摘要：地处三峡南岸、湘鄂边界的湖北省五峰土家族自

1、大关县旅游用地现状及对策建议大关从1993年开始发展旅游业，至今已有16年的发展历程。全县旅游景区已逐步形成由黄连河瀑布群、青龙洞峡谷溶洞、罗汉坝原始森林、三江口自然保护区“四片”自然景观和云台山古驿道游览“一线”历史人文景观组成的大旅游格局，总游览面积达220平方公里。通过十多年来的发展，黄连河景区知名度不断提高，旅游基础设施逐步完善，接待能力进一步提高，旅游市场日趋成熟，已逐步成为滇东北旅游业中崛起的新秀。1994年列为省级风景名胜区， 2001年被评定为国家2A级旅游区。7月27日至8月3日，由县旅游局牵头，国土局、林业局、水利局、环保局、建设局等相关部门参加，对大关县以黄连河景区为代表

2、的旅游建设用地情况开展调研。调研组通过到景区实地调研、走访景区周边农民、召开专题调研会等形式，初步了解了当前旅游景区建设用地存在的主要问题和突出矛盾，并提出几点对策建议，以供参考。一、旅游用地现状大关县生态环境优美，旅游资源丰富，目前开发得比较好的有黄连河风景区。黄连河瀑布群风景区是大关县的重点和标志性景区，位于大关县城东南，距县城5.5公里，紧邻213国道，面积42平方公里，于1993年对外开放。该景区以自然景观为主，以形态各异的瀑布为主要特色，基本资源点有18处，特别是有“仙女瀑”、“鸳鸯瀑”、“大滑板”、“水帘长廊”、“双瀑迎客”和“情郎瀑”等绝妙的主体景观，辅以奇峰峭壁、密林山花、民族

3、风情和地下溶洞等景观，是集水域风光、地文景观、生物与大气景观及民俗风情为一体，以秀、奇、幽、峻为特点的自然景区。景区内已建有宾馆、餐厅、茶室、管理用房、停车场、净水厂、污水处理厂、垃圾中转站、公厕、休息亭廊等旅游配套设施，并已初步形成供电、供水、通讯、游路系统，旅游建设用地总面积为4.11公顷，其中耕地2.52公顷。青龙洞景区位于上高桥乡西北12公里处，距县城48公里、距昭阳区44公里，面积39平方公里，其主要是以高山峡谷和溶洞奇观而著名。该景区于1995年对外开放，并在青龙洞内安装了部分照明、灯光设施，开辟了一条水、陆简易游道，供游人观光，搬迁了核心区域10户农户，在青龙洞洞前区建有简易管理

4、用房，旅游建设用地总面积为0.14公顷，其中耕地0.1公顷。2003年进行企业改制，现已停业。而罗汉坝原始森林景区、三江口自然保护区和云台山古驿道游览线至今尚未开发。二、存在的主要问题和突出矛盾一是旅游用地手续不完善。除黄连河景区管理处1.77公顷和国债工程0.39公顷的用地已办理了用地手续外，其他的旅游用地都未办理用地手续。二是旅游用地规划较为滞后。没有针对旅游用地需求的专门的旅游用地规划，旅游用地规划很少出现在土地利用规划中，最多也仅有提到而已，这就形成了以土地资源制约旅游发展的瓶颈，为旅游业的发展带来了政策性及现实的困难，如黄连河景区管理处1.77公顷土地被认定为违法用地，最终通过以罚代

5、办才完善用地手续。三是景区土地纠纷矛盾突出。由于景区土地资源所有权大多属农民，而使用权又属旅游开发商，导致旅游景区（点）与周边农民发生争执的案例常见，出现毁林耕作、乱砍滥伐现象，土地纠纷矛盾突出，给旅游资源的保护和景区可持续发展带来难题。四是旅游项目用地存在供需矛盾。由于旅游开发项目一般规模较大，因而需要对旅游项目用地进行整体规划，统一管理，在此过程中会涉及地方建设用地计划、土地利用总体规划及行政机关审批权限等方面的诸多问题。五是用地审批过程对旅游开发形成影响。建设用地的审批过程是一个重要环节，由于在审批过程中，审批权限的不同，可能导致在同一开发区域内，不同地块可使用获批的时间不同，导致其开发

