人民调解协议司法确认制度的发展及其完善

1、人民调解协议司法确认制度的发展及其完善    摘要：人民调解协议司法确认制度是人民法院运用司法权对人民调解工作给予的一种有力支持和保障，同时也是对当事人的司法救济和司法保障。人民调解协议司法确认制度已经成为完善多元纠纷解决机制的重要内容，这一制度把“非诉讼”的人民调解和司法的强制力结合起来，对运用多种途径解决纠纷起到了聚合作用。人民调解协议司法确认制度从实践到制度的形成经过了地方实践、正式确立和程序完善三个阶段，但是当前由于机制的不完善，人民调解协议司法确认制度还存在一些问题。为了充分发挥出人民调解协议司法确认制度应有的功能，我们还需从制度上加大和不断完

2、善调解协议的司法确认机制。关键词：人民调解协议；司法确认；多元纠纷解决机制；司法程序人民调解协议司法确认制度是指对于涉及的民事权利义务的纠纷，经人民调解组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，或双方当事人签署协议之后，如果双方认为有必要，共同到人民法院申请确认其法律效力的制度。人民调解协议司法确认制度是完善多元纠纷解决机制的重要内容，这一制度把“非诉讼”的人民调解和司法的强制力结合起来，对运用多种途径解决纠纷起到了聚合作用。这一制度目前仍然还有很多不完善的地方，亟待从制度上进行探索论证和解决。一、人民调解协议司法确认制度的形成脉络人民调解协议司法确认制度从实践到制度

3、的形成经过了长时间的探索，笔者把其形成过程分为了三个阶段。（一）司法确认制度的地方实践司法确认制度是人民调解制度在司法实践中不断总结经验的结果。这项制度发端于甘肃省定西市法院系统的人民调解协议诉前司法确认试点。2007年1月21日，甘肃省定西市中院向定西市二届人大一次会议所作的法院工作报告率先提出开展“人民调解协议诉前司法确认机制”试点的工作方案。2007年3月，定西中院确定在渭源县法院的两个人民法庭先行试点，并成立了改革领导小组，由此拉开了诉前司法确认机制改革试点。2007年5月29日，在总结先行试点经验的基础上制定下发了关于开展“人民调解协议诉前司法确认机制”试点工作的通知，将试点扩大到渭

4、源县法院和其他6个基层法院的8个人民法庭。2007年11月21日，定西市中级人民法院审委会讨论通过关于人民调解协议诉前司法确认机制的实施意见（试行），决定将渭源县人民法院等试点法院的经验向全市推广。2008年5月，定西中院被最高人民法院确定为多元纠纷解决机制改革试点法院。2009年5月15日，甘肃省社会治安综合治理委员会、甘肃省高级人民法院、甘肃省司法厅联合下发关于推行人民调解协议诉前司法确认机制的意见面向全省推广定西经验。司法确认试验的定西模式也逐渐推向全国，例如广州市花都区人民法院、公安分局、司法局和劳动与社会保障局2009年初联合出台关于建立诉前调解司法确认机制的意见，率先在广东实施司法

5、确认试验；厦门市中级人民法院2009年11月发布关于非诉讼调解协议司法确认的实施意见，在全市推广思明区司法确认试验等等。（二）司法确认制度的正式确立2009年7月24日，最高人民法院正式发布关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见（以下简称诉讼与非诉讼衔接的意见），将定西的司法确认模式面向全国实施。按照该意见的第二十条和第二十五条的规定，司法确认是指经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力；人民法院依法审查后，决定是否确认调解协议的效

6、力；确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。最高人民法院的这一司法解释，标志着司法确认的地方实践正式被认可，开始上升了全国性的制度改革。2010年8月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的中华人民共和国人民调解法（以下简称人民调解法），采纳了定西法院自2007年3月创新推行的“人民调解协议诉前司法确认机制”。该法第三十三条规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协

7、议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。”这一规定将诉前司法确认机制正式法律化。司法确认制度由此正式入法，被确定为国家司法制度之一。        （三）司法确认制度的程序完善人民调解法颁布之后，为在司法实践中更好地落实司法确认制度，经过认真研究，起草了最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定（稿）。在起草过程中，

8、最高人民法院先后征求了全国人大常委会法工委、国务院法制办、司法部、公安部等单位的意见，得到了各相关部门的大力支持和帮助。同时，最高人民法院召开了有关学者参加的专家论证会，进行了充分论证。2011年3月21日最高人民法院审判委员会第1515次会议通过关于人民调解协议司法确认程序的若干规定（以下简称司法确认规定）。根据人民调解法的规定，最高人民法院司法确认规定司法解释对司法确认程序中的一些具体问题作了明确的规定，主要包括：司法确认案件管辖、申请司法确认的条件、案件受理、审查期限、审查方式、不予确认的情形、法律文书、效力、案外人权利救济、费用、向司法行政机关及人民调解委员会通报情况、经法院建立的调解

