控制性详细规划实施评价与调整思路_图文

1、 76鲍承业,王剑控制性详细规划实施评价与调整思路 以攀枝花市钒钛产业园区为例摘要 适时开展对控规的实施评价, 有利于检验控规在实施过程中的合理性、 适用性, 使之更有效地指导城市健康、 有序发展。 本文参照国内外规划实施评价的理论与方法,结合当前控规的定位和实际情况,以攀枝花市钒钛产业园区为例,探索在发展新 常态下如何建立控规动态维护的框架体系,提出了进一步完善控规实施评价与调整工作的思路,以促使控规更好地适应社会经 济的变化和发展,增强城乡规划的前瞻性、科学性和可操作性。 关键词 控规;实施评价;调整思路;产业园区文章编号 1006-0022(201601-0076-07中图分类号 TU9

2、84.1文献标识码 BRegulatory Planning Implementation Evaluation And Adjustment: Panzhihua Vanado-titanium Industrial Park/Bao Chengye, Wang JianAbstract Evaluation on implementation helps examine the rationality and suitability of regulatory planning in implementation, and better guide healthy and orderly

3、urban development. The paper uses relevant theories and methods, takes the Panzhihua vanado-titanium industrial park as an example, studies the establishment of dynamic maintenance framework of regulatory planning, to better adapt to socio-economic development, and enhance the foresight, rationality

4、, and feasibility of urban rural planning.Key words Regulatory planning, Evaluation of implementation, Adjustment concept, Industrial park 作者简介 鲍承业,硕士,高级工程师,埃瑞弗 (上海 规划设计工程咨询有限公司总经理。王剑,通讯作者,硕士,高级规划师,上海市城市规划行业协会副秘书长兼研究室主任,上海市城市规划设计研究院区域分院院长助理。相比较而言,国内城市规划评价理 论和实践起步较晚。理论方面主要集中 在对国外相关研究成果的借鉴以及对规 划实施评价的内

5、涵、意义、内容和方法 等的研究。实践活动起步于 21世纪初, 深圳、天津、北京、上海和广州等城市 积累了不少经验。随着相关法规、办法 对评价的重要性和程序性的进一步明确, 这项工作正逐步走向规范化、制度化和 常态化。1.2规划实施评价的主要方法规划实施评价主要运用定性、定量 及定性与定量相结合 3种方法。定性 分析更多地适用于宏观层面,重点突出 城市发展目标、规划总体布局和结构等 内容的分析与评价;定量分析则主要运 用 GIS 和 RS 等 技 术 手 段, 针 对 实 施 结果与规划内容的比对,分析得出相对 应的实施度或吻合度,强调规划实施过 程与空间布局结果的分析和评价。随着 城乡规划领域

6、中多学科的运用及实践活 动的深入开展,原有单一采用定性或定 量分析的方法正逐步转向指标体系、评 价模型的建立等定性与定量相结合的模 式。通过对规划实施前后主要指标、空 间布局与政策措施等内容的对比、 分析, 及时发现存在的问题与不足,有利于客 观评价,作出决策。调整工作则是在充 分分析规划实施效果的基础上,提出建 议和措施, 并按相关程序调整规划。 此外, 公众参与也是规划实施评价与调整过程 中的重要内容,各方意见的征询应纳入 评价报告之中。2控规实施评价与调整的思路框架2.1控规实施评价的目的与原则 规划的制定,应以“人”为核心、 以产业为支撑。城市里的“市”,是市 场,是产业与交易的功能载

7、体。所以, 城市规划要服务城市,就必须回归到城市的本源。这个本源就是以产业发展为核心 (交易也是产业的一个种类 ,城市产业发展的基础则在于 “资源禀赋” 与 “比较优势”,概莫能外。控规实施评价的目的主要是科学、合理地评价控规的实施情况, 总结经验、发现问题并提出建议,更好地引导控规实施和地区发展。 针对控规的实施评价,一方面需要及时了解一定时期内控规在城市发展进程中发挥的作用,另一方面需要依托相关信息反馈,通过分析、论证后对控规内容进行相应的修正、 调整,使控规更好地适应城市发展的客观要求,发挥其应有的作用。在开展控规实施评价的过程中,需针对控规自身的定位与特点,客观地分析问题,同时应注重对

