我国国有资产管理体制的历史回顾及分析

1、我国国有资产管理体制的历史回顾及分析（一）历史沿革我国国有资产管理体制改革的进程，伴随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的全过程。主要经历了三个阶段：第一阶段：计划经济体制下的国有资产管理基本特征：1、国有企业众多；2、指令性计划的资源配置方式；3、庞大的政府管理机构；4、企业不是独立的经济实体和市场主体。第二阶段：我国国有资产管理体制改革的探索自1978年改革开放以来，我国国有资产管理体制改革的探索，大致可划分为三个步骤：第一步：对企业实行放权让利。从1979年开始，国务院发布了一系列有关“扩权”、“让利”的重要政策，扩大国有企业经营自主权，并于1983年和1984年分别实行了两步“利

2、改税”，将企业实现利润的一部分以所得税和调节税的形式上交国家财政。第二步：实行所有权与经营权以及政企职责初步分离。从1984年开始，以十二届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制的决定为标志，确认了企业所有权和经营权可以适当分离，政企职责可以分开。以“两权分离”和“政企分开”为特征的多种经济方式，如承包经营责任制、租赁经营责任制、资产经营责任制等应运而生。第三步：开始触及产权制度的改革。从上个世纪80年代开始，由于股份公司、企业集团等企业组织形式的出现，1986年开始兴起企业转让、拍卖，以及企业之间的合并、兼并、收购等。为有效地进行国有资本所有权管理，1988年，国家成立了国有资产

3、管理局，对国有资产管理进行了一系列新的探索。1. 1988年至1990年，国有资产管理局成立初期，主要是创建机构，配备队伍，开始专职进行国有资产管理，但并未明确区分国家作为社会管理者和国有资本所有者的双重身份。2. 1991年到1995年，初步形成了“两个系统”、“三个层次”、“四个体系”的国有资产管理体系构建思路，即：国有资产行政管理监督和国有资本经营管理两个系统；各级政府下设专职的国有资产管理部门、国有资产管理部门下设的中介性国有产权经营机构和接受国有资本投入的企业三个层次；国有资产基础管理工作、经营效益评价、产权转让市场以及立法监督四个体系。3. 1996年至2002年，以政府机构改革和

4、转变职能为标志，围绕初步建立起符合社会主义市场经济体制要求的、权责明确的国有资产管理、监督和营运体系为目标，明确提出了大多数国有企业建立现代企业制度，实行政企分开。1998年，撤销国家国有资产管理局，并对国有企业管理进行了分工（企业主要经营者由人事部和企业工委负责，资产及其相关财务管理由财政部负责，企业重大决策由有关部门负责或报政府批准），同时实行向国有企业派出稽查特派员制度，2000年成立中央企业工委后，又将稽查特派员改为监事会。第三阶段：建立新的国有资产管理体制2002年11月，党的十六大提出，在坚持国家所有的前提下，在中央和地方政府分设国有资产管理机构，建立管资产和管人、管事相结合的国有

5、资产管理体制。2003年3月，全国人大十届一次会议第三次全会表决通过关于国务院机构改革方案的决定，批准设立国务院国有资产监督管理委员会，标志着我国国有资产管理体制进入了又一个新的发展阶段。（二）国有资产管理体制改革中的理论思考从放权让利到承包经营，从利改税到两权分离，再到成立国有资产管理局专司国有资产管理职能，及其以后对国有资产管理体制改革进行的一系列探索，都取得了重大进展和积极成果，但一直都没有形成科学统一的管理体系和明确有效的管理思路，仍然没有从根本上摆脱计划经济和单一国有企业为管理对象的管理模式，特别是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国有资产管理体制中的一些突出矛盾和问题日益凸显出