9、员名册中的调解员调解达成协议后当事人申请确认如何办理等。司法确认规定的出台，进一步明确和细化了司法确认案件涉及的相关程序问题，有利于维护国家和社会公共利益、当事人及案外人的合法权益。通过规范对调解协议的审查与确认方式，有利于鼓励当事人选择人民调解途径化解矛盾纠纷，进一步发挥人民调解在化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中的积极作用，对于进一步健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制产生积极影响。二、人民调解协议司法确认制度存在的问题人民调解协议司法确认制度是人民法院运用司法权对人民调解工作给予的一种有力支持和保障，同时也是对当事人的司法救济和司法保障。使得人民调解制度焕发出法治的光芒这项制度又为老百

10、姓提供了一条可供选择的纠纷解决机制，这样可以减少诉讼，保障协议的有效执行。但是当前由于机制的不完善，人民调解协议司法确认制度还存在一些问题。（一）司法确认申请主体过于局限首先，按照当前的规定，司法确认的申请主体只能是双方当事人。人民调解法与司法确认规定均规定了经人民调解委员会调解达成调解协议后双方当事人共同向人民法院申请司法确认。该规定为人民调解司法确认机制设定了启动程序，但问题就在“共同”上，司法确认规定对该“共同”没有做进一步的解释。但在实践中，如果双方当事人在签署协议后，均对内容表示同意，则当事人均会自动履行而无需对方的催促或外界的施压。当然就无需被强制执行调解协议，更无需进行司法确认程

11、序。进行司法确认就是为了防止当事人随意反悔而不履行协议，从而保障协议的履行。但现在非但没有对当事人不愿履行调解协议的行为给予限制或强制，反而对此不诚信行为予以了法律上支持，从而使得调解协议变成一纸空文，对方当事人的合理预期利益立即丧失殆尽而得不到任何救济。可以说，当事人双方共同申请这一前提条件，提升了当事人申请司法确认的门槛，限制了当事人提请法院确认的积极性，增加了一方当事人的反悔概率。其次，没有规定人民调解组织享有申请权。人民调解组织为使矛盾双方达成调解协议，将两个原本对立不愿讲和（显然在开始调解时双方当事人是不愿意相互妥协或者愿意妥协的欲望不是很强烈的，否则自己即可和解而无需将矛盾纠纷提起

12、至人民调解组织）的矛盾双方调解劝服至自愿和解达成协议，显然做了大量细致的工作。其工作目的是为了有效解决双方当事人之间的纠纷，达到案结事了，实现社会和谐。但目前的法律和司法解释却未赋予其任何申请权来固定其自己工作成果。则其工作成果随时可能因当事人的反悔而消失殆尽，显然不利于充分调动人民调解员的工作积极性。（二）司法确认案件案由确定不明确最高人民法院司法确认规定没有对人民调解协议确认案件的案由作出规定，司法实践中法院受理人民调解协议确认案件，在确定案由上有两种不同的做法，一种做法是以原争议内容作为案由；另一种做法是按照最高人民法院民事案件案由规定确定案由为“人民调解协议纠纷”。笔者认为，这两种案由

13、的认定都存在问题，前一种案由认定忽略了当事人已达成的调解协议具有民事合同性质并且法律关系发生变化这一情形。如果以原争议确定案由，虽然便于解决当事人之间的原争议，但会使人民调解员所做的大量调解工作趋于徒劳，违反了人民调解法立法本意；后一种案由认定混淆了人民调解法所规定的诉讼法律关系和确认法律关系，并且错误适用最高人民法院民事案件案由规定。原因是：人民调解法第三十二条规定：经人民调解委员会调解达成协议后，当事人就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼。该条规定的是对人民调解协议的诉讼，如果当事人对人民调解协议的履行、变更、撤销、确认无效等发生争议，应当以诉讼方

14、式解决，案由应当按照最高人民法院民事案件案由规定确定为“人民调解协议纠纷”，并分不同情形对应四个四级案由，分别是请求对人民调解协议履行、变更、撤销、确认无效；而人民调解法第三十三条第一款规定的是对人民调解协议的司法确认，最高人民法院民事案件案由规定中并没有相应的案由规定。因此，不能想当然的将诉讼法律关系混同于司法确认法律关系。        （三）没有构建司法确认的审查标准关于司法确认的审查标准，人民调解法和最高人民法院司法确规定对此并未直接规定。最高人民法院司法确认规定规定了当事人申请司法确认时应如实陈述申请确认