8、改善民生、公共利益与环境保护的认识与评价。2.2控规实施评价的主要内容按照不同阶段,规划实施评价可划分为实施前的评价、实施过程的评价和实施后的效果评价。在规划实施的整个过程中建立动态评价机制,可依据所监测到的实施环境的变化与规划的适应性,合理调整规划内容。根据不同的规划类型,亦可分为总规实施评价、控规实施评价等,不同类型和层次的规划评价的侧重点不同。控规是实施层面的规划。控规实施评价的主要内容更侧重于规划的实施效果,主要通过各类控制指标的实施与规划情况的比较,并结合相对应的空间进行分析。 由于有比较好的量化数据基础,控规实施评价往往易于实现各项指标数值的量化比对。2.3控规实施评价与调整的技术

9、路线借鉴现有规划实施评价研究的理论和方法,结合攀枝花市钒钛产业园区控规实施评价的相关工作,提出控规方案预评价、控规实施效果评价两个层面的 技术路线:控规方案预评价层面,主要 是针对设计方案和规划内容作进一步梳 理与反思,总结主要特点;控规实施效 果评价层面,则针对功能定位、发展规 模、土地利用和实施建设等内容,从目 标一致性、实施符合度进行综合评价, 寻找其中存在的问题和瓶颈。同时,立 足城市发展背景、 政策导向、 发展诉求、 上位规划和资源合理利用等,客观分析 规划调整的必要性。在此基础上,形成 控规调整的对策和建议。据此,建立起 基于上述两个层面的相对完善、直观的 框架体系 (图 1。3控

10、规评价的实践探索以攀枝花 市钒钛产业园区为例3.1区域现状3.1.1区域经济发展现状钒钛产业园区位于攀枝花市东部的 金江片区,金江片区地处城东分区的中 心,是集铁路、公路与航空于一体的综 合性对外联络枢纽,交通区位优势得天 独厚 (图 2。金江片区现状总人口为 21 569人,包括城镇人口 13 467人、农业 人口 8 102人。2012年,园区完成工业 总产值 160.55亿元,同比增长 26.7%; 农民人均纯收入 9 700元,比上年增加 1 362元,增长 16%;城镇居民人均可支 配收入增加 2 230元,达到 24 000元。 3.1.2钒钛产业园区发展概况随着钒钛产业园区创建国

11、家级开发 区各项工作的不断推进,金江片区的地 位与作用更加显著。与此同时,新型城 镇化、长江经济带开发开放等国家战略 的提出和实施,国家攀西战略资源创新 开发试验区的创建及攀枝花市总规的修 编工作等宏观环境,都对整个金江片区 的发展提出了新要求。针对产业发展, 攀西国家战略资源创新开发试验区是唯 一获准设立的资源开发综合利用试验区,77 2016年第 1期 第 32卷 78并已纳入国家“十二五”钒钛产业发展 的整体规划之中。新形势下,国家战略要求、片区发 展诉求及发展要素的变化等都对原控规的 功能定位、用地布局和规划指标等内容带 来了实质性影响。从实施情况看,金江片 区存在实际开发建设不尽如理

12、想、环境评 价遭遇困难等现实问题。为推动片区的整 体发展和产业园区的建设实施,进一步改 善基地环境和品质,更好地为钒钛产业的 可持续发展、国家级高新技术产业开发区 的创建提供有力支撑,及时结合地区和片 区发展的实际情况,对原控规进行维护并 开展评价工作十分必要。3.2原控规方案预评价 3.2.1原控规的主要内容(1用地及人口规模。钒钛产业园区地处攀枝花市东侧的 金江片区,东临金沙江、西至雅攀高速 公路、南接大桥沟、北达市轧钢厂,规 划用地面积为 6.75 km 2(图 3。金江片 区的总体定位为攀枝花市城市副中心、 城东分区的中心。根据人均用地规模指 标和开发强度指标,确定了规划总人口 为 6