6、来。1. 出资人缺位与出资人越位现象并存且引发冲突；2. 企业外部干预过多与内部人控制并存且引发矛盾；3. 激励效率递减与监督约束成本递增并存且互为因果。在这些困惑中的反思主要有：1. 矛盾的根源在于国有资产管理体制；2. 体制的深层次矛盾在于所有制；3. 产权制度改革是杠杆。（三）新一轮国有资产管理体制改革的背景党的十六大报告把建立国有资产组织与管理体系与坚持和完善我国基本经济制度相提并论，意义重大。从某种意义上说，这一体系的建立是中国共产党执政兴国的经济基础，也是我国经济体制改革沿袭二十年来所遵循的渐变稳定、逐步发展市场经济的改革方法论的又一个创举。1. 坚持市场经济方向，搭建公有制和市场

7、经济的桥梁中国经济体制改革的前二十年重点解决了市场经济的发展方向以及市场经济的运行机制问题。但是，宏观市场环境具备后，微观经济的运行载体如何构造就成为关键。（ 1）市场经济难以在一个所有者内部实现市场经济不可能在一个所有者内部完成交换，在一个以国有经济为主导、以中央为惟一主体集中国有经济产权的市场经济环境中，只能是一个所有者内部左兜与右兜的关系。在国有企业与国有企业之间，在国有企业与政府之间，就出现了说不清的矛盾，理不顺的情结，我们始终被国有企业不能完成制度性脱困所困惑。因此，如何在坚定市场经济方向的条件下，从产权上去构造能够适应这个市场经济环境的运行载体就成为改革的关键。国有企业产权制度的变

8、革，决定着我国市场经济中商品生产者的地位能否真正形成。解决这一问题，一方面传统的公有制模式必须打破，另一方面，如何在公有制模式创新的前提下推进市场经济，又不能从国外照搬照抄。中国市场经济载体的构造是在公有制的背景下，这是中国的特殊国情。现行的公有制模式归根到底还是政府所有制，从法律上看，现有的政府所有制形态是惟一主体论，即中央政府作为惟一的法律主体，代表全国管理国有资产，但一个主体是不能构造出真正的市场经济的。（ 2）外部多元化的困惑现实当中又客观存在着地方的国有资产。省、市、区、县政府层层都有国有资产，但是在法律上不能保证，仅仅是一种中央所有、地方分级管理的模式。在这样的矛盾下，要发展市场经

9、济，就面临一个选择：是一步到位搞国有经济的外部多元化，还是分步到位先搞公有制内部的多元化探索，然后逐步实现最终要达到的目标。没有西方经济学家能告诉我们怎样去做，也不能去简单重复西方100年前所走过的所谓市场化、私有化、民主化的道路，更不可能去借鉴进行“休克疗法”的前苏联和东欧国家的改革，只能考虑我们的经济发展速度、社会承受力度、社会安定程度的统一，去走一条有中国特色的市场化发展道路，通过创新赶超发达国家的市场经济。（ 3）内部多元化的创举我们把国有资产管理体系的建立当作社会主义市场经济的基本经济制度，这样的构造形成了中国特色改革的创举。中国能不能在一个主体内部完成从一元到多元的构造呢？这是近十

10、年来中国的理论界和政界一直在探索的大问题。不这样做，社会主义的市场经济就无法建立。党的十六大报告明确提出，要在中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构，就国有资产的出资人主体来说，这必将完成从1到300的飞跃，为社会主义市场经济中规范的微观经济载体的多元化构造打下初步的基础。所谓从1到300的跨越，即从目前国有经济的中央惟一主体论，跨越到中央国有和地方两级政府国有并存的国有经济出资人的格局。届时，一个中央，31个省、自治区、直辖市，再加上250多个地区一级的地方政府，就形成了300个左右国有经济的出资人主体。这300个主体均要成立各自相对独立的国有资产管理机构，在不同层面代表着三

