中国政府采购与现状及对策分析毕业论文

1、对外经济贸易硕士研究生毕业论文02 级国际贸易专业中国政府采购的现状及对策分析周春燕2005 年 5 月摘要 政府采购制度作为一种约束和规范政府购买活动的财政支出管理制度是一种有效实现公共资源优化配置的机制,对社会经济的影响日益重大随着我国加入 WTO进一步完善与国际接轨的政府采购制度非常必要本文在深入剖析 WTO政府采购协议基本原则具体规定和总结国际政府采购的惯例与经验的基础上运用统计比较分析等方法对中国政府采购的模式流程实践与现状进行了比较和实证分析分析了现有政府采购制度的弊端提出了有效地改进和完善既有中国特色又能与国际惯例接轨的政府采购制度的建议分类号 H57关键字 政府采购WTO 政府

2、采购协议政府采购法招标采购II对外经济贸易硕士研究生毕业论文02 级国际贸易专业Analysis of the Present Condition and Mechanism of Government Procurementof WTO and Chinas CountermeasuresChunyan ZhouMay 2005Abstract: Mechanism of government procurement is a public finance expendituremanagement system that standardizes and stipulates the go

3、vernment purchasing. It isa kind of mechanism of realizing rational distribution of public resource effectively,whose impact on social economy is getting stronger and stronger. As entering WTO,consummating the mechanism of government procurement of China in line withinternational practice is very es

4、sential. In analyzing basic principle and concreteregulation of “The Agreement on Government Procurement ” and summarizinginternational convention and empirical experience of government procurement, thispaper has analyzed the mode, procedure, practice and present condition of China'sgovernment p

5、rocurement and indicated the existing irregularity of system ofgovernment procurement by using such methods as statistics, comparative analysis,substantial evidence analysis etc. Finally tabled a proposal to improve and perfect thenew government procurement mechanism that not only has Chinese charac

6、teristicsbut also accord with international practice.JEL Classification: H57Key Words: government procurement; government procurement mechanism; TheAgreement on Government Procurement; biddingIII对外经济贸易硕士研究生毕业论文02 级国际贸易专业致谢作者感谢导师张家瑾老师的精心指导本文主要的工作是在张老师悉心指导下得以完成的张老师严谨细致的研究作风循循善诱的教导和不拘一格的思路给予作者很深的教益和启迪在

7、本论文写作过程中同窗好友罗铭志牺牲了很多时间帮助收集和整理资料作者在此一并表示感谢I对外经济贸易硕士研究生毕业论文02 级国际贸易专业中国政府采购的现状及对策分析政府采购制度作为一种约束和规范政府购买活动的财政支出管理制度在西方国家已有两百多年的历史政府采购对社会经济的影响很大而且它对世界贸易的影响也越来越大因此深入剖析 WTO政府采购协议的基本原则具体规定和总结国际政府采购的惯例与经验对完善我国政府采购制度具有重大的现实意义政府采购制度起源于欧洲从 18 世纪末开始西方国家逐步开始实行政府采购制度制定相应的法律法规和建立管理机构政府采购的主体也逐步由中央政府地方政府向其他公共服务组织扩展并成

8、为政府干预经济的一种手段由于政府采购支出所遵循的公开公正公平的原则和购买支出所达到的规模效益它的影响已不仅局限于单纯的财政支出管理更扩展到对国民经济的宏观调控以及国内国际经济合作领域一一政府采购概述政府采购的定义政府采购Government Procurement 也称统一采购 或 公共采购(Public Procurement) WTO政府采购协议1The Agreement on GovernmentProcurement 中将政府采购定义为成员国的中央政府和次中央政府购买租赁和分期付款购买货物服务工程及公共设施的行为联合国国际贸易法2贸易法委员会货物工程和服务采购示范法中将政府采购定义为

9、一国从事采购的任何政府部门机构行为机关或其他单位或其任何下属机构以任何方式获取货物工程或服务的我国财政部 2003 年 1 月颁布实施的中华人民共和国政府采购法以下简称政府采购法将其定义为各级国家机关事业单位和团体组织使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物工程和服务的行为二政府采购的特征通过比较 WTO 的政府采购协议联合国国际贸易法委员会的货物工程和服务采购示范法 和欧盟的 EU政府采购指令Purchasing Directives中政府采购的定义与特征政府采购具有以下特征120 世纪 70 年代在多边协议的框架下 开始了对政府采购的谈判在 1978 年 关

