 标准值。不可燃烧垃圾的处理：不可燃垃 圾及大件垃圾由各区收集送到不可燃垃（四）垃圾处理中的环保措施针对焚烧处理的环保措施：一是大气污染对策：垃圾焚烧厂利策特别措施法”，在二 英类化学物质位于东京市内的垃圾焚烧厂与周围环境和谐相处摄 影：陈 玲中加上了多氯联苯，同时规定了一日可摄取的最大量与大气、水质、土壤的环 保标准。并且，有关部门还修改了“废 弃物处理法”等相关法令，设定了排气 标准、新的排水标准和焚烧灰等可燃灰 标准。五是针对填埋处理的环保措施： 采用三明治式施工方法进行填埋，即在 每3米垃圾上盖上50厘米厚的覆土。另 外，为了防止焚

10、烧灰等随风飞散，要采 用先挖好填埋沟，然后将垃圾倒入其中 的方式（框架方式）。并且，处理场的 外围护岸上要装上用来防止垃圾飞散的 围栏，以避免垃圾飞到海面上。在污水 处理厂，进行生物处理、化学处理、物城市管理与科技2010175他山之石 Advice from Others理处理等，向砂町水再生中心供水。除此之外，要努力通过喷洒杀虫剂与在处 理场内清扫、洒水等来保护处理场的环 境。行适当处理。由此可见，减量化才是东京城市破解城市垃圾处理难题的关键。 东京在生活垃圾减量方面的主要 做法有：一是净菜进城。统计显示， 每运进城市100吨毛菜，就会产生20吨 废料，这意味着净菜进城可以减少20 的因蔬

11、菜产生的生活垃圾。净菜进城的 措施不仅可以减少蔬菜“一进一出”的 无效益运输成本，对减少垃圾量、降低 垃圾处理费支出也能起到立竿见影的效 果。二是限制消费性包装。从生产领域 限制包装开始，实现对垃圾产生的全过 程控制。日本效仿欧洲制定了包装新 指引和容器包装循环利用法。三 是家庭垃圾付费。日本垃圾收费方式有 按垃圾排出量收费、按户或人头收费和 超量收费等。收费方法是根据排放垃圾 的数量来确定，排放越多缴费越多。实 行这种累进计量收费后，东京的可燃垃 圾减少了48.3，不可燃垃圾减少了68.2。细管理”的循序渐进的过程。东京在建了十几个垃圾焚烧发电厂后，一开始 要求居民把垃圾分为可燃和不可燃两部

12、 分，可燃的送垃圾焚烧发电厂，不可燃 的送到填埋厂。后来又增加一类叫可回 收垃圾，之后又出了一类叫大件垃圾， 最后又分出一类叫有毒有害垃圾。目前 东京实行的垃圾分类收集、循环利用制 度主要是以四类十一种生活垃圾的包装 废弃物为对象，四类包装废弃物指的 是：金属、玻璃、塑料和纸。2.鼓励居民“从自身做起”，实施 垃圾分类收集垃圾分类收集是垃圾分别处理的 前提，鼓励居民“从自身做起”，自觉 参与环境保护是东京实现垃圾分类的重 要保障。为了便于垃圾的分类收集，东 京都定期为居民免费印制家庭垃圾指 南等小册子，专门指导居民进行垃圾 的分类和回收，并规定了十一类生活垃 圾不同的收集日。居民预先在家中对垃

13、 圾进行分类，然后按照指定的垃圾收集 日，将各类垃圾分别送至指定收集点。 对于违规乱倒垃圾者，也制定了相应的 处罚措施，轻者交纳罚金，重者追究其 民事责任。值得一提的是，二十世纪 八十年代，东京都政府为了推广垃圾分 类，提高公众的垃圾分类意识，市长亲 自上电视、到社区宣传垃圾分类，带头 唱垃圾分类歌曲，政府部门更是率先垂 范。由此一点足以显示东京政府对于治 理垃圾问题的重视程度和推行力度。3.明确职责划分，建立完整的垃圾 分类链条垃圾分类链条包括投放、收集、 运输和处理等诸多环节，居民分类收集 后，将生活垃圾按照可燃垃圾、不可燃 垃圾、大件垃圾、可回收垃圾的类别， 分别运至相应的垃圾处理场，在

14、经过了 焚烧、粉碎、溶化、再生处理等环节 后，最后的剩余垃圾将被运送到东京都（五）垃圾治理中的资源循环与利用一是有效利用垃圾焚烧热能。将垃圾焚烧时产生的热能有效利用于热水 游泳池和浴室等；利用蒸汽进行发电， 除了充当工厂内使用的电力外，还将电 力出售给东京电力公司；另，为周边地 区经营冷气与暖气业务的供热商有偿供 热。二是进行资源回收。在不可焚烧垃 圾处理中心中从不可燃烧垃圾和大件垃 圾中拣选回收铁、铝，然后作为资源出 售。三是利用垃圾填埋产生的气体进行 发电。回收垃圾填埋场所产生的垃圾分 解气体，作为发电用燃料发电，同时可 以减少甲烷气等温室气体的排放。（二）垃圾分类是实现“减量化、资源化”