11、级政府，行使出资人职能。而它们下边又分别要成立若干家国有资产经营公司，这些资产经营公司从事国有资本的管理和运作，从出资人的角度去和下属的国有独资、国有控股和国有参股的实体企业相对接，完成国有经济内部多元化的构造。这是一支庞大且多元化的国有经济力量，它们将在贯彻公有制为主体的市场经济运行模式中发挥重要的作用。归根到底，这一改革创举的目的是要在市场经济和创新的公有制模式之间搭建中国特色的资本经济桥梁。尽管像意大利、法国、日本和美国等发达国家也有自己的国有企业和联邦经济，但中国这样的国有经济转轨过程这些国家都没有经历过。这一改革是无法简单地用私有化或民营化的提法所涵盖的。所以，用历史和发展的观点看，

12、这一创举将会形成中国迈向市场经济，成功转制转轨改革的重要理论。这是我们必须要看到提出这项改革的大背景。2. 国有资产管理体系是市场经济发展到资本经济时代的产物此次国有资产管理组织体系的建立是基于以下几个基本条件：（1）它是在中国经济市场化的进程中，多种所有制经济并存，出现不同的商品生产者和交换者；（2）我国的市场经济从商品经济进入到资本经济时期，资本被普遍承认，资本收益的准则被共同遵守，国有企业和国有资本完全可以分开，股东已成为现代国有企业中必不可少的重要组成部分；（3）国有出资人仅以股东身份参与国有企业的经营和管理。显然，国有资产管理体系是市场经济发展到资本经济时代的一个产物。这次十六大报告

13、要建立国有资产经营管理组织体系的思想，实际上是和近年来党中央对于国企改革的大思路一脉相承的。（1）在1978年党的十一届三中全会之前，中国在计划经济体制下，全国就是一个大工厂，政资不分，政企合一，企业的人财物、供产销，政府包办一切，国家资产和国有资产划等号，没有必要成立国资委。（2）从1978年12月到1988年十年间，中国的企业改革尽管是经济体制改革的核心，但仅仅是围绕国有企业从生产型转向经营型的放权让利的思路推进。我国的宏观经济运行机制在向市场经济运行机制的迈进中，仅仅实现了从产品经济向实体经济为主的商品经济的过渡，资本的概念还不被人们承认，更谈不上国有资本和国有企业与国有经济的不同。国有

14、企业作为独立法人的投资主体地位并没有确立，而其自身的所有者主体也没有到位，存在着严重的制度性缺陷。无论我们怎么强调国有企业改革的重要性，在具体的实践中，我们不是处在放权让利不够、把企业管死，就是放权让利过大、导致企业内部人控制的失控状态的两难境地。（3）从1988年到1998年，随着股份制在中国的提出，产权改革和资本经济开始在中国出现，中国的国有资产管理局成立。但由于领导层和人们对这一巨大改革转型必要性的认识不足，加上国有资产管理部门一定会从旧的行业管理部门手中接管权力，因此，国资局的工作并没有按预计的方向发展，而是遇到了现实中巨大的阻力。认为中国国有企业的产权已经很清晰，只要抓好管理就能解决

15、国有企业改革的问题，建立现代企业制度就是建立现代企业管理制度的理念占据上风，最终导致国有资产局未能按既定的方向发展，而是被撤销。（4）从1998年至2003年，全国只有上海、珠海、深圳等少数城市保留了完整的国有资产管理体系，或者与后来成立的企业工委两块牌子，一套人马，变相存在并坚持运转。其他省市的国有企业产权改革和国资管理都处于停滞状态。现实中普遍严重发生了国有企业的“婆婆”被撤销后，陷入了内部人控制的处境。国务院不得不又建立了稽查特派员制度和监事会制度。3. 完善国有资产管理体制是中国共产党执政兴国的战略举措4. 1）从产权入手进行改革经济体制改革的攻坚战就是产权，一旦涉及到国有企业产权的改