10、贸总协定的东京回合谈判结束后第一个 政府采购协议 于 1979 年签订并于 1981 年开始正式实施 该协议被称为 诸边协议世界贸易组织的成员自愿参加2联合国国际贸易法委员会是联合国大会为促进协调和统一国际贸易法消除因贸易法的差别而对国际贸易造成不必要的障碍而设立的专职机构我国已于 1983 年加入该委员会1委员会 (UNCITRAL)在其第二十七届会议上所通过的对外经济贸易硕士研究生毕业论文02 级国际贸易专业1 采购主体具有特定性政府采购的主体也被称作政府采购的实体指的是依靠国家财政资金运作的政府机关事业单位和社会团体以及公共事业机构等32 采购对象具有广泛性政府采购的对象并不局限于货物还

11、有工程和服务货物又包括有形产品和无形产品标准产品和非标准产品军用品和民用品3 采购原则具有公开性政府采购的有关法律和程序都是公开的采购过程也是在完全公开的情况下进行的并且要作公共记录所有的采购信息也是公开的政府官员管理机构的活动也要受公众和新闻媒介的监督4 资金来源具有公共性政府采购的资金来源为财政拨款和需要由财政偿还的公共借款而不是私人资本5 采购活动具有非商业性这一点所强调的是政府机关或者代理机构所进行的采购活动不是以盈利为目的而是为了实现政府职能和公共利益作为政府部门的最终消费或者向社会提供公共服务6 采购过程具有规范性政府采购所包括的不仅仅是具体的采购过程还包括采购政策采购程序采购过程

12、以及采购管理在内所有活动的总称同时在采购过程中还要遵循一定的规则三政府采购的原则政府采购的原则是贯穿在政府采购计划中为实现政府采购目标而设立的一般性原则一般情况下政府采购应该遵循以下原则1竞争性原则竞争性原则是各国政府采购的基本原则供应商之间的充分竞争不仅可以形成合理的价格还能保证促使供应商提供优质的商品工程和服务从而实现物有所值的目标从各国政府采购制度的发展过程来看促进竞争始终是完善政府采购制度的重要内容2公开或透明原则政府采购的公开性原则要求政府采购的各类信息必须公开凡是涉及采购的法规规章政策方式程序采购标准开标活动中标或成交结果投诉和司法处理决定等都要向社会公众或相关供应商公开增加政府采

13、购的透明度公开透明的政府采购制度和采购活动即使供应商能计算其参加投标的成本和风险提出最具有竞争力的投标价格又可以切实强化采购监督防止欺诈腐败等不正当行为的发生为实现政府采购的公开透明各国都采取了一些相应措施如颁布政府采购法及与之相关的法律和规章制度解释规章制度的具体执行办法采购项目与合同条件公开刊登广告资格预审和评价投标的标准和办法事先公布于众做好采购记录以供社会公众和有关机构的审查和监督向未能签约的供应商公布签约供应商的名称数量接受供应商的质疑和申诉聘请监督人员定期检查政府机构的采购活动3公平性原则公平性原则要求政府采购以市场方式进行在政府采购活动中给所有的投标商同等的待遇和平等竞争的机会为

14、实现这一目标各国政府采购制度规定3WTO政府采购协议中规定采购实体为一国政府部门机构或它们的代理机构各国在加入政府采购协议时应该提交一份采购实体清单归入政府采购协议的附录 1 中只有列入清单的实体才受政府采购协议约束名单以外的其他政府部门的采购和地方政府的采购则不受约束2对外经济贸易硕士研究生毕业论文02 级国际贸易专业允许所有感兴趣的供应商承包商服务提供者参与竞争对所有投标人都采用同一标准进行资格预审和投标评价采购机构向所有投标人提供的信息都应一致不应对国内或国外投标商进行歧视等同时各国政府采购制度还赋予供应商质疑避制度投诉和行政诉讼的权力并规定了政府采购活动中利害关系人的回4效率性原则效率