15、的基础工程二、东京治理垃圾的经验与启示垃圾分类是减少垃圾产生量的重要手段之一，也是实现垃圾资源化的前 提，因此，垃圾分类可以说是实现“减 量化、资源化”的基础工程。垃圾分类 收集系统的形成，是一个长期的、艰巨 的过程，需要法律完善、市民觉悟、文 明素养、宣传以及硬件条件、软件条件 的共同配合。日本从1989年开始推行垃 圾分类回收，其垃圾分类也经历了循序 渐进的发展过程，目前已经形成了从源 头分类到终端处理的较为完善的垃圾分 类管理体系。1.逐步细化垃圾分类垃圾分类收集有两个原则：一是根 据末端分别处理和分别加工利用的手段 分类；二是循序渐进。东京垃圾种类的 划分就经历了由“大类粗分”走向“精

16、日本东京治理垃圾污染的经验可以概括为以下五个方面：（一）将减量化作为垃圾治理的长期战略东京早在20世纪80年代就意识到要从根本上解决垃圾问题，必须源头减 量。进入21世纪，相关法律制定细化深 化，环境立法的共同特点是它们均根据 “3R”理念和“零排放”为目标，明 确了垃圾处理和促进资源的循环利用过 程的基本原则和优先顺序，即以控制垃 圾产生为第一优先措施，然后是尽可能 地重复使用，对于不能重复使用的垃圾 进行资源性回收利用，最后是对环境不 产生影响的条件下，对最后剩余垃圾进城市管理与科技2010176Advice from Others 他山之石管理的最终处理场进行填埋处理，而资源垃圾则经过再

17、生处理后，重新进行循 环利用。经过垃圾分类链条各环节的协 调配合，东京的垃圾量得以大幅减少， 一方面提高了各类资源利用率，另一方 面极大减轻了填埋场的终端处理压力。的重要经济手段之一。日本废弃物循环利用相关法律规定了制造商、销售商、 消费者都有回收、处理和再利用的义 务，要求生产者对其产品的整个生命周 期都承担着实现循环经济目标的责任， 即从产品的开发设计、生产、加工、处 理或销售、售后服务，直至产品回收或 者废弃物处理，生产者必须承担相关的 废物利用或者清除的费用。政府是治理垃圾污染的责任主体之一，其发挥主导作用的途径有：一是科 学制定废弃物处理规划；二是制定完善 废弃物处理的法律法规体系；

18、三是实施 促进废弃物处理和循环经济发展的优惠 政策；四是开展政策宣传、倡导全民环 保，推进企业与公众的自觉参与。2.企业是治理垃圾污染的推动力经过反公害运动后，日本企业逐 步意识到环境保护对于社会和自身发展 的重要性，主动强化治污意识，积极配 合政府实施各项环保政策并进行自我管 理，逐步实现环境污染治理方式由“被 动治理”向“主动治理”的转变。3.公民是治理垃圾污染的主力军垃圾问题关系到全社会的每一个 人，治理垃圾污染，应该从每一个公民自 身做起，从这个意义上说，公民是治理垃 圾污染的主力军。东京注重利用各种媒 体开展宣传，不断增强公众对实现垃圾 零排放（或低排放）社会的意识，发挥 居民在治理

19、垃圾污染方面的重要作用。 近年来，伴随着城市的高速发展， 首都北京面临着城市垃圾产生量与日俱 增、垃圾处理能力不足、垃圾处理结构 不合理、垃圾处理新设施建设困难、垃 圾管理体制机制不健全等诸多问题。 针对这种情况，北京市在2009年4月出 台的关于全面推进生活垃圾处理工作 的意见中，将“增能力、调结构、促 减量”作为北京市生活垃圾处理工作目 标。从现在起到2015年的几年，是北京 垃圾治理至关重要的发展时期，在这个 时间节点上，认真分析总结日本东京治 理垃圾污染的经验，对于探索建立适合 北京的垃圾治理模式，推动北京垃圾污 染治理工作具有十分重要的参考和借鉴意义。（三）制定并实施有效的经济政策，

20、促进垃圾治理，保障循环经济的可 持续发展（四）重视技术研究、开发和应用，为治理垃圾污染提供坚实的技术保 障垃圾从产生到收集、运送和处理 是一个相当复杂的物流过程，需要人们 针对各类垃圾特性，采用切实可行的技 术手段，减少或防止垃圾的排放，促进 垃圾减量化和资源化，达到保护城市环 境的目的。日本在环境技术的研究、开 发和应用方面，着力解决“二 英”问日本公害对策基本法规定：“国家和地方政府应努力采取必要的措 施，鼓励企业修建和改进公害防治设 施”。纵观东京治理垃圾污染的经验， 可以得出这样的结论：没有稳定的资金 投入，环境保护目标是难以实现的，而 要解决这样大规模的资金投入，除了政 府直接给予补贴外，还必须充分利用如 环保税收、环境基金等在内的市场机制 弥补环境投资经费的不足，并使污染