16、革，就必然会触及到国有企业的所有者政府的改革。从产权入手进行政府的行政组织体制改革，这意味着经济体制改革的深化和政治体制改革的启动。5. 2）国有资产管理体制改革是经济体制与政治体制改革的结合部经济改革的深化直接引出了政治体制改革的问题，即从政府的组织体制改革入手，改革改革者的大幕的拉开。过去二十年的国企改革基本上是政府改企业，但国企改革一旦改到产权，就真的要改革改革者了。因此，它又是政治体制改革的起点，这个起步是务实的。因为政府机构改革是经济体制和政治体制改革的结合部。由于现有体制下国有企业的出资人是政府，就意味着国资体系的建立不仅是简单的企业产权制度创新，也是我国政府管理体制的创新。要实现

17、这个创新，就要重新认识市场经济条件下的政资关系和政企关系。（3）市场经济背景下政府的角色构建与转换政府作为一般经济调控者职能，这是市场经济要求的，必须建立维护市场秩序、公平监管保证社会公共预算收入来源的间接管理部门。凡是搞市场经济的国家，都离不开这些部门，它是由市场经济政府管理的共性决定的。其财政收入主要体现为税收。对每一个纳税人来说，税收是刚性的。所以政府的一般经济调控者职能是裁判员的功能，它在维持着市场经济的运行，所有市场经济的微观载体都要遵守比赛的规则，所有竞争都应是公平竞争。我国的市场经济是建立在公有制为主的基础之上。目前，我国的公有制形式还没有找到能取代政府所有制的组织形式。这决定了

18、我国的政府目前还履行着所有者职能，这是中国的国情。国有企业产权变革的核心是实现所有者归位，让出资人以股东的身份成为企业的主体。如果出资人是三级政府及其派出机构的话，就必须对现有政府中对国有企业的直接管理部门进行从组织到职能的全新调整和设计，就要对国资管理体系进行全新的构造。这是建立有中国特色的能够把公有制和市场经济有效对接的一个创举，就好比“国家队的教练员”。这是中国市场经济的特殊性决定的。国有资产出资人的收益体现为投资收益。投资收益与税收的刚性是不一样的，只能是弹性的，投资收益率也不能像税率那样去事先约定。国有出资人在法律上与一般企业的股东并无二样。建立和完善“三合一”的国有资产管理体系，要

19、求我们必须重新认识我国政府的政、资分离与资、企合一这两大问题。如果国资管理功能暂时还应保留在政府序列，实际上政府就包含着一般经济调控者和国有经济所有者两种职能。前者是政，后者是资，二者必须分离。而就国有经济所有者的职能来说，必须实现出资人和企业的结合，这次国资体系的改革就是要让所有者进人企业，让老板归位，让产权清晰，资企合一。综上所述，必须对长期困惑我们的“政企要分开，但现实中政企怎么也分不开”的现状进行反思。事实上，在我国公有制市场经济的现有模式下，政企从理论上就无法分开，只能通过政府职能的全新构造，先实现政资分开，再通过所有者进入企业，成为企业的股东，实现资企合一，建立国有企业的现代产权制

20、度。在这个制度内，才谈得上企业内部所有权与经营权的分离。4 .国有企业从贵族到平民制度创新的历史性跨越国资体系的建立将改变传统的国有经济管理模式，实现从管理国有企业到经营国有资本的转变，在这一转变过程中完成国有企业从贵族到平民的历史性跨越。从1978年以来，长达23年的国企改革始终是我国经济体制改革的中心环节。但在这个问题上，始终没有突破到产权这一环节。尽管在股市上给了国企上市一些指标，但其主体部分始终都没大动。国企改革的思路从放权让利到两权分离，再到后来的授权经营，都没有突破产权的大格局。新的国资体系的建立旨在通过企业产权结构的调整带动企业组织结构调整，进而实现产业和产品结构的调整。因此，这

21、一结构调整不是小打小闹，而是一篇将发生在预算内和预算外的几百万家国有和集体企业，十几万亿国有经营性资产存量调整的大文章。建立国有资产体系的理论，是江泽民同志把握中国改革全局、建立国有企业现代产权制理论的重要内容。这一理论的建立可追溯到1993年11月党的十四届三中全会报告，文件明确了在国有企业的改革中要建立现代企业法人财产权。1998年，当我们对国有企业的改革是强调管理问题还是产权问题的理论探讨时，现实中发生了国有企业的“婆婆”被取消后，又陷入了“内部人”控制的困惑，江泽民同志又先后在五大区召开国企改革座谈会，明确提出了要建立现代企业法人治理结构。显然，这次十六大报告要建立国有资产经营管理组织

