消除贫困与社会保障制度

1、Prof. Zhao Yong, TsingHua University, ChinaThe Elimination of Poverty and the Social Security System消除贫困与社会保障制度中国清华大学 赵 勇 博士 贫困问题是当代世界面临的共同问题。当今世界,贫困人口不断增加，贫困状况持续恶化,贫富差距越来越大,贫困问题的全球化趋势更加明显。贫困问题的恶化要求加强社会保障制度建设。社会保障制度与消除贫困是天然联系在一起的。消除贫困是社会保障制度建立的目的之一，而社会保障制度的建立则是消除贫困的重要途径和方法。免于贫困和社会保障是人权的基本内容免于贫困是人的生存

2、权和发展权的基本内容。世界人权宣言确认：“人人享有言论、信仰、免于忧惧、免于贫困四大自由。”经济、社会及文化权利国际公约第十一条也指出：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利。”贫困是指基本需求无法被满足以及基本的人权遭受剥夺。贫困是对公民自由的愚弄。贫困是对最基本人权的侵犯。人人都应有免于贫困的自由人权。在发展中国家，贫穷是妨碍享受人权的主要障碍之一。人权与发展紧密相关。当成千上万的人甚至包括发达国家仍然没有体面的住房和生病年老得不到帮助的时候，人权也得不到保障。只有通过为生活提

3、供最基本的保护，并提高公民的专业技能和文化水准，才会出现尊重基本人权，建立一个更有人性和更公正的社会。不消除贫困和不发达，就很难谈到对于人权和基本自由的尊重。正因为这一点，年月联合国大会通过了发展权利宣言，宣告：“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。” 社会保障是保障生存的一个重要方面，是实现人的全面解放和充分发展的一个必要条件。经济、社会及文化权利国际公约第九条指出：“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。”从世界范围看，现代意义上的社会保障是为消除

4、或者预防贫困以及某些经济和社会灾害对社会成员造成的威胁，维护人格尊严，通过立法和一系列公共措施，为社会成员基本生活的安全提供保护。在这里，实施社会保障的目的不仅是为受贫困威胁的部分社会成员提供保护，而且是为全体社会成员提供基本生活的安全感，维护人格尊严；同时，实施社会保障的主体是国家，更准确地说是各级政府或由他们授权的代表，而实施社会保障的手段是国家的法律、法规和政府的社会政策、再分配政策及其他行政性措施。因此，现代社会保障是以肯定社会保障权利的基本人权属性为前提，由政府作为承担保证这些权利实现的主要义务载体的社会保障。社会保障权作为一项基本权利的正当性，首先来自人类在社会化大生产和市场经济条

5、件下维护自身生存和人格尊严的正当性。在由自然经济支撑的社会中，人的的生存是基于自然承载力的自给自足的生存，家庭是最基本的保障单位。随着大规模市场经济的形成和工业化、城市化的推进，这种情况发生了根本的变化。由于在客观上建立在日益复杂的社会分工基础上的大规模市场经济带来的失业、破产、疾病、意外死亡等生存风险有可能降临到任何人身上，由于大多数社会成员如果不事先有所准备，在突发事件到来时并不可能为自己提供必要的保障，而陷入贫困的家庭即使有所准备，也无力满足自己最低的生存需要，因此，借助政府和社会的力量，而不是单纯依靠家庭来提供保障，以保证人的生命的延续和再生产，保证人作为劳动者的机能得以健康延续，便成

6、为市场经济正常运行的必要条件和社会稳定的必然要求。社会保障制度的缺失或不当将导致贫困的发生或恶化从世界范围看,贫困与经济发展存在以下几种相关模式：第一，经济不发展而导致的贫困。这是许多落后国家或地区普遍存在的现象。经济不发达状况下, 整个社会生产的物质财富不足,贫困的典型特征是区域性的人均收入低下, 基本生活必需品供应不足, 经济生产活动中抵御自然灾害的能力很差, 社会能提供的公共医疗和教育等社会服务水平低下, 婴儿死亡率较高, 人口平均预期寿命较短。这种贫困模式主要存在于发展中国家贫困的农村地区，反贫困的基本要求是通过实施区域性的经济发展计划来提高人均收入水平, 并给穷人提供最基本的社会保障