13、.3万。(2规划空间结构。原控规提出了 “一横、 两核、 三成带” 的空间构架。“一横”,指 2号线沿线 形成的片区主要发展轴线,该轴线是片 区的生活性主干道,贯穿用地的南北方 向。“两核”,即规划的片区中心区及 站前特色商业街区,两个核心区一南、 一北沿 2号线分布于中心公园的两侧。 “三成带”,指 3条利用现状冲沟所形 成的、 贯穿用地东西方向的大型绿化带,3条绿化带沿东西方向横向展开,构成 了片区的自然绿化网格,将规划用地的 核心部分划分成 4个分区。(3规划道路系统。原控规提出了 “两横、 三纵、 内环” 的路网结构形式。 利用现状金沙江大道、 2号线和 3号线 3条纵向道路联系南北。

14、 其中,3号线规划作为专用货运通道, 道路断面形式和设计指标均按照专用货 运道路设计、修建;金沙江大道规划为 综合性道路,贯穿旧区用地,为保障周 边居民的安全性,该道路以客运交通为 主,可适当承担少量的轻型货运车辆通 行;2号线现状为园区对外联系的主要 通道,定位为承担客运交通功能,打造 金江片区的生活性主干道。 3.2.2原控规的主要特点原控规现状资料调研详实,根据上图 1 两个层面的控规评价体系技术路线框架图图 2 钒钛产业园区区位图 图 3 原控规土地使用规划图图 例二类居住用地 服务设施用地 行政办公用地 教育科研用地 医疗卫生用地 商业设施用地 农贸市场用地 旅馆用地商务设施用地 加

15、油加气站用地 一类物流仓储用地 二类物流仓储用地 三类物流仓储用地 综合交通枢纽用地 其他交通设施用地 社会停车场用地 供水用地 供电用地广播电视与通信设施用地 安全设施用地 公园绿地 防护绿地 广场用地 铁路用地 特殊用地 水域 弃置地位规划要求,因地制宜、有针对性地提 出了较为合理的规划布局结构。特别是 结合园区的实际情况,合理划分了道路 承载功能、有序组织了整体交通,为园 区创造了一个较好的发展基础。3.3原控规实施效果评价3.3.1实施效果概述(1功能定位。基于金江片区良好的交通和地理区 位,原控规提出了建设攀枝花城市副中 心的定位,但是由于缺乏具体的人口集 聚措施和标杆性项目,与周边

16、地区同质 化竞争及缺少城市空间特色塑造,使得 该片区难以形成鲜明的品牌特色,造成 实际开发建设效果并不理想。首先,无论从用地条件,还是从生 活环境、建设基础等方面,金江片区相 对于东区、仁和区而言优势不明显,因 此单纯地配置城市公共服务设施,在市 场经济条件下很难实现。其次,金江片 区的发展无疑是围绕钒钛产业开展的, 成功的关键在于片区发展应与南部产业 园区之间形成紧密的联系和互动,通过 与钒钛产业园区的相互作用、 互为支撑, 从而形成核心竞争力。然而,原控规与 园区发展基本脱节,仅有少量的居住建 设, 缺乏有效的产业服务功能保障。 因此, 需要开展深入研究和论证,以利于制定 切实可行的发展目

17、标和功能定位。 (2发展规模。依据原控规的统计数据,在规划编 制时金江片区总人口约为 2万,至 2013年区内人口为 21 569人。期间人口数据 呈波动变化,仅有少量增长,年均增长 率为 1.9%,以此推算要达到原控规确定 的 6.3万人的规划人口发展目标至少要 60年。造成这种情况的原因主要在于原 控规人口预测是基于总规的指标分解和 建设用地规模、开发强度来确定的,而 城市开发建设的实际进度却远远低于规 划预期,人口导入缺乏动力和载体,人 口增长缓慢,特别是相应的中高层次人才难以集聚。(3土地开发建设。从土地开发看,原控规编制时金江片区建设用地面积约为 2.44 km 2,主要包括居住、公