22、体系的思想，实际上是和近年来党中央对于国企改革的大思路一脉相承的，其实际意义还在于把国有企业从贵族降到平民。国有企业是政府机构的附属物，企业家都是国家干部，国有企业的行为用国家行政法来调节，因此，国企在市场经济中是一个特殊的法人。所以，在国企和政府之间，国企与国企之间，无论是在产权上还是在债权上，都有一种说不清的血缘关系。这次国资体系的建立就意味着要把国有企业从过去的靠行政法调节的特殊法人，变成由公司法和民商法调节的一般企业法人，并和外资法人、私营企业法律地位相同，竞争关系平等。所以说，这是一个国有企业从贵族到平民的历史性跨越。值得指出的是，随着国资体系的建立，授权经营的提法也将作古。授权经营

23、产生在两权高度分离的基础上，把能让的经营权都让了，而所有权又不能让，因此，就采取了建立在委托代理模式基础上的授让所有权的做法。但谁来代表出资人向下级授予所有权，授给谁，授什么，都是不清晰的。它是在没有触动产权实质性变革的前提下的一种过渡性选择。它发生在1989年，也许当时是合理的，在历史上发挥过重大作用，但不能局限于此。它是在旧体制下的模式下，行政性分权的一种临时变通。权宜之计的这种授权经营将随着国资体系的建立，被以所有者的身份建立在资本纽带基础上的股权管理所取代。5 .坚持渐变转轨的正确改革方法论的重要举措改革20年来，如果说中国改革的实践获得了成功，那么在理论上的总结是在这一时期充分认识社

24、会主义市场经济的阶段性和长期性，坚持渐变转轨的改革方法论非常重要。洋教条并不能解决中国的问题。比如在资本市场上，国家股的减持是美国和前苏联东欧国家所没有遇到过的，我们不能简单照搬照抄他们的休克疗法，也不能片面地把国退民进理解为私有化。中国未来改革的风险可以预见存在两个方面，一是所有制的改革，二是政治体制的改革。这两个环节把握不好，都会带来社会的不稳定。从某种意义上说，经济上的所有制的变革方式决定了政治体制改革如何起步的基础。这一基础必须打好，其核心就是要运用正确的改革方法论，渐变稳定的朝既定方向发展，顺利通过改革的危险期。中国改革实践非常成功，中国的发展势头越来越好，但此刻越发不能掉以轻心，成

25、立国资体系正是面对这样的挑战。解决中国的实际问题还是要靠中国实事求是的方法论。“十六大”国资体系的提出将使中国在未来20年还能走出一个被世人赞叹的保持稳定中迅速发展的新路子。（四）我国国有资产管理新体制的基本框架及特点1.基本框架党的十六大报告提出：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方政府两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。这就从以下三个方面规定了国有资产管理体制的基本框架：

26、一是国家所有，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责；二是设立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理机构；三是关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责，其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人的职责。国家所有，明确了国有资产管理主体及其地位。国有资产国家所有，由国家统一制定法律法规，必要时统一配置资源。中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，明确了分级产权。明确各级政府管辖国有资产的边界和范围，各级政府对管辖范围内的国有资产拥有占有、使用、收益和处置的权利。设立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理机构，明确了国有资产管理

27、机构的职权。政府设立国有资产管理的机构，按照管资产和管人、管事相结合的原则，将分散于各个政府部门的属于出资人职责的相关职责进行归并，统一对所管辖的国有资产行使出资人职责。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人的职责，明确了不同级次政府间国有资产投资和管理的事权。（1）国务院国有资产监督管理委员会的职能国务院国有资产监督管理委员会（简称国资委）的成立要对现有分别行使出资人职责的部门和机构进行归并整合，把分割行使的出资人职责转交国资委统一行使。国资委作为国有资产出资人代表，对企业中的国有资产享有