6、的时间不一致，从而直接影响到项目的开发进度，也不利于项目的规划和管理。六是土地政策的调整变化，阻止了变通处理用地矛盾的途径。过去采用集体土地流转政策、分解用地项目、以租代征占用土地等做法已被国务院于2004年10月所颁布的国发200428号文件国务院关于深化改革严格土地管理的决定明令禁止，阻止了变通处理用地矛盾的途径，给土地征用工作带来新的挑战。三、对策建议（一）做好旅游用地规划一是尽快着手编制全县已开发和未开发旅游景点的土地、林地等资源可开发利用的详细规划 。根据土地管理法、森林法、云南省旅游条例等法律法规，尽早协调和解决景区林地部分属国有、部分又属农户、农民承包经营权与景区经营权的矛盾冲突

7、，以规范经营管理，做到优势资源合理开发，为景区建设、招商引资创造条件。二是以往的土地规划中基本没有重视旅游用地项目，土地规划要重视目前的产业发展形势，旅游业是未来强势产业，做土地规划时，要充分考虑规划区的旅游用地问题。在方向上要为旅游规划用地问题做出明确的预见性规划，充分考虑旅游用地的特殊性，为旅游业将来发展中出现的各产业争地矛盾作好预见性规划，避免旅游业发展中产生瓶颈现象。（二）严格控制旅游区规划做旅游总体规划时，要对旅游景区的开发明确主题，并周密规划旅游景区的基础设施，科学确定旅游资源开发的规模和深度。旅游资源的开发与投资规模必须与国民经济的发展速度相协调，要具有前瞻性，因此必须从实际出发

8、，在市场调查和科学预测的基础上，合理规划旅游用地布局。还要正确处理城镇规划、土地利用规划与旅游发展总体规划的关系。旅游总体规划与土地利用规划要一致，且和城镇规划协调，要严格执行经依法批准的旅游规划，维护旅游规划的权威性，连续性，不允许任何单位和个人随意改变规划，在旅游规划区内不得修建与旅游规划项目无关的房产。（三）解决用地问题的几条途径一是减少对耕地的占用。对于处在旅游项目核心位置的耕地，或经营利用非占不可的耕地，应在前期工作中尽早规划，并向国土部门咨询衔接，不能随意处置，避免触及政策“高压线”。二是充分利用荒滩、荒坡、荒山等未开发利用土地，在解决处理好防洪、防地质灾害问题的前提下鼓励旅游开发

9、项目开发“四荒地”、宜林地资源。政府可参照前些年承包“四荒地”的经验，出台优惠政策，支持企业开发，但要提高准入“门槛”，引进有资金实力的企业参与开发。三是对不可转让的（军事用地、教育用地、保护区和其他法规明确的）土地，采取政府出面协调的方式，以土地折价参股，共同开发，而土地的所有权形式保持不变。四是解决旅游开发中的土地产权纠纷，可在政府的协调下对景区(点)内的土地实行长期租赁，或以股份入股，或在安置好景区(点)内的居民生活的前提下收购土地，给旅游发展创造和谐的环境。（四）完善管理体制和运行机制一是建立旅游企业共同参与的联合协调管理运行机制，在保证不影响企业独立经营、独立核算的前提下，加强景区与

10、景区以及各个旅游企业之间的调度与协调，变“割据”为“统分结合”的管理，实现利益互补，最大限度地整合其旅游资源，提高经济效益。二是确立旅游企业独立经营的主体地位，严格做到政企分开，适应市场运行的新机制。同时建立利益均沾的分配补偿方式，将景区国有经营权与农民承包的山林、土地经营权流转公司统一经营管理。只有这样，才能处理好资源的保护与开发利用的关系，使旅游企业逐步走向可持续发展之路。（五）明确责任并做好具体工作一是按照属地范围，凡在乡镇实施的项目，应明确乡镇部门职责，坚持建设项目审核把关，项目未经评审批准，相关部门不得办理兴建手续，乡镇不得同意其进场开工。二是做好项目征地前的具体工作，乡镇政府着重负责