18、共设施、商业服务业设施、工业、仓储和对外交通运输用地。原控规自 2010年通过评审至 2014年,土地开发量极低,新的开发建设用地主要为少量道路建设用地和钒钛园区安置房扩建用地,其中开发用地总量仅为 4 hm 2,置换新建用地总量仅 3 hm 2。从实施情况看,基地现状与原控规编制初期变化不大,整体规划结构尚未形成(图 4。(4各类设施实施建设。原控规实施至今,规划范围仅有少量道路设施建设,公共服务和基础设施工程基本上未能实施,开发建设活跃度非常低。原控规所确定的城市级公共服务设施,在实际发展需求明显不足的环境下,实施的可能性更小。对照原控规的规划总图,新开发建设的土地总量不足规划用地的 3%

19、,开发建设程度非常低,与预期目标存在较大差距。3.3.2 问题与思考针对原控规内容和实施现状主要指标的比对、分析,原控规的实施主要存在以下问题:原控规不能很好地适应城市发展战略的转变、钒钛产业园区发展新的需求和形势;原控规更偏重于城市级相关公共服务功能的配置,缺乏对本地居民日常生活服务、产业园区发展服务相关功能的考量,且与南部钒钛产业园区的联动不够,仅仅定位为单纯的职住配套关系;原控规更多是提供了用地功能布局,对具体项目缺乏必要的导向性和针对性,各类用地或项目之间缺乏有效的关联、带动,使得片区的土地价值在近阶段难以很快提升,招商引资也十分困难;原控规对于钒钛产业园区产业的快速拓展可能产生的环境

20、 影响预期不足,在一定程度上制约了建 设项目的有序推进。就产业发展行情而言,目前钒钛产 业已进入发展的波动时期,在原控规指 导下,过多依赖于当时园区的原矿开采 和初级加工的产业定位,单纯的工人居 住配套 (园区安置房建设 及北部片区传 统仓储运输建设 (大型堆场 难以带动钒 钛产业的发展。从一定程度上讲,相关 联的钢铁、煤炭行业的震荡加大了金江 片区的发展目标实现的难度。3.4控规调整的必要性3.4.1符合城市总规修编的要求攀枝花市城市总体规划 (2011 2030已于 2014年 9月经四川省人民 政府批准实施,其明确提出了“攀枝花 市是以资源综合开发利用为主的现代特 色工业城市” 。 由于

21、区域发展环境的变化, 攀枝花市总规确定了城市未来转型发展 的重心在东区和仁和区,金江片区则定 位为 “钒钛产业园区的后勤服务中心” 。 这意味着金江片区的主导职能将从城市 综合功能转为专业化的产业服务功能。 为此,用地和人口规模也将发生相应变 化。从符合总规修编要求的视角看,控 规必须相应地转变理念、调整思路,从 产业服务的视角和逻辑出发,紧抓发展 新机遇,强化产业服务功能,为钒钛产 业园区的发展提供有力支撑。值得关注的是,从城市建设用地布 局看,金江片区是攀枝花市目前乃至未 来较长时间内与工业结合最紧密、规模 最大的城市可开发利用用地。在土地指 标日益紧缩的国家发展大环境下,必须 从更高的层

22、面和更长远的角度梳理原控 规,以利于最大程度地利用金江片区宝 贵的土地和空间资源。3.4.2实现城市职能的战略性引领 攀枝花市作为全国 120个重点老工 业基地之一,是典型的资源型城市,也79 2016年第 1期 第 32卷图 5 金江片区新的发展内涵示意图是国家唯一的战略资源 (钒钛磁铁矿 创 新开发示范地区, 承担重大的国家使命。 钒钛产业园区则是攀枝花市钒钛产业发 展的主要空间载体。金江片区作为支撑钒钛产业园区发展 的唯一城市建成区,必须跳出传统产业配 套片区发展模式的束缚。原控规的实施效 果已充分证明,简单的产业配套模式在金 江片区是行不通的。因此,必须探索攀枝 花转型提升的新路径,以

23、技术为引领、以 多元功能为支撑、以“人”的服务保障为 切入点,形成以人为核心、以智慧为支撑 的新型产业后勤服务的新模式。3.4.3服务钒钛产业园区可持续发展 的需要攀枝花市的钒钛磁铁矿资源丰富, 经过十多年的开发建设,钒钛产业园区 发展显著、特色产业快速成长、经济总 量不断壮大。园区工业总产值从 2009年的 50.6亿元增长到 2013年的 203.7亿元;园区已有近 150家工业企业,钒 钛类企业占近七成,产业集中度高、集 群式发展态势初具规模。目前,产业园区的发展存在较大压 力,园区的转型升级迫在眉睫:一是工 业发展增速放缓、固定资产投资减少和 招商引资到位资金下降;二是园区现有项目的整

