关于完善国有公司企业董事会制度的思考

1、关于完善国有公司企业董事会制度的思考梁 丹摘要我国的国有公司企业包括国有独资公司、国有控股公司、国有参股公司三种类型, 由于国有公司企业在公司治理机制上设置的特殊性, 失去了股东会、董事会、监事会三机构相互制衡的制度建构, 在实践中使得董事会权力更为集中, 而监事会又无法与之相抗衡, 董事会因职能缺失造成一系列问题。因此, 国有公司企业公司治理结构的核心是不断完善董事会制度:一是进一步规范和完善董事会结构; 二是提高董事会的效率; 三是建立对董事有效的激励机制; 四是加强对国有董事会的监管。关键词国有公司企业; 公司治理; 董事会制度; 完善中图分类号F276 1文献标识码A 文章编号1006

2、 012X (2008 01 0078(03 作者梁 丹, 硕士, 中共中央纪律检查委员会二室, 北京 100053现代公司法的实践表明, 20世纪中期以来普遍出现了加强董事会权力的趋势, 这被称为是由! 股东大会中心主义向! 董事会中心主义的转变, 这一转变表明董事会已然成为公司治理结构的核心。在当代中国的国有企业公司制改革的实践中, 董事会能否充分发挥作用, 很大程度上决定着公司治理的有效性, 决定着现代企业制度建设的成败。目前, 我国国有公司企业建立公司法人治理结构工作取得了一定进展, 但还存在一些亟待解决的问题, 其中比较突出的就是董事会建设相对滞后, 不能很好地发挥作用。营者的业绩进

3、行考核和评价。董事会在公司法人治理结构中处于核心地位, 发挥着重要作用。一方面, 董事会是股东利益的忠实代表, 是保护股东合法权益、体现股东意志的制度依托。另一方面, 董事会负责企业的重大决策, 对企业进行战略性监控, 并负责选聘、评价、考核、激励经理人员, 是企业内部深化改革、加强管理、提高效率的重要保证, 是企业市场竞争力的制度基础。由此可见, 在公司治理结构的链条中, 董事会处在权力分配的中心环节, 起着承上启下的作用。国有公司企业包括国有独资公司、国有控股公司、国有一、国有公司企业中董事会的法律地位和作用为建立现代企业制度, 规范公司治理结构, 我国于1993参股公司3种类型, 对于国

4、有控股公司和国有参股公司而言, 由于其股东人数多于2人, 那么其董事会的设置和董事会享有的法定职权适用有限责任公司的一般规定。而国有独资公司由于其股东的特殊性:其一股东为一人; 其二该一人股东不是普通的民事主体, 而是国家。所以公司法对于国有独资公司特别进行了规制, 在国有独资公司中不设股东会, 而是由国有资产监督管理机构行使股东会职权, 国有独资公司只设立董事会和监事会, 其中董事会的成员由国有资产监督管理机构委派, 职工董事由职工代表大会选举产生, 董事会除享有公司法规定的有限责任公司的法定职权外, 根据国有资产监督管理机构的授权, 还可以享有部分股东会职权, 因而, 国有独资公司中, 董

5、事会具有极大的权力。监事会中除职工监事外的成员由国有资产管理机构委派, 在监事会中, 职工监事由职工代表大会选举产生, 并且其比例不得低于1/3, 国年12月制定了#中华人民共和国公司法, 该法于1999年、2004年两次修正,2005年10月进行了一次全面的修订。根据修订后的#公司法规定, 公司治理结构由股东会、董事会、监事会三个机构组成。股东会由出资者组成, 是公司的权力机构, 决定公司的重大事项; 董事会由股东选举产生, 是公司的经营决策机构, 对股东大会负责; 监事会由股东和公司职工组成, 是公司内部的监督机构。董事会是由股东大会选举的、由不少于法定代表人数的董事组成的、代表公司行使其

6、法人财产权的会议体机关。董事会要维护出资人权益, 是公司法人的经营决策和执行业务的常设机构。董事会对公司的发展目标和重大经营活动做出决策, 聘任经营者, 并对经J2008年第1期有独资公司中, 监事会的权力受到了较大限制, 不能行使对董事、公司管理人员的诉权。在国有独资公司中, 经过国有1资产监督管理机构同意, 董事会成员可以兼任经理。的主要标准不是管理才能和专业水平, 而是和主管部门领导的私人关系, 造成! 董事不懂事、经理层不执行董事会决议3等情况。由于国有独资公司在公司治理机制上设置的特殊性, 失去了股东会、董事会、监事会3机构相互制衡的制度建构, 在实践中使得董事会权力更为集中, 而监