15、性原则要求政府在采购的过程中大幅度地节约开支强化预算约束有效提高资金的使用效率政府采购部门通过公平竞争使有限的财政资金可以购买到更多物美价廉的商品或得到更高效优质的服务实现货币价值的最大化四实现市场机制与财政改革的最佳结合政府采购的模式和方式1. 政府采购的模式国际上根据政府采购管理的集中和分散程度可以将政府采购制度分为三种模式一是集中采购模式即由财政部门或一个专门的部门负责本级政府几乎所有的采购活动如香港二是分散模式主要由支出部门自主进行采购如新加坡三是半集中半分散采购模式或集中与分散相结合模式即由专门机构或财政部门负责部分商品工程和服务的采购其他商品主要是低值品和特殊商品由支出部门或单位自

16、主采购由于这种采购模式既有利于形成采购规模节约财政资金有利于加快政府采购市场的形成又具有适当的灵活性因此能够有效解决集中与分散的矛盾目前已为世界大多数国家所采用2. 政府采购的方式各国实施政府采购的具体方式有很多但总体来看可以分为两类招标采购和非招标采购通常各国以采购金额作为招标采购和非招标采购的重要标准一定金额以上的采购项目采用招标方式不足一定金额的项目采用非招标采购招标采购是指采购单位按某种事先确定和公认的标准以招标方式邀请所有合格供应商参加投标并与之签订合同的一种采购方式根据招标竞争程度和采购过程的差别招标采购主要可分为公开招标Open Tendering4限制性招标Limited Bi

17、dding or Tendering5和两阶段招标Two-Stage Bidding orTendering6三种方式由于招标采购方式体现了竞争的规范所以招标方式在政府采购领域中被认为是促使政府采购经济性目标实现的良好途径但是由于招标方式手续烦琐采购周期较长采购管理费用较多所以当出现采购项目时间紧急所需的商品工程和服务的供应商数目有限或者采购项目的性质有特殊要求等情况时采用招标方式并不经济有效这就需要以招标以外的灵活方式进行采购即非招标采购方式以实现采购的经济性目标4公开招标采购是指采购人按照法定程序通过发布公开招标广告的方式邀请所有潜在的不特定的供应商参加投标采购人通过某种事先确定的标准从所

18、有的投标中择优评选出中标供应商并与之签订政府采购合同的一种采购方式5限制性招标是一种有限竞争性招标它包括一般限制性招标和邀请招标两种一般限制性招标限定只有在某一地区或组织内的投标人才可以参加投标人或其他组织参加投标而邀请招标是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法6两阶段招标采购指采购方在不可能拟定有关货物或工程的详细规格或不可能确定服务的特点的情况下要求供应商在第一阶段提交不含价格的技术标在第二阶段提交最终的技术标和带报价的投标书的采购其适用条件是大型复杂或技术升级换代快的高新技术产品和特殊性质的工程3对外经济贸易硕士研究生毕业论文02 级国际贸易专业非招标采购主要包括以下几种方式询价采购R

19、equest Tendering) 竞争性谈判采购Negotiation7单一来源采购Single Source8批量及小额采购等3政府采购的管理机构及法律制度一般而言政府采购的管理机构都设在政府财政部门各自的权限因国而异因其采购模式的不同而不同主要职责包括采购预算编制制定采购法规对政府采购事务进行管理和协调采购统计采购分析和评估直接进行采购等国际上大多数国家将政策制定机构与政策执行机构分开设置争端解决的方式有通过争端调节的协商解决方式和法律仲裁而政府采购的仲裁机构可分为三类一是由财政部门负责如新加坡和韩国等二是独立的仲裁机构如加拿大和日本等三是地方法院负责为加强政府采购的管理和监督各国都备有

20、一套完整的法律体系如美国联邦政府采购政策办公室法案联邦采购条例合同竞争法案等其中各国的基本法规是政府采购法和合同法同时还配套有大量的相关法规同时目前国际上还存在一套分别就有关政府采购的适用范围国民待遇和非歧视性待遇向发展中国家提供特殊的差别待遇技术要求投票程序采购信息发布争议处理等问题进行详细规范的政府采购协议和规则如 WTO政府采购协议二和联合国国际贸易法委员会的我国政府采购实践与现状货物工程和服务采购示范法我国政府采购与西方有较大的差别其中一个很大的不同在于西方国家政府不直接承建基础设施或其他工程而我国政府承担着经济建设的功能政府不但购买市场上的商品还直接从事基础设施工程的建造再加上各地经