7、和公共服务。第二，富裕社会中的贫困。这是许多发达国家普遍存在的贫困问题。当代工业化国家的经济水平已经很高,但仍然存在着严重的贫困问题。科学技术的应用和经济全球化的发展导致产业结构的调整，造成大量失业,增大陷入贫困的可能。同时，在相对稳定的市场经济制度和不平等的社会结构中,劳动力市场、教育机构和其它重要的社会参与机会对某些劳动者和社会成员有明显的排斥或歧视, 因而导致穷人缺乏同等的机会，成为一种稳固的、制度性的和文化性的贫困模式。从反贫困的角度看,政府和社会在教育和劳动力市场中采取了反歧视的政策,穷人获得了基本的权利和相对平等的机会。同时,政府和社会采用社会保障和增大福利的办法在一定程度上缓解了

8、直接的生活困难。但与此同时又在不同程度上引起了穷人对政府社会福利的依赖, 从而导致自身努力摆脱贫困的动机不足。这种情况要求政府不得不长期维持很高的社会福利开支,结果难以从根本上缓解城市中的贫困。第三，经济高速发展中的贫困。这是在许多发展中国家城市普遍存在的现象。城市经济的发展吸引了大量的外来劳动力从农村涌入城市,导致城市中就业机会不足和下层劳动者的收入水平低下, 以及住房和公共设施的紧张。在这种模式中,反贫困政策的是制定合理的宏观发展政策和城市化政策, 规范人口流动, 为城市穷人提供更多的就业机会,改善城市住房和各种公共设施条件,并为促进建立基本的社会保障制度。针对以上三种贫困模式，消除贫困一

9、定要根据产生贫困问题的根源对症下药，否则极易形成不当的社会保障政策，不仅无助于贫困问题的解决，还可能加剧这一问题的发展。同时，研究贫困问题，还要研究贫困、就业和社会保障三者之间的关系问题。就业制度和社会保障制度的不完善也是造成贫困的原因之一。在计划经济体制下，就业与社会保障是统一的，二者的关系是向一致的方向发展。然而，在市场经济下，就业与保障的发展方向已经不再一致，甚至在某种意义上开始走向对立，形成就业和社会保障的二律背反，这是当前经济转型国家城市贫困的深层次原因。社会保障在消除贫困方面的作用贫困的消除是一项系统工程。在这项系统工程中，社会保障起到的是救助贫困人口、减少贫困人口、防止新增贫困的

10、作用。特别是在一个资源和利益分配不平等的社会里，社会保障扮演着平衡者和稳定者的角色，它是再分配的实现形式之一。社会保障能够消除贫困。美国学者 Kathryn H. Porter, Kathy Larin，Wendell Primus(1999).Social Security and Poverty Among the Elderly:A National and State Perspective的研究指出，如果没有社会保障，1997年，美国65岁以上的人口将有近一半（47.6%）仍处于贫困之中。在政府实施的所有帮助老年人脱贫的项目中，社会保障起到的作用最显而易见。受政府项目支持的脱贫者中，

11、包括全国级的及州一级的项目，约有90%的人为受益于社会保障项目。社会保障把老年人的贫困率从75%降低到11.9%。1997年社会保障把老年贫困人口从15，300，000人降低到3，800，000人。也就是说，在社会保障的帮助下，11，400，000老年人摆脱了贫困。当年，美国的单身老年人贫困线为7，698美元，而老年夫妻贫困线为9，712美元。此外，有关南非的贫困研究也表明，社会保障在根除贫困方面起着关键作用 Poverty and Social Security in South Africa. Published in Monograph No. 15, Costly Crimes, Se