15、的调解协议的有关情况，保证提交的证明材料真实、合法，而人民法院在审查中，认为当事人的陈述或者提供的证明材料不充分、不完备或者有疑义的，可以要求当事人补充陈述或者补充证明材料。但没有明确审查人民调解协议的哪些内容。对人民调解协议进行司法确认应当遵循的标准与原则，学界有人认为是“合理合法、自愿平等、意思自治、适当干预”，还有人提出了“意思自治和合法性”等。在当前具体的司法确认审查实践中，法官对调解协议进行全面审查的多，进行部分审查的少。为防止出现错案或审查失误，法官均对该调解协议涉及的事实和法律关系进行全面、严格的审查，不仅仅审查调解协议是否违反法律、行政法规的强制性规定和社会公共利益，是否损害国

16、家和集体利益及第三人的合法权益，还审查具体的事实内容和法律关系是否明确，这种全面的审查方式给当事人带来一定的诉累。（四）缺乏相应纠错救济机制制度的设计不可回避的是对于过错的补救，司法确认程序一样需要补救措施。司法确认案件快速立案、即时结案，在方便了当事人的同时也必然具有容易出错的弊端。确认调解协议效力的决定送达双方当事人后即发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。但如在决定书送达后，发现确因审查不严导致协议内容违法该如何处理？是允许当事人上诉、复议还是启动审判监督程序撤销司法确认决定书由当事人另行提起诉讼？关于这些问题，诉讼与非诉讼衔接的意见和人民调解法没

17、有规定，最高人民法院司法确规定也是仅规定了司法确认案件第三人的救济途径，对申请人没有做出救济规定，这导致司法确认错误后缺乏相关的法律依据进行救济。三、人民调解协议司法确认制度的完善建议如上文所述，人民调解协议司法确认制度目前还存在着诸多问题。基于上文的分析，笔者分为可以从如下几个方面完善我国的人民调解协议司法确认制度。（一）扩大司法确认申请主体的范围为切实解决调解协议执行效力问题，应当拓宽申请司法确认的主体。首先，规定任何一方当事人非经对方当事人同意均可申请法院予以司法确认。人民调解法第三十三条设立初衷是为保障和确定当事人签订调解协议的完全自愿，但是其过度重视当事人的是否自愿，将导致司法实践中

18、存在很大的漏洞，即可以被当事人恶意利用从而“合法”地规避人民调解协议的履行。因为按该条款，任意一方当事人的不申请，都将使对方申请司法确认程序落空。因此，该条款的设计显然有违司法确认制度设立的初衷。而作为完全民事行为能力人，基于私法的有约必守规则，应如实兑现自己自愿做出的合法意思表示。故当事人不能无故反悔或不履行调解协议，使得善意的对方当事人为自己的这一不负责任的行为付出代价，丧失预期利益。法律保护当事人对其权利的自由处分权，却也禁止当事人滥用处分权而给其他公民合法权利造成损害。若一方当事人对协议的达成确有异议，认为在此过程中其自愿原则受到侵犯，可在收到人民法院的受理通知书后，向受理法院提出证据

19、来证明其达成协议时的“非自愿”。其次，人民调解组织应当作为申请司法确认的主体之一。调解协议的当事人一旦怠于行使自己的权利，必将使达成的调解协议沦为一纸空文，进而使人民调解组织的辛勤工作成果付之东流。赋予人民调解组织申请司法确认的权利，有利于固定、保障其工作成果，便于督促当事人自觉履行调解协议，有利于调动调解人员的工作积极性。（二）规定司法确认案件的案由由于人民调解法第三十二条和第三十三条同时规定了诉讼与确认两种情形，笔者认为受理人民调解协议司法确认案件，就必须要正确区分何种情形应当诉讼，何种情形应当确认，并以此决定案由。“诉讼”与“确认”的最大区别在于“诉讼”解决当事人之间的权益之争，而“确认

20、”并不存在当事人之间权益之争。由于人民调解协议已将当事人之间的争议化解，当事人并没有对人民调解协议履行、变更、撤销、确认无效等发生争议，其仅需对调解协议进行司法确认，赋予执行力，双方并无其他争议，此时应以人民调解协议司法确认来确定案由。案由如不明确，将对该类案件的立案工作带来很多麻烦，目前许多基层法院将此类案件的案由确定为“申请确认人民调解协议”实际上并无法律依据。鉴于法律未对人民调解协议司法确认程序有明确的案由规定，考虑其与民事诉讼法中的民事特别程序非常相近。笔者建议最高人民法院民事案件案由规定第十部分“适用特殊程序案件案由”中增加一项案由即“申请确认人民调解协议”，或者对民事诉讼法进行修改

