战后日本独立行政法人改革 2

1、朱欢朱欢一、日本独立法人改革综述 日本在中央核心组织内根据需要设立各种形态的组织机构，这些组织的机构形态、服务内容等非常复杂，有研究所、国立医院、国立大学、国有企业、特殊法人、认可法人，还有所谓的依照特别法律设立的民间法人等，这些机构在各个时期依照各种法律设立，通常在保证其公共服务功能的同时，需要以企业性的管理方式提高工作效率，减少行政资源的浪费。日本独立法人改革综述改革的背景国际背景国际背景 1. 1. 始于始于8080年代中期年代中期 英国和新西兰等西方发达国家行政英国和新西兰等西方发达国家行政体制改革体制改革 90 90年代影响到东亚日本、韩国和台湾等减少公共支年代影响到东亚日本、韩国和

2、台湾等减少公共支出、消减赤字、提高行政办事效率、强调绩效出、消减赤字、提高行政办事效率、强调绩效2.2. 新新“自由主义自由主义”经济学派理论经济学派理论 建立建立“小政府小政府”，反对政府过份介入和干预社会经，反对政府过份介入和干预社会经济运作，将包括社会福利、文化教育等公共性机构，济运作，将包括社会福利、文化教育等公共性机构，委托给民间或非官方，主要由市场进行调节。委托给民间或非官方，主要由市场进行调节。国内背景：国内背景：1、经济的衰退导致日本将国立大学国有企业改革等作为重、经济的衰退导致日本将国立大学国有企业改革等作为重振经济的重要手段振经济的重要手段2、特殊法人团体的巨额亏损给国家财

3、政带来很大的压力，、特殊法人团体的巨额亏损给国家财政带来很大的压力，如如“日本道路公团日本道路公团”、“日本政策投资银行日本政策投资银行”等连年亏损，等连年亏损，从外部刺激政府进行独立法人改革从外部刺激政府进行独立法人改革3、以国立大学为代表的行政法人由于政府的过度干预体制、以国立大学为代表的行政法人由于政府的过度干预体制僵化、缺乏自主性和竞争力僵化、缺乏自主性和竞争力改革的背景20世纪80年代权力下放、民营化在日本开始实践20世纪90年代日本仿照英国建立执行局制度并付诸实践1997年12月内阁行政会议的最终报告正式提出建立独立行政法人制度1998年10月中央省厅等改革基本法对独立行政法人基本

4、构建作出法律规定1999年国会通过独立行政法人通则法2001年包括国立公文图书馆在内的57个独立行政法人正式成立2004年国立大学进行法人化改革2007年共有104个独立法人组织独立法人改革进程二、日本国立大学改革二、日本国立大学改革高等教育管理模式基本类型 董事会主导型董事会主导型 学术人员主导型学术人员主导型 政府政府 学术人员协调型学术人员协调型 （美国型） (欧洲大陆型） （后发外生型）政府政府政府政府政府政府校长和评议会校长和评议会教授会教授会日本型拉美型日本大学（国立大学）机构改革的方针日本大学（国立大学）机构改革的方针1 1、国立大学的重组、国立大学的重组 3 3、世界最高水准的

5、大学的建设（第三方评价等竞争原理的、世界最高水准的大学的建设（第三方评价等竞争原理的导入导入） 2 2、新、新“国立大学法人国立大学法人”的早期实现的早期实现 根据上述的结构改革方针建立具有世界水平的教育研究水准、富有创造力的大学 重视对国民和社会所承担的责任，引进竞争机制 通过明确经营责任，力图实现灵活并富有战略性的大学 富有活力和国际竞争力的大学建设日本日本国立大学国立大学的变化趋势的变化趋势管理管理：政府政府管理管理自主団体型自主団体型国家国家委托委托型型国家管理国家管理美国美国州立州立英国英国美国美国私立私立日本私立日本私立德国德国日本国立日本国立財政財政：政府：政府依存依存国家国家设

6、设施施型型中国国立大学中国国立大学国家国家设施设施型大学型大学的特点的特点日本国立大学法人的构想13大学制定中期目大学制定中期目标与计划和预算标与计划和预算计划计划文科省文科省国立大学法人评估委员会国立大学法人评估委员会学位授予与大学评价机构学位授予与大学评价机构认可认可根据目标达成度对大根据目标达成度对大学进行评估学进行评估根据中期目标与根据中期目标与计划评估结果进计划评估结果进行预算拨款行预算拨款 法人化之后政府与国立大学法人的关系法人化之后政府与国立大学法人的关系评估主体评估主体中期目标和计划制定中期目标和计划制定周期为周期为6年年14中期目标和中期计划 文部科学大臣文部科学大臣要求各国

7、立大学制定要求各国立大学制定年年的的中期中期目标目标。 有关提高有关提高教育研究教育研究质量的事项质量的事项 有关改善办学的事项有关改善办学的事项 有关改善财务内容的事项有关改善财务内容的事项 有关自我评估及信息公开的事项有关自我评估及信息公开的事项 其它重要事项其它重要事项 校级管理组织及人员构成校级管理组织及人员构成 (2010年年)校长校长副校长副校长校内代表校内代表（教授会）校外人士校外人士（知名校友等）运营协议会运营协议会(主要负责大学经营)役员会役员会(讨论和决定重要事项)评议会评议会(主要审议教学事务)日本国立大学法人化改革评价日本国立大学法人化改革评价1、 法人化并不意味着政府