21、济基础差别很大政府又具有宏观调控的部分职能所以中国政府采购体制和方式都具有自己的特色一我国政府采购的模式和方式1我国政府采购的模式从我国的实际情况来看由于各地经济基础差别很大为了便于政府把握宏观调控指向更大限度地节约资金调动供需各方的积极性我国采用分散采购与集中采购相结合以集中采购为主的采购模式我国的集中采购分为集中采购机构的采购和部门集中采购目的是要赋予采购量较大的部门采购自主权减轻单一集中采购给供应商所造成的压力支持更多供应商的发展2002 年我国的政府采购形式主要是政府集中采购和单位分散采购实现的采购规模分别为 735.3 亿元和 274.3 亿元政府集中采购规模占全国政府采购规模的比重

22、高达 72.8% 2003 年出现了部门集中采购形式政府集中采购部门集中采购和分散采购分别为 1024.9 亿元283.2 亿元和 351.2 亿元占全国政府7竞争性谈判采购指谈判小组 由采购人的代表和有关专家共三人以上的单数组成 其中专家的人数不得少于成员总数的三分之二 直接邀请三家以上合格供应商就采购事宜进行谈判的采购方式 其适用条件是公开招标后没有供应商投标或没有合格标的属不可预见的急需采购而无法按公开招标方式得到的投标文件的准备和制作需要较长时间才能完成或需要高额费用的8单一来源采购指采购人向供应商直接购买的采购方式 是一种没有竞争的采购方式 适用条件比较严格只能从特定供应商采购或供应

23、商拥有专有权且无其他合适替代标的4对外经济贸易硕士研究生毕业论文02 级国际贸易专业采购规模的比重依次为 61.8% 17.1%和 21.2% 2003 年政府集中采购占采购总规模的比重比 2002 年下降了 11 个百分点部门集中采购主要原因是一部分集中采购转为了图年的政府采购形式结构图单位分散采购亿元351.2部门集中采购283.2 政府集中采购1024.9 政府集中采购部门集中采购分散采购数据来源 年全国政府采购工作统计分析报告财政部国库司2我国政府采购的方式我国政府采购主要采用公开招标邀请招标竞争性谈判询价单一来源采购等采购方式见表 1表 中国政府采购的方式资料来源中国政府采购网：20

24、03 年 1 月 1 日中华人民共和国政府采购法的颁布实施基本确立了公开招标采购方式的主导地位2003 年全国采用公开招标方式的采购规模为949.7 亿元占全国政府采购规模的 57.2% 比上年提高了 9 个百分点采用邀请招标竞争性谈判询价和单一来源方式的采购规模分别为 223 亿元154亿元 238.9 亿元和 93.8 亿元 分别占全国政府采购规模的 13.4% 9.3% 14.4%和 5.7%5采购方式主要特点公开招标采购机关或其委托的政府采购业务代理机构以招标公告的方式邀请不特定的供应商投标邀请招标招标人以投标邀请书的方式邀请五个以上特定的供应商投标竞争性谈判采购机关直接邀请三家以上的

25、供应商就采事宜进行谈判询价采购对三家以上的供应商提供的报价进行比较 以确保价格具有竞争性单一来源采购机关向供应商直接购买对外经济贸易硕士研究生毕业论文02 级国际贸易专业图年中国政府采购方式概况单位单一来源亿元询价93.8竞争型谈判238.9154邀请招标223 采用公开招标949.7 采用公开招标邀请招标竞争型谈判询价单一来源数据来源 年全国政府采购工作统计分析报告财政部国库司二中国政府采购管理制度目前我国已经初步建立了政府采购管理机构及执行机构政府采购信息公告管理办法规定财政部为我国政府采购的主管部门地方各级人民政府也相继在财政部门设立或明确了政府采购管理机构监督管理政府采购活动财政部门作