21、，增加一项程序为“人民调解司法确认程序”。        （三）明确“合法性审查为主、事实审查为辅”的审查标准笔者认为，对调解协议司法确认应以“合法性审查为主、事实审查为辅”作为法院审查司法确认案件的主要标准。这是因为：首先，在基层民调组织的协调下，当事人达成了的调解协议，是当事人意思自治的体现。它体现一种当事人之间私权利的处分。而法院对当事人达成调解协议的审查，却代表一种国家公权利的适当介入。法院进行“监护”的目的就是监督和保护。其目的是保护协议当事人合法权利，同时也为了防止侵犯国家利益和其他人利益的情况发生。一

22、旦该调解协议被法院确认，则同法院其他生效裁判文书一样，具有确定力、拘束力和强制执行力。其次，我国的法规种类很多，涉及人们生产、生活的各个方面。我国基层民调组织的成员并非法律专业人士，他们对哪些是当事人可以自由处分，哪些又是涉及行政职权、当事人不能自由处分的领域并不一定能够全面了解。在此基础上当事人之间经人民调解委员会主持调解形成的调解协议很可能出现违法的情况。再次，司法权只能保障当事人之间合法的民事行为。法院也应加强对调解协议的合法性审查力度，才能有效防止当事人之间恶意串通、虚假达成协议，从而侵犯国家利益和其他组织、个人利益的情况发生。因此，在对调解协议进行审查时，建议明确以法律审查为主，事实

23、审查为辅的原则，必要时，适当放松法律标准，向非正式纠纷解决规则让步，避免介入对事实细枝末节的审查和认定。对调解协议中的断尾条款以及未处理的项目，当事人提出来的，应在确认决定书上保留当事人必要的诉权。（四）建立相应纠错救济机制人民调解协议的司法确认程序属于法院审判工作的组成部分，应接受法院已有的监督和管理体系的监督和管理，办理确认案件也应受相关的办案纪律、回避规定以及其他可适用于确认程序的规定和制度的约束。制度的设计不可回避的是对于过错的补救，司法确认程序一样需要正视补救措施。最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定仅赋予了案外人申请撤销确认决定的救济权，案外人认为经人民法院确认的调解

24、协议侵害其合法权益的，可以自知道或者应当知道权益被侵害之日起一年内，向作出确认决定的人民法院提起诉讼。笔者认为，对于还未生效的司法确认决定书，一方当事人提出调解协议违法或是受胁迫的而非自愿的而申请撤销司法确认决定书的，法院应该及时审查，对于情况属实的，应有原审判组织及时做出不予确认的裁定书。对于已经发生法律效力的，由当事人申请经审查确有错位或者虽未有当事人申请但司法确认的法院发现确有错误的，可以参照审判监督程序，撤销确认决定书。对于法院发现确有错误的，可按照民事诉讼法第177条之规定，启动审判监督程序，由同级人民法院院长或审判委员会宣布撤销。对于当事人申请经审查确有错位，如果民事诉讼法第178

25、条“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行”的规定，那启动审判监督程序就是上一级人民法院，这不仅会增加上一级法院的工作负担，而且还会增加当事人的司法确认成本。对此笔者认为，基于司法确认程序不是严格意义上的诉讼程序，为了提高司法确认机制的效率，方便司法确认双方当事人就近化解矛盾纠纷，对于司法确认的审判监督程序应该统一由受理司法确认案件的法院启动。对于经审查，原确认确有错误的，人民法院应采用决定书撤销原确认书，确认书被撤销后，当事人以原纠纷起诉的，人民法院应依法予以受理。人民调解协议司法确认制度是近年来构建诉讼与非诉讼相衔接的矛盾

26、纠纷解决机制的一项重要的制度创新，矫正了人民调解的随意性，架起了诉与非诉之间的桥梁，实现了司法与非诉调解之间的有效衔接，促进了诉讼与非诉讼衔接机制的不断完善。人民调解法将人民调解协议司法确认制度正式写入法律，为构建诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制奠定了法律基础。但由于法律规定比较原则，司法确认规定等司法解释对司法确认的程序规则等各项规定仍有许多空白，人民调解协议司法确认制度目前处于不完善的状态。为了充分出发挥出人民调解协议司法确认制度应有的功能，我们还需从制度上加大和不断完善调解协议的司法确认机制。        The Development and Perfection of Peoples Mediation and Judicial Confirmation SystemZHU Suming（Law School， Kunming University of Science and Technology， Kunming， 650111， Yunnan， China）Abstract：Peo