28、所有者的资产受益、重大决策和选择管理者等权利，不直接干预企业的生产经营。国资委对国有资产进行管理的原则是“管资产、管人、管事”相结合，其主要职责是：制订国有资产营运战略方针、结构调整方向和投资发展规划，编制国有资产经营预算；选派和更换国有资产营运主体的董事、监事和财务总监；考核国有资产营运主体的营运业绩，决定国有资产营运主体的设立、分立、合并、变更等重大事项。国资委对国有资产的管理要权利、义务和责任相统一，在行使权利的同时，要承担相应的义务。相统一的权力、义务和责任应具体分解到个人，使国有资产出资人真正具有人格化的代表，避免在出现问题时人人都有责任，人人都不承担责任的局面。作为国有资产出资人代

29、表的个人，他的收入、职务的升降与所管理的国有资产的经营状况、是否实现保值增值相挂钩。（2）建立“三层次”或“两层次”的国有资产管理体系国资委出资人代表不可能直接管理国有企业和国有控股企业，中间必须有一层或者两层授权委托经营的国有资产控股公司和国有资产经营公司。由这一到两个层次，用经营资本的方式，管理和运营国有及国有控股企业。国有资产管理体系由三个层次构成。国有资产管理机构是第一层次，主要履行管理职责，所持股权性质为国家股。国有资产营运主体，即授权委托经营的国有资产控股公司和国有资产经营公司是第二层次，主要承担资本经营的职责，所持股权性质为国有法人股或法人股。国有独资企业、国有控股的企业（含绝对

30、控股、相对控股）为第三层次，主要承担生产经营职责，股权性质为法人股。国有资产管理体系在地方上视其所管辖的国有资产总量及分布状况，可简化为二个层次，即保留第一层次和第三层次，取消第二层次。国有资产营运主体包括：国有大型企业集团公司、国有控股公司、国有投资公司、国有资产经营公司、国有大型金融机构等。中央政府层面的营运主体主要是大型、特大型企业集团公司，在其上面不应再设控股公司，国资机构直接对集团公司行使出资人职责。不够规模的国有企业或按主导产业并入相应的企业集团，或设立控股公司持股。省级政府层面的营运主体可以是大型企业集团公司与产业控股公司并列。市政府层面的营运主体可以以国有资产经营公司为主体与少

31、量的大型企业集团公司并存。国有资产营运主体的形式：国有独资公司、国有独资多股公司（如广核电公司）、国有控股的多元股权公司（如中国华源公司）。国有独资多股公司和国有控股的多元股权公司将会越来越多，国有独资公司将逐步减少。在“三层次”体系中，国有资产管理控股公司和国有资产经营公司首先应是纯粹控股公司，而不能从事其他的生产经营活动，它通过产权交易、资产重组实现授权经营的国有资产保值增值；其次，它不是出资企业的上级，不是翻牌的主管部门，而是以国有资产出资人代表的身份，对投入企业的产权进行管理和运营，不再干预企业其他经营活动。“两层次”体系代理环节少，代理成本低，但对国资管理机构要求高。“三层次”体系实

32、现了国资监管的政企分开，有利于国有资产运营的专门化和加强监管力度，但委托一代理环节较多，实践中也存在第二层次对出资企业干预过多的问题。在具体的实施中，对于管理比较规范的大型企业集团可以直接授权，实行“两层次”体系，以减少代理环节、降低代理成本；对于一般的国有控股和参股企业，则可设立若干国资运营机构，由国资委授权国资运营机构运营资产。“三层次”体系中的资产管理控股公司和国有资产经营公司承担着极其重要的角色。政府将对国有企业的控制权力移交给它，以往的一些机构予以撤销，这样就实现了人权、事权和财权的统一。政府对于国有资产的经营运作、形态转换和各项目标的实现，都有赖于资产管理控股公司和国有资产经营公司