26、为政府采购的重要管理机构其职责和权限一般包括以下主要内容负责全国政府采购的管理和监督,采购预算的编制审查和批准制定采购政策法规或指南管理协调采购委员会的采购事务负责采购统计采购分析和评估关系中央政府采购主管部门与地方政府采购主管部门的关系是指导性另外我国政府采购的原则框架已基本形成财政部 1999 年颁布的政府采购管理暂行办法对政府采购制度建设及操作规范做出了较为系统的规定同年 6 月 财政部还发布了配套规定 即 政府采购合同监督暂行办法 和 政府采购招标投标管理暂行办法分别规定了对政府采购合同的监督规则和对招标过程的管理和监督方案2000 年 9 月财政部又发布了政府采购信息公告管理办法和政

27、府采购品目分类表1999 年 8 月 30 日全国人大常委会第 11 次会议通过了中华人民共和国招标投标法用来调整工程采购的招标投标方式和过程为了更好地执行招标投标法2000 年 4 月 4 日国务院批准发布了工程建设项目招标范围和规模标准的规定7 月 1 日又发布了招标公告发布暂行办法和工程建设项目自行招标试行办法与此同时全国大部分地区也制定了相应的实施办法障为依法开展政府采购提供了制度保2003 年 1 月 1 日中华人民共和国政府采购法正式颁布实施这部法规对有关招标投标管理合同监督品目分类信息公告管理运行规程政府采购资金财政直接拨付中央单位政府采购管理等进行了全面系统的规定政府采购法的出

28、台标志着政府采购制度进入全面施行时期使我国政府采购领域的法规得到了统一立法层次更为完整6中华人民共和国政府采购法对外经济贸易硕士研究生毕业论文02 级国际贸易专业与中华人民共和国合同法中华人民共和国行政诉讼法和中华人民共和国行政复议法等法律共同构成了我国政府采购的法律体系另外为了加大政府采购信息的披露力度使供应商能够平等地获得信息目前我国已形成报纸中国财经报网络中国政府采购网9及各地方权威政府采购网杂志中国政府采购三位一体的政府采购信息发布体系这标志着我国的政府采购信息管理系统框架初步建成三我国政府采购的现状我国政府采购在短短几年的时间里取得了令人瞩目的成就以下将从采购规模部门和行业采购情况以

29、及合同授予和采购资金管理情况三个方面对我国政府采购的现状进行分析1政府采购规模我国政府采购工作试点始于 1996 年1998 年试点范围迅速扩大2000 年起在全国铺开目前我国集中采购与分散采购相结合的政府采购模式已基本确立 政府采购规模和范围不断扩大 1998 年全国政府采购规模为 31 亿元 1999年为 131 亿元2000 年达到 328 亿元2001 年突破 653 亿元2002 年比上年增长了 55% 达到 1009.6 亿元2003 年全国实施采购的预算为 1856 亿元实际支付 采购规模 1659.4 亿元 节约预算资金 196.6 亿元 资金节约率为 10.6%采购规模比上年

30、同期增长 64.4%, 分别占当年财政支出和 GDP 的 6.7%和 1.4%比上年同期分别增长 2 个百分点和 0.4 个百分点中央单位和地方分别为 262.8亿元和 1396.6 亿元分别占全国采购规模的 15.8%和 84.2% 102004 年政府采购规模突破 2000 亿元11图 年中国政府采购规模单位亿元年 年 年 年 年 年 年数据来源 年全国政府采购工作统计分析报告财政部国库司910参见2003 年全国政府采购工作统计分析报告财政部国库司2004 年 5 月 17 号11财政部数据要到 2005 年 5 月中旬正式公布此处为媒体估测数据7资金节约率约为 10%对外经济贸易硕士研

31、究生毕业论文02 级国际贸易专业2行业和部门采购情况我国政府采购的范围已经由从试点初期的简单货物扩大到许多工程和服务领域货物采购由车辆计算机设备医疗设备等标准商品逐步扩大到电梯取暖用煤建材等非标准商品工程采购项目由办公楼建造房屋装修维修扩大到道路修建市政设施等大型建设项目服务项目由会议接待车辆加油扩大到网络开发项目设计等技术含量较高的领域2003 年货物 工程和服务项目明显增加 采购规模分别为 897.3 亿元 658.3亿元和 103.8 亿元占全国政府采购规模的比重分别为 54.4% 39.3%和 6.3%分别比上年增长 43.3% 115%和 34.3%按照采购人的行业分类2003 年政