12、ptember 1997。社会保障可以降低贫困程度。美国的研究者在研究这一问题时使用了“贫沟”（poverty gap）这一概念来衡量贫困程度。“贫沟”系指贫困线下所有贫困者的收入总数。1997年，美国老年人在得到社会保障帮助前的“贫沟”为70,000,000,000(70 billion)美元，而社会保障制度则把“贫沟”降低到10，000，000，000（10 billion）美元。社会保障制度对于那些即使不贫困的老年人也特别重要。对于一半的老年人来说，他们的收入中约有50%来自于社会保障。而对于15%的老年人来说，社会保障甚至是他们唯一的收入来源。社会保障还可以缩小不同贫困群体间的贫困差别

13、。社会保障缩小了男女贫困差别。美国学者的研究表明，因社会保障而脱贫的老年人中，老年妇女占大多数。约有五分之三的老年脱贫者为女性。社会保障缩小了不同年龄段的老年人贫困差别。年龄较大的老年人比一般老年人更容易陷入贫困。1995至1997年，在65至75岁的美国老年妇女中，约有46%的人在接受社会保障前为贫困者。但同期的85岁以上老年妇女中，却有65.3%的人在接受社会保障前为贫困者。而在社会保障作用下，65至75岁老年妇女的贫困率只有12.7%，而85岁以上的贫困率则降低到20.6%。社会保障在消除贫困方面的巨大作用是通过能力建设（capacity building）来实现的。正如1998年诺贝尔

14、经济学奖得主阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）在其作为能力剥夺的贫困一书中所说：“在分析社会公正时，个人的利益，也就是个人有实质性的自由去选择她或他认为有价值的生活的能力，是非常重要的。从这个角度来看，贫困必需被视为是对基本能力的剥夺，而不仅仅是收入低下，这是判别贫困的标准。” 因此，能力建设这一种途径对于消除收入贫困特别重要。这不仅仅是因为，更好的基础教育和卫生保健直接提高了生活的质量，它们还提高了一个人获得收入的能力，使其免于收入贫困。如果有更加好的基础教育和卫生保健，潜在的穷人就越可能有较好的机会脱离贫困。所以，社会保障制度的功能不应仅仅局限于所提供金钱的多少，而在于从深层

15、次上开发贫困家庭及其子女的潜能。这也是中国目前较为流行的一句警语：“知识改变命运。”社会保障对于中国消除贫困特别重要。中国的传统文化及国情决定建立起现代的社会保障制度是十分必要的。中国传统文化中有“养儿防老”的观念，同时也有“攒钱养老”的习惯。依靠家庭成员之间的“自保”，是中国防止和减少老年贫困的传统的重要途径。但目前的中国家庭结构已经朝“421”式发展，即每个家庭有祖父辈4人，父亲辈2人，加1个孩子。这使传统的家庭“自保”面临挑战，社会保障必然要取代传统的保障方式，否则必将有越来越多的家庭陷入贫困。中国的城市贫困及社会保障制度的改革自20世纪90年代以来，中国开始了经济体制转轨和社会结构转型

16、。在这一关键时期，日趋严重的城市贫困却成为困扰中国社会、经济发展的主要问题之一。中国经济与社会转型中与城市贫困有关的因素主要表现在城市产业结构调整、经济体制改革和社会保障制度改革等一系列的变动因素。中国的贫困问题是在经济高速发展之中产生的贫困。在90年代后期，遍及中国城镇的突发性、大规模的下岗和失业被认为是中国社会面临的最大挑战。根据中国2000年社会蓝皮书提供的数字，1998年底，全国国有企业下岗职工610万人，失业人员为580万，两者相加为1190万人汝信、陆学艺等：2000年社会蓝皮书，社会科学文献出版社，2000年版。另据中国国家统计局提供的资料，1999年底中国全国国有企业下岗职工为

17、650万人，登记失业人口为600万人，登记失业率3.2%，两者相加为1250万人。到2000年6月底，下岗职工增加到699万人。按上述数字计算，2000年，下岗、失业人员的总数要达到1350万人以上。1999年，大约有10%进了待业中心的下岗职工可能没有或未足额领到基本生活费。而根据2000年6月底的统计数字，国有企业下岗职工中有22万下岗职工仍然未被纳入保障范围，677万待业中心的下岗职工有17万没有领到生活费，33万人未足额领到生活费。据各方面的、调查和推算，中国城市贫困人口的规模应该在1500至3100万人之间，占中国城镇人口总数的比重为4%-8%。中国城镇贫困群体的收入低且不稳定，用于