8、放弃对国立大学的管理，法人化并不意味着政府放弃对国立大学的管理， 只不只不过是管理形式上发生了变化，如通过评估手段，此外，国过是管理形式上发生了变化，如通过评估手段，此外，国立大学不仅受到主管部门立大学不仅受到主管部门(文科省文科省)的影响，而且还受制于社的影响，而且还受制于社会其他各种利益相关者。会其他各种利益相关者。2、在教学方面，由于强调办学效率和减少支、在教学方面，由于强调办学效率和减少支出，国立大学法人中专任教师日益减少，非出，国立大学法人中专任教师日益减少，非专任教师增加。在研究方面，法人化促使国专任教师增加。在研究方面，法人化促使国立大学与企业等外部联系和合作不断加强，立大学与企

9、业等外部联系和合作不断加强，但是也影响了大学的研究。但是也影响了大学的研究。日本国立大学法人化改革评价日本国立大学法人化改革评价3、 在院校内部，由于强调大学的经营，校级领导权在院校内部，由于强调大学的经营，校级领导权利加强，院系层面的教授会权利削弱，即大学内部的利加强，院系层面的教授会权利削弱，即大学内部的学术权利逐渐削弱，行政权利逐渐增大。这种变化的学术权利逐渐削弱，行政权利逐渐增大。这种变化的主要原因在于国立大学成为了独立经营的法人实体，主要原因在于国立大学成为了独立经营的法人实体，在市场竞争过程中需要建立相应的内部行政管理机制。在市场竞争过程中需要建立相应的内部行政管理机制。三、日本国

10、有企业的民营化改革三、日本国有企业的民营化改革日本国有企业日本国有企业民营化民营化改革大改革大背景背景 80年代初期，撒切尔和里根先后就任英国首相和美国总统，由此掀起一场世界范围的私有化、自由化改革的浪潮。在这场浪潮的冲击下，日本也进行了国有企业民营化改革和金融自由化改革。日本国有企业架构日本国有企业架构中央国有企业行政事业性企业公共性企业（国有性企业）行政事业性企业行政事业性企业 纯粹行政事业性企业特指造币局、印刷局、国有林业、邮政、烟酒专卖“五现业”。五现业不具有独立法人资格，而是作为行政组织的一部分，分别由大藏省、农林省和邮政省直接管理。 五现业的管理体制：领导由上级委派，员工适用于国家

11、公务员法，其预算、决算、事业计划等须得到上级行政部门批准并接受其检查。五现业实行独立核算制度，在资金筹措及收益分配方面有一定自主权。公共性企业公共性企业 一般由政府全额出资，享受较多的经营自主权，其经营范围涉及保险、金融、通信、交通、社会福利、社会服务等广泛领域 至2001年12月，此类特殊法人共有77个，在这些特殊法人中，日本电信电话公社（NTT）、国营铁路公社和专卖公社在改革前职工总数超过70万人 三大公社专卖公社NTT国营铁路国有企业面临的问题国有企业面临的问题亏损亏损 负债负债 经营不善经营不善 人员冗杂人员冗杂 服务不佳服务不佳三公社的改革过程三公社的改革过程 1、1985年4月1日

12、，根据日本烟草产业股份公司法，组建了日本烟草产业股份公司（JT）。 2、1985年4月1日，日本电信电话公社改组为日本电信电话股份公司（简称“NTT”）。 3、1987年国有铁路实行分割民营化，成立了东日本、北海道、东海、西日本、四国、九州、日本货物铁路股份有限公司。烟草专卖公社民营化1、废除了流通专卖制，对烟草生产实行全额合同收购制，零售商由原来的指定制改为许可制；2、取消预算国会议决制，改由大藏大臣认可企业计划和董事；3、从业人员由3.5万人缩减为2.6万人；4、职工由适用公营企业劳动法改为适用普通劳动法；5、公司的经营范围限制被放宽。日本电信电话公社民营化1、放开电信市场，取消电信业务垄

13、断，引入了竞争机制；2、由国会预算制和管理者任命制改为主管大臣认可制；3、工资由法定改为认可，从业人员适用劳动法；4、职工由31.1万人精简为26.6万人；5、实行股份制，分4次出售NTT全额股票的一半日本航空公司的民营化日本航空公司的民营化 1987年9月，运输政策审议会做出决定，全部出售政府持有的日本航空公司股票，由此日本航空国有企业变为民营企业。失去了以往特殊待遇，同时在经营计划、领导选任、章程修改、利润分配、增资及发行债券、购买及转让飞机等方面，不再受政府限制，取得了经营上的自主权。民营化效果民营化效果1、大幅度缩减人员，减少了运营成本。2、通过企业合并或关闭减少了开支、提高了经营效益

14、3、垄断局面被打破，引入竞争机制。4、服务质量提高、服务价格下降，消费者得到了实惠。日本独立行政法人改革对我国的启示日本独立行政法人改革对我国的启示 1、日本独立行政法人改革最大的特点是，根据政策规划职能和实施职能向分离的原则，把公共事业领域的改革列入行政组织体制改革的总体方案，在对政府和公共服务部门关系进行重新划定的基础上，对新型公共体系的组织模式、人事制度、财务制度、评估制度进行了系统设计，并对改革进程作了具体的时间安排，这对我国事业单位改革具有很大的启发意义日本独立行政法人改革对我国的启示日本独立行政法人改革对我国的启示 2、日本独立行政法人改革的另一个特点，是在扩大公共服务机构经营自主权限的同时，通过健全和完善法人治理结构强化对其业务活动的约束 3、日本独立行政法人改革的第三个特点，是在改革政策的设计中采取了谨慎务实的态度，对于独立行政法人的身份，实行“国家公务员”和“非国家公务员”两种身份参考文献参考文献1、吴寄南，新世纪日本的行政改革M，时事出版社，167-175.2、毛桂荣，日本独立行政法