33、的有效运作。这些公司应该遵循公司治理的一般原则，构建与产权制度相适应的公司法人治理结构。对于由国资委授权成立的、以国有独资公司形式建立的国有资产营运主体，其内部权利制衡的特点是不设股东会，只设董事会和监事会，国有资产营运主体的董事会成员由本级国有资产管理委员会任免，董事会自主聘任总经理。（ 3）以法律形式规范各方的职责范围市场经济是法制经济，社会主义市场经济中，国家对经济的管理要以法律为依据，依法执政。在原有的国有资产管理体制下，存在政企不分、职责不明、出资人既缺位又越位、监督不力等现象，重要原因是法制不健全，没有一部完善的国有资产管理法来规范各方的行为和职责范围。建立新的国有资产管理体制应加

34、快制定、出台国有资产管理法，以法律形式规范各方的职责范围。国资委与政府职能部门的关系。政府所有者职能要与社会的一般管理者职能划分开来，政府职能部门不再直接管理国有资产，专司对经济的宏观管理职能，对所有企业一视同仁，不再制定国有企业与民营企业有所区别的产业政策和规制政策。国有企业和其他企业一样独立接受公共管理部门有关的职能管理，接受国家审计部门的独立审计。由财政投资兴办的企业，在企业正式运营后，移交国资委统一管理。中央政府与地方政府的关系。十六大报告指出：“国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责”，“关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等

35、，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。”明确地划清了中央政府与地方政府管理国有资产的责任和权利，有利于充分发挥地方政府管理国有资产的积极性，也有利于从整体上加强国有资产管理。（ 4）建立一整套指标体系、考核评价和监督激励体系委托人与代理人之间的关系是一种不完备的契约关系，应尽量完善国有资产委托代理关系的契约，建立一套科学、便于操作的委托代理指标体系，以较完备的契约约束国有资产经营者的行为，减少“道德风险”和“逆向选择”的发生。指标体系的核心是国有资产的保值增值，这是国有资产出资人的基本要求。指标体系还可以包括企业竞争能力的提高、企业的长期发展能力、科

36、技创新能力等多方面的内容。应针对不同行业、不同特点的企业建立不同的指标体系，区分一般竞争性企业、自然垄断性企业、国家特许经营企业、金融企业和一般工商企业。建立国有资产经营代理人和国有企业经营状况的考核评价体系。不能再按原来与考核党的系统和行政系统干部一样的标准考核国有资产经营者，也不能由企业的职工来评价，而应由出资人代表，即国资委或者资产控股公司和经营公司来考核评价。考核国有资产经营者主要是看经过这位负责人的经营和管理，企业资产是不是做到了保值增值，经营是不是有利润，资产的收益率是不是达到了社会平均水平，或者高于社会平均水平。监督和激励机制可以克服委托代理关系中非效率现象。建立起一套行之有效的

37、监督体系是国有资产出资人制度的一项重要内容。监督体系包括外部监督和内部监督两方面。国资委是实行外部监督的主要部门，下设国有资产监事局，集中行使监督国有资产的各项权力。还可以通过企业向外部披露信息，由公众、媒体的舆论监督、外部审计机构的独立审计、政府的行业监管等方式强化外部监督。（ 5）完善建立出资人制度的外部环境加快国有企业和国有控股企业股份制改造，建立有效的公司治理结构，使其真正成为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”和自主经营、自负盈亏的法人实体与市场主体。在国有大公司中设立董事会，董事直接参与公司重大决策并承担责任，以董事会的集体决策降低总经理的个人决策风险，控制公司的风险和提高效