32、府采购规模排在前三位的分别是行政管理 教育和卫生等三个系统 这三个行业的采购规模共计 878.7 亿元 分别为 422.1亿元271.5 亿元和 185.1 亿元占全国采购规模的 53% 公检法司农林水气象工业交通文体广播科学部门抚恤社保部门采购规模分别为 138.9 亿元127.8 亿元97.2 亿元81.6 亿元54 亿元28.7 亿元分别占全国采购规模的 8.4% 7.7% 5.9% 4.9% 3.3%和 1.7%123合同授予和采购资金管理情况2003 年增加了政府采购合同授予情况指标13由于目前尚无国货认定标准国内合同是指在中华人民共和国境内注册的企业获得的政府采购工程和服务项目合同

33、和非进口的货物采购合同除此之外都归并为国外合同该指标反映国内外供应商和本国货物的竞争能力省内与省外合同是指一个省市内获得政府采购工程和服务合同的供应商为省市内还是省市外供应商以及货物合同的产品来自省市内还是省(市)外该指标反映地区市场的开放程度和地区间的竞争能力2003 年在 1659.4 亿元的全国政府采购规模中国内合同额为 1561.7 亿元国外合同额为 97.7 亿元省内合同额为 1079.7 亿元省外合同额为 316.8 亿元目前政府采购以财政性资金为切入点带动配套的其他资金管理2003 年使用财政性资金开展采购的规模为 1225.7 亿元占全国政府采购规模的 73.9%节约资金 14

34、3.6 亿元配套的自筹资金为 433.7 亿元占全国政府采购规模的26.1% 节约资金 53 亿元14三我国政府采购制度存在的问题尽管我国的政府采购在短短几年的时间里取得了很大的成就但是目前我国的政府采购与国际惯例和做法还有很大的差距包括以下几个方面一采购行为的界定范围不明确存在一些弊端和问题主要WTO 对政府采购的定义具体体现在 1994GATT 第三条第 8 款 a 项的规定这一规定表明政府采购的根本法律特征是采购的用途和目的即政府采购12数据来源2003 年全国政府采购工作统计分析报告财政部国库司20045132003 年全国政府采购工作统计分析报告财政部国库司2004514数据来源20

35、03 年全国政府采购工作统计分析报告财政部国库司200458对外经济贸易硕士研究生毕业论文02 级国际贸易专业应当是以政府为最终用户不以商业转售或者商业销售为目的的采购行为而从政府采购法第二条关于政府采购定义的规定中可以看出我国只是考虑到了采购主体采购资金采购对象三个构成要素并没有提及非商业性目的性这一政府采购的根本法律特征这无疑为实践中区分政府采购行为和其他采购行为埋下了隐患于这个原因之前对国有企业采购性质的争论一定程度上就源另外并非所有纳入采购范围实体的全部采购活动都一律纳入政府采购范围之内保留一部分自由采购作为政府采购的补充是很必要的界定二者的便是通常说的门槛设置按照政府采购法第二条的规

36、定集中采购目录以内或者采购限额标准以上的就算是进入了门槛以内在未来我国开放我国政府采购市场时门槛限制也是我们用来保护国内企业最有力的武器集中采购目录和政府采购限额标准属于中央预算的由国务院确定并公布这是国家控制政府采购市场的最重要手段发展的空间和前景将直接关系到未来我国政府采购市场二采购目标短期化西方国家比较成熟的政府采购目标往往是多元的长期的除了具有效率性的目标促进政府公务员廉洁守法的目标保护国内产业的目标还有促进政府实现特定社会经济的目标从我国目前实行政府采购的情况来看追求资金的节约是各地方政府的最大动因这一动力作为推动一项新制度的开展做前奏是必要的但从长远来看财政资金的节省不应是政府采购的唯一目的而应将政府采购看作是一项宏观政策工具加以运用三采购计划编制随意目前由于政府采购项目没有单列政府采购资金专用账户尚未设立