18、食品消费的支出比例较大，营养水平较低，穿戴和日用品简陋，住房条件差。从收入状况看，中国国家统计局的抽样调查显示，2000年，占调查户数5%的贫困户年人均可支配收入2325元，不及城镇居民6280元平均收入的36.9%，与10%的高收入户相比则相差5.7倍，城镇居民基尼系数(Gini coefficient)由1978年的0.16上升到2000年的0.32。从财产状况看，20%最低收入家庭仅拥有全部金融资产的1.5%，户均为4298元，仅为平均水平的1/12，与20%的高金融资产家庭相比相差34倍。从消费状况看，2000年，城镇贫困居民人均消费支出为2320元，比全国城镇居民平均水平（人均479

19、8元）低51%，其中用于食品方面的消费支出1173元，恩格尔系数（Engels coefficient）为50.6%，比城镇居民平均水平高出11个百分点。中国城市贫困问题的发展表明，20世纪5060年代形成的与计划经济体制相配套的城市社会救济制度已经远远不能适应新的形势。传统的社会救济制度表现出以下几个方面的缺陷：第一，救济范围极其有限。在实行最低生活保障线制度之前的1992年，中国得到国家定期定量救济的城镇困难户人数只有19万人，占城镇人口的比重为0.06%。第二，救济标准偏低。1992年，用于城镇困难户的定期定量救济经费是8740万元，救济对象人均月救济金额为38元，仅为当年城镇居民人均生

20、活费收入的25%。第三，救济经费严重不足。救济标准过低的直接原因是救济经费的不足。1992年，全国城镇社会救济费用总共只有1.2亿元，仅占当年国内生产总值的0.05，不到国家财政收入的0.03%。为改革社会保障制度，遵守经济、社会及文化权利国际公约，响应联合国倡议，中国政府近年来在消除贫困方面做了不少工作。从1992年到2000年，中国减少了贫困人口7400万，每年减少的贫困人口在600万左右。而同期其他发展中国家的贫困人口却增加了5000万。在消除农村贫困问题上，2001年5月，中国召开扶贫开发工作会议，提出了“200l2010年的中国农村扶贫开发纲要”。中国农村没有解决温饱问题的贫困人口从

21、1978年的25亿人减少到2000年的3000万人，没有解决温饱的贫困人口占农村人口的比重从1978年的307下降到2000年的3，到上世纪末基本解决农村贫困人口温饱问题的战略目标已实现。在城市，经过多年的探索和实践，中国已经建立起以社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助为主要内容，多渠道筹集保障资金、管理服务逐步社会化的社会保障体系。目前，社会保险制度的基本政策已经制定并陆续颁布和实施，覆盖了大多数城镇职工和离退休人员，部分地区还把流动到城市就业的农民工也纳入进来；在城市普遍建立了居民最低生活保障制度。为了防止城市贫困不断发展的趋势，中国中央政府在社会保障中还特别强调“两个确保”，

22、成为城市反贫困政策中的重要环节。所谓“两个确保”，就是“确保国有企业下岗职工基本生活，确保企业离退休人员养老金按时足额发放”。中央财政为此支付了高额成本。1998年，中央财政对“两个确保”的补助金额为99.7亿元；到2002年，这项补助资金已达547亿元，其中养老保险补助额为408亿元。城市反贫困的另一重要社会保障政策是城市居民最低生活保障制度（MLSS）。它是从1997年起在全国范围内推行，截至1999年9月，全国668个城市和1638个县政府所在地的建制镇，全部建立起“城市低保”，“低保”对象共计281万人。自2001年下半年起，“城市低保”以超常规速度发展，截至2002年底，全国享受“城市低保”的城市人口为2053万人，各地财政用于“城市低保”的资金为112.6亿元。但是，必须看到，目前中国扶贫的标准还很低，与国际社会尚有较大差距。国际上许多国家通用的贫困标准是人均一天消费一美元。中国的贫困标准是人均年收入625元人