24、体规模偏小,产业链的低端产品比重较大,钛白粉等产能严重过剩,导致企业利润率不高、抵御市场风险能力不强;三是企业研发能力弱、技术水平低,许多企业仍在使用磁选 +重选选钛、非连铸铸造与矿热炉生产富钛料等传统生产工艺,不具备核心竞争力;四是园区内工业企业数量较多、 分布集中、密度高,缺乏基本生活配套和产业服务配套设施。金江片区作为相对独立的城市发展片区,与产业园区隔沟相望,无疑是园区实施产业功能补位的重要空间载体。3.4.4支撑区域资源的合理配置、整体环境和土地价值的提升攀枝花市必须率先引导钒钛产业的升级转型,如发展交易、检测、研发与创新应用等价值链的高端环节和领域,以此占据钒钛产业发展的制高点,从

25、而在充分利用大西南地区劳动力及土地、矿产资源、政策优势的基础上,进一步配置资本、信息与人才等生产要素,逐步淘汰落后的产能。这些位于价值链高端的生产服务功能不仅在空间上要求与传统生产环节邻近,同时还对所处交通区位、环境质量、城市功能与基础服务 设施等均有较高要求。而满足上述空间 诉求的地区,金江片区最为可行。 从发展现状看,金江片区的环境问题 也是原控规未能有效实施的一个因素。而 随着钒钛产业的进一步扩张,在一定程度 上也带来了污染影响、土地贬值等潜在威 胁。在此背景下,金江片区无疑需要重新 进行规划布局,一方面加快生产功能的合 理引导、服务功能的有效配置,另一方面 加强环境治理、空间布局重塑。

26、3.5控规调整的对策建议3.5.1总体定位国家新型城镇化规划 (20142030年提出 “新型城镇化要加强对本地农 村转移人口和高职院校毕业生、技工等高 素质人才的落户, 使其融入城镇发展当中” 的要求,为落实建设国家级钒钛产业高技 能人才培养基地的要求,规划对金江片区 的发展进行了新的战略布署。在此基础上,立足攀枝花市总规修 编确定的“后勤服务中心”发展定位, 对其内涵进行优化和提升。当前攀枝花 市“钒钛之都”的建设,物资和能量的 供应已不是产业规模及产业层级提升的 核心制约因素,技术合作与人才培育更 为重要。因此,规划将“后勤服务”从 传统的 “产业后勤” 提升为 “智力后勤” 。 规划从

27、关注企业需求转向人才需求,帮 助企业吸引人才创造最优越的城市空间。 规划提出了金江片区新的功能内涵,包 括产业技术创新枢纽、人才中试对接中 心、生态优化改良示范和钒钛产业后勤 枢纽 (图 5。3.5.2 用地与规模一方面,控规在满足新一轮总规确 定的城市建设用地总量和其他强制性用 地指标要求的基础上,调整降低了居住 用地的规模和强度,减少城市级服务设 施的配置,将地形条件较差的用地作为 绿地, 并增加了绿地广场用地。 另一方面,图 4 开发建设现状图 图 例非建设用地现状建设用地 开发或置换建设用地 80为进一步加强与钒钛产业园区的联动， 在控规调整中提出新增教育用地，并融 入了产品检测、研发

28、办公和人才中试等 与钒钛产业发展密切相关的高端生产性 服务业用地，形成“产、学、研”三位 一体的功能体系。 此外，考虑到现状仓储物流功能对 钒钛产业自身发展的带动作用有限，在 通盘考虑仓储物流产业发展战略的基础 上，规划提出严格控制金江片区未来的 仓储物流用地。 同时，根据近年来金江片区人口的 波动变化状态，在控规调整中提出在原 控规基础上减小城市人口规模，具体依 据新确定的建设用地量及拟定的开发强 度对人口规模做出相应调整。 3.5.3 核心功能组织 规划布局以人的需求为导向，针对 不同产业领域人才的实际诉求，配置、 组织相应功能，打造富有生产、生活和 生态活力的综合发展地区。以人才为中 心