7、事会又无法与之相抗衡, 更加凸显出完善董事会制度的必要性。4. 董事长同董事会、总经理的权限不清#公司法对董事会、董事长和总经理的职权作了明确的划分, 规定董事长未得到董事会的授权, 不得脱离、更不能超越董事会擅自行事。总经理负责日常的经营管理工作, 执行董事会的决策。但很多时候并非如此, 其中的主要问题是:董事长、董事会不能按法定授权进行有效工作, 没有解决好自己在公司的角色定位问题。在公司董事长和总经理! 兼任的情况下, 常常表现为董事长凌驾于董事会之上, 全权行使董事会的职权, 用个人决定代替董事会的决议, 董事会形同虚设。在董事长和总经理分设的情况下, 容易发生董事长滥用职权、决策越位

8、, 或者把一切工作都推给总经理、无所事事等问题。5. 董事会难以有效行使决策权董事会的有效运行必须以! 会的形式, 以法定程序合议, 才能发挥其职能和功效。但一些董事会不经常开会, 即使开会也主要是走走过场, 会议频度低、时间短; 董事会会议议程基本上被经营者或兼任最高经营者的董事长所控制; 这些会议一般都是对经营者提出的方案予以确认而已。同时, 个别董事投入的精力不够, 除了内部董事作为管理层对公司经营较重视外, 其他董事对公司经营和董事工作投入的时间较少, 影响了董事会决策的有效性。此外, 一些董事会的运作方式还不合理。由于国有公司董事会大部分都是内部人士组成, 又交叉任职, 为了避免矛盾

9、, 大家往往! 商量决策, 容易出现党委会、董事会、总经理办公室三位一体, 集体研究、集体决策、集体负责。此外, 一些董事会存在议事决策多, 监督制衡少等问题。6. 国有公司企业中监督机制弱化#公司法明确规定实行公司制的企业要建立监事会, 代表股东监督检查公司的财务状况及业务运营情况。但从现实情况看, 监事会在国有公司企业治理结构中的作用有限, 有的甚至成了装点公司门面的摆设。主要表现在:有的公司监督机构不健全或不符合法定要求; 监事会本身权力有限, 不足以对董事会及经理层形成有效监督; 缺乏独立性和权威性; 监事会成员由非专业人员组成, 个别监事看不懂公司财务报表; 有的监事与被监督者! 串

10、谋, 因人情关系而对责任人开脱, 对不合理行为宽容等等。二、我国国有公司企业董事会制度存在的主要问题我国国有公司企业公司化改制起步较晚, 但发展迅速。不少企业严格按照公司法的要求规范运作, 较好实现了转轨建制的目标。但由于进行现代企业制度探索时间尚短, 加上党政不分等诸多因素的制约, 目前董事会制度还存在一些问题。1. 国有资产! 所有者缺位公司化改制后, 国有控股公司以及各类国有产权代表, 虽然通过各种方式被明确为国有资产的投资主体, 产权关系进一步明晰, 但仍不是真正的所有者, 其合法身份只不过是国有资产的所有者代表, 真正合法的所有者依然是全民。国有产权代表的背后没有所有者有效的监督和约

11、束, 国有资产2的所有者! 虚置。因此, 尽管国有资产的控制主体也要承担资产保值增值等责任, 但由于政府要管理众多的国有公司企业, 往往是鞭长莫及, 难以对其行为和绩效进行有效监督。由于缺乏来自所有者追求经济效益的强大动力、规避市场风险的约束, 国有公司企业容易发生有损所有者权益的非正常行为。2. 董事会人员构成不合理国有独资公司董事会大多由内部经理人员和公司职工构成, 董事会内部缺乏相互制衡、自我约束的机制。董事会与经理层或重要子公司经理人员交叉兼职, 导致董事会与经理层之间的决策与执行制衡机制失灵, 监督缺乏独立性和有效性。国有控股公司的情况也是如此, 董事多是国有股和国有法人股委派, 很

12、少有小股东代表和外部董事。即使董事会独立性较强的国有上市公司, 董事和经理人员也是高度重叠的。3. 存在政府组织任命董事会、经理层成员的行为按照#公司法规定, 国有独资公司董事应由国有资产监管部门或其授权机构选派, 国有控股公司的董事会成员必须由股东大会选举产生。国有公司企业的总经理和经理层应由董事会选聘, 对董事会负责。实践中, 国有资产监管部门或政府组织部门有时会借助国有股在国有公司企业中的控股地位, 把公司董事会、经理层作为安排干部的场所, 股东会、董事会的有关法定程序只是! 走过场。国有公司的董事会和经理层主要人员大多是从政府机构人员中直接任命或者是变相任命, 而且是同级任免, 保留国

13、家干部的身份和行政级别。这种方式组成的董事会和经理层, 容易将政府官员个人的意图, 施加于公司高层人员的选择标准中, 使选聘董事和经理三、完善国有公司企业董事会制度的思考由于董事会的地位举足轻重, 董事会制度的完善与否成为国有公司企业能否健康、持续发展的重要因素。为此, 不断完善董事会制度是公司治理结构的核心。1. 进一步规范和完善董事会结构一是缩小国有股的比重, 建立恰当的所有权结构。从前J TCREFORM OF ECON OM IC SYSTEMNO. 1. 2008面的分析可以看到, 我国公司治理结构中存在的问题大都可以归结为国家股的比重过大。根据现行#公司法规定, 股份公司的股权结构