38、率。国有企业是国有资产管理的微观主体，出资人制度的成功与否，关键要看国有企业是否能搞活，经济效益是否提高。完善市场体系，特别是要注重培育职业经理人市场。委托代理关系的外部约束主要来自三个方面：产品市场的约束、代理人市场的约束、资本市场的约束。产品市场的完善使企业的经营状况能真正反映经营者的经营水平和能力；职业经理人市场的完善，使国有资产委托代理关系选择市场化，是避免政企不分的有效途径。国有资产也要进入资本市场，一方面通过资本运作实现结构的战略调整，另一方面通过资本市场形成对经营者的外部监督和约束。完善社会保障体系，减轻国有企业富余人员过多和企业办社会等负担，使国有企业具有与其他企业平等竞争的条

39、件。市场最重要的一个功能就是，调节企业降低体制成本，淘汰体制成本较高的企业。目前国有企业包袱重、负担多、成本高，在市场竞争中处于不利的地位，难以搞活应该说是必然的。社会保障体系的完善可以使国有企业放下包袱，轻装上阵，与其他企业一比高低，一批优势企业将脱颖而出，从根本上改变国有企业整体效益不高的局面。2.新体制的特点（ 1）理论创新党的十六大报告中提到“国家所有，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责”，明确了统一所有还是分级所有的问题。国家产权归属的问题有三种解决的模式：第一种是“统一所有，分级管理”。这是目前国有资产管理的模式，也是十五届四中全会的提法，但未解决责任主体到位、出资人主体

40、到位问题。第二种是“分级所有”。这是理论界很多专家提倡的。这种提法易产生对国家政治体制的冲击，同时也不符合我国历史渊源和经济制度基础。第三种是“国家所有，分级产权”。这是党的十六大在总结过去经验的基础上，从整体和长远利益的考虑，结合我国的历史文化和所有制的实际情况，确立的符合中国实际的国家产权归属模式。国家所有、分级产权，政府分级行使出资人职责，从理论上实现了终极所有权与出资人所有权的分离，既解决了出资人到位问题，比分级管理的提法更加科学、明确；又避免了政治体制的风险，比分级所有现实。在理论上有独创性，在国际产权理论上有新的发展，既解决了问题，又避免了风险，完全是中国特色的产权理论。“分级所有

41、”是各级政府可独立立法，政府间完全是市场交易关系；“分级产权”是政府间在正常情况下是平等主体关系，产权可进行交易。“国家所有、分级产权”中终极所有者是国家，中央政府和地方政府分别代表国家行使出资人所有权，中央政府不是地方政府的所有者。国家作为终极所有者的权益需要通过立法确认，主要体现两条：一是统一制定法律、法规，二是必要时可以统一配置资源。分级产权意味着地方政府将有更大的自主权，有利于形成国有经济内部的产权多元化，有利于用市场化方式配置资源。（ 2）体制创新党的十六大报告中提到“中央政府和省、市（地）两级政府设立国有资产管理机构”，回答了是否设立国资机构的问题。在政府管理机构中明确设立国有资产

42、管理机构，是第一次在政府管理体制上实现了所有者管理职能与社会经济管理职能的分开，从而使十四届三中全会提出的政资分开的目标得以实现。这也体现了国有企业改革循序渐进，逐步完善的过程。国有资产管理机构的定位是代表政府履行出资人的职责，是国家股的股东。它应是依法设立的法定机构，即依国有资产法设立的法定机构，其行为方式应遵守民商法、公司法。国有资产管理机构管理的对象是其持股的国有资产营运主体，按照产权关系行使出资人职责。（ 3）管理创新党的十六大报告中提到“建立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，回答了是多头管理还是统一管理的问题。1998年撤销了政府专业经济管理部门，解决了计划经济体制下由专业经济管理部门实行的条、块分割的行政管理体制，为政企分开创造了条件。但国有企业出资人的各种职能仍分散在财政、组织、经贸、计划和劳动等部门，实行由多个政府部门分割行使出资人职责的管理方式，即“五龙治水”，仍然没有解决责任主体到位，出资人到位的问题。政府履行出资人职责由多头管理走向统一行使，是深化国有资产管理体制改革的必然要求，也是公司法所要求的。也就是说实现“管资产、管人、管事”相结合，统一