29、，融入了科技办公、教育培训、人才 中试、商贸物流和居住休闲五大功能， 并将这些功能进一步细化和分解，总体 上形成“产城物”有机衔接、循环 高效的组织体系 ( 图 6。 3.5.4 空间布局结构 整体布局维系原有东西向冲沟作为 绿化走廊，形成四大主体功能。 (1 南部：因邻近钒钛产业园区，规 划了总部基地、产业孵化器、科技研发、 质量检测与科技展示等功能，以利于与产 业园区形成紧密的空间和功能联系。 (2 中部：结合金江老镇区的改造， 通过城镇建设，服务居民日常生活。绿 化带与商业街相结合，带动周边用地的 更新。 (3 南部与中部之间：产业办公与城 镇生活之间通过布局职业学校实现良好 的过渡和衔

30、接。职业学校的规划建设， 一方面能尽可能利用原有城镇的基础设 施与城镇共同发展；另一方面可以更好 地与企业对接，开展人才中试、定向服 务和科技研发，与企业共同成长。 (4 北部：依托高速公路和现有仓储 运输条件，发展综合物流功能，并进一 步从仓储物流转向商贸物流、信息物流 ( 图 7。 3.5.5 产业融合发展 钒钛产业作为国家的战略产业，产 业园区的发展必须要立足于提升产业能 级，形成“采矿各级加工高端产品 市场定价权”的链条。通过技术升级， 瞄准饰品类钛材、航空钛合金与医用植 入式钛产品等高附加值产品的研发。 通过“金融 +”引入金属交易所机制， 形成产融互动的有利态势，为园区获得 高储量

31、和高产量支撑下的钒钛各级成品 的市场定价权。通过“互联网 +”突 破空间地域限制，突破产业发展阶段局 限，贯通上下游市场，获得全新的产业 发展空间。 3.5.6 道路交通及主要设施 结合新的功能布局，在控规调整中 还着重对道路交通系统进行了整体优化。 包括划分道路功能类型、进行部分道路 走线的调整和连通，以实现区域通勤和 大中型物资运输的畅通、便捷，避免对 城镇内部的干扰，同时方便片区与组团 之间的联系。基于片区功能定位与发展 规模对规划区内公共设施和基础设施进 行再次论证，建议合理调整原控规确定 的城市级公共设施的数量和规模。值得 强调的是，规划加大了对教育科研设施 的建设力度，通过多方协调

32、、努力，引 区域商贸物流中心 钒钛产品综合交易中心 专家中心 钒钛科技 展示馆 企业接待 中心 企业园圃 质量检测中心 综合交易中心 仓储物流 生活码头 基础教育 主题公园 生态住宅 休闲商业街 精品酒店 医疗基础设施 专家公寓 商贸物流中心 山地住宅 保留住宅 专业人才 交流中心 人才中 试基地 职业进 修学校 专项试验基地 高等教育机构 保留住宅 仓储物流 仓储物流 仓储物流 外联型研究所 园中园 实训基地 堆场 职业进修学院 生态住宅 城市生态廊道 体验型商业街区 商务精品酒店 生态住宅 高档专家公寓 保留住宅 职业进修学院 保留住宅 山地住宅 白金街区 专项人才进修 科技拓展用地 绿色

33、商业公园 科技展示馆 国家级质量检测中心 人才交流中心 园中园 人才中试基地 专家中心 企业园圃 外联型研究所 城市田园运动公园 企业接待中心 城市生态廊道 图 6 以人才为中心的核心功能组织图 图 7 调整后的空间结构布局图 2016 年第 1 期 第 32 卷 81 入了攀枝花技师学院和四川机电职业技 术学院两大院校。职教学校的建设将汇 集人气，并在一定程度上促进该片区相 关建设配套的发展。在控规调整中，还 根据总体用地布局进行了相应市政设施 的调整设计，有利于降低开发难度。 3.5.7 绿地、环境 在控规调整中，充分利用现状地形 和建设条件差的用地，将其建设为公共 绿地，适当增加区域整体的绿地指标， 提高片区的环境品质，同时也有利