14、可以分为国家股、法人股和个人股, 没有以国家股占绝对比重的要求。因此缩小国家股的比重, 目前已达成共识, 但如何缩小国家股的比重, 却是个难点。一种方法是让经理人员和职工购买企业的大部分国有股权, 这种办法对小型国企和集体企业来说是一种好办法, 但对大中型国企来说很难做到。另外一种办法是发展民营的金融中介机构(如信托基金 , 使这些机构成为公司的大股东, 从而达到改善企业治理结构的目的。二是确立董事长与总经理分设制度。董事长兼任总经理有一定便利之处, 如可以降低代理成本和信息成本, 减少领导利益摩擦和责任推脱等。但总的看弊大于利, 二者权利统一, 违背#公司法的精神。立法的本意是董事长与总经理

15、形成一层监督制约机制, 由董事会监督经理的经营管理行为, 合二为一则丧失了这一约束机制, 因而应当禁止。三是在公司法人治理结构中引入独立董事制度。董事会作为所有者和经营者之间的重要枢纽, 必须保证相对独立于公司控股股东、内部经理层。否则, 容易形同虚设, 失去治理结构制衡机制的应有作用。在公司法人治理结构中引入独立董事制度, 能够制约内部控股股东利用其地位做出不利于公司和外部股东的行为, 也可以独立监督公司管理层。四是在董事会中引入职工董事。通过有效选举或选拔制度, 推举那些能代表广大职工利益、具有一定治理能力的人员加入董事会, 不仅能有效缓解公司治理中的信息不对称问题, 而且能在一定程度上调

16、动员工积极性。在企业银行贷款数额巨大的情况下, 为保护债权人利益, 可以参照日本董事会制度, 设置银行董事, 这一做法还能为公司提供有关投融资方面的知识和经验。2. 提高董事会的效率一是董事会结构的专业化。在现代企业法人治理结构中, 董事会在企业内部控制体系中的核心作用, 只有通过不断增强其专业化来实现。专业化的实现途径主要是指设立专门委员会。在董事会下设立执行委员会、财务委员会、审计委员会、投资委员会等专门委员会来协助甚至负责各方面的工作。这种专业化制度有助于增强董事会监督公司运作的能力, 并能提升董事会决策的质量。二是强化董事会的权力。对于国有公司企业来说, 除了强化董事会的战略决策权、经

17、营管理权、机构和制度设定权, 董事会要拥有经理人员的任免权、考核权。经理人员的任免权和考核应由董事会行使, 国有资产监督管理部门或组织部门不能越权行使。三是严格董事会的决策程序。按程序决策是现代企业制度的优越之处, 使企业的决策具有权威性、科学性。董事会作为公司的决策机构, 重大问题的决策和其他属于董事会决定的事项, 应严格按照程序进行。如董事会会议的通知和议案应提前10天交给董事会成员, 便于董事提出意见:董事会的召开要符合法定的人数要求, 一项议案能否通过要根据公司章程和董事会工作条例的规定, 等等。3. 建立对董事有效的激励机制目前, 国有公司企业管理人员存在着个别人不合理消费, 甚至侵

18、吞国有资产的现象。但也存在着工作贡献与劳动报酬严重不对等的问题。实践证明, 报酬与责任风险严重失衡的机制, 不仅不能有效增加管理人员的自律, 反而会刺激部分管理人员冒更大的风险去侵吞国有资产。因此, 在国企改制过程中, 可考虑采取组合的激励方式, 即将年薪制、职务消费的合理额度、奖励一定数额的公司股份、股票期权等多种分配形式结合起来, 合理扩大管理人员与职工收入的差距, 使董事和股东的利益趋于一致, 形成董事会成员监督经营行4为的激励机制。4. 加强对国有董事会的监管要扩充监事会的权力, 建立名符其实的监事会制度。我国#公司法主要是仿照大陆法系建立的, 但在监事会机构的制度设计上进行了改变。比如, 在德国, 监事会有权聘任和解聘董事, 有权监督董事会的业务经营, 有权审查董事会制作的年度财务报表、资产负债表、损益表、财务报表附注、财务状况表, 并批准董事会的年度报告, 即实际上行使了传统股东会的职权。我国#公司法主要是从消极方面赋予监事会对董事、经理违章违法行为和损害公司利益行为的监督权, 而缺少从积极方面的职权赋予, 容易使监事会形同虚设。因此有必要扩充监事会的权力, 比如将部分董事的提名权交给监事会; 由监事会主席主持召开股东会;