合同环境服务的概念及其政策推广

1、合同环境服务的概念（狭义和广义的概念）合同环境服务广义字面定义是：“用规范的合同形式提供综合的环境服务”；在环保部环境服务业“十二五”发展规划 （征求意见稿）中有关于重点发展综合环境服务的一节：大力发展提供系统解决方案的综合环境服务。制定综合环境服务的技术标准，鼓励政府、企业综合环境服务外包。培育集开发、投融资、设计、设备制造或采购、工程总承包、运营于一体的大型专业环保公司。鼓励开展区域或企业水、气、渣等多要素、全过程污染防治的综合环境服务。 (综合的意思包括两方面, 全方面的处理,全过程的服务)试点开展合同环境服务模式创新。鼓励环境服务市场主体以合同环境服务的方式面向地方政府或排污企业提供环

2、境综合服务，以取得可量化的环境效果为基础收取服务费（这是目前关于合同环境服务最确切的定义，但是广义来说，服务收益与处理效果有关的环境项目合同都可以算作合同环境服务； 如果把节约能源综合考虑到环境保护大领域里面，合同能源管理都是合同环境服务的一部分）。狭义的定义可以考虑采用参考合同能源管理的定义：节能（环境）服务公司与用能（实施环境保护工程）单位以契约形式约定节能（环保）项目的节能（环境保护）目标，节能（环境）服务公司为实现节能（环保）目标向用能（甲方）单位提供必要的服务，用能（甲方）单位以节能（环境保护）效益支付节能（环境）服务公司的投入及其合理利润的节能（环境保护）服务机制。 湖南省环保厅发

3、布湖南省环境服务业发展试点方案将环境服务业分为四类，分别进行试点。主要包括:环境服务业公共服务平台建设、环境污染治理设施第三方运营、合同环境服务以及综合环境服务模式的试点。在合同环境服务试点方面，由专业环境服务公司对服务对象的污染治理设施和环境监测管理设施进行全面评估后，提出整体解决方案，专业环境服务公司全部承担包括服务对象环境治理设施设计、建设、施工运营在内的全过程环境服务，通过减排所获有利用价值的富余物回收成本。（这个定义非常狭窄，应用范围较小）1 / 21In a broad context, performance-based approaches to regulation and

4、contracting are those that establish performance criteria that must be met or exceeded in lieu of defining the specific technical path toward reaching a goal.综合环境服务/合同环境服务的优势和应用方向我国以往的环保产业政策和企业的环保政策，偏重于关注建成多少环保设施，对环境改善和治理的最终效果重视不够，而这恰恰应该成为整个环境服务目标的重点。如果政府或环境直接责任人关注环境服务的最终效果，将为环境服务提供方创造一个“服务交付”(deliv

5、ery of services)的交易市场。合同环境服务可以为更好的环境服务提供更多的经济激励，最终提高国家和地区的环境水平。 综合环境服务产业的建立将显著降低由于拆解环境服务产业链各个环节产生的高昂的交易成本，为实现环境服务的全过程成本最小化提供根本动力，从而降低减排成本，提高减排效率。同时采用合同环境服务可以促进环服务业的优胜劣汰，提高环境处理的专业化程度，加强项目的管理水平，减轻政府对相关项目监管压力。尽管存在种种困难，但中国环境行业经过多年探索，综合环境服务应该是大势所趋的选择。越早看清楚这一点，并为此提前谋划和布局，越有可能从中找到企业新的发展方向。激励技术创新,以前的设计中设计方一

6、般采用比较安全保守的方案,难以有新的技术突破降低成本; 而即使EPC项目,设计过程一般也不太愿意设计中采用创新技术降低投资预算, 因为这样反而降低合同金额，承包方收益下降。对于客户来说，处于保护自己利益的角度，不会愿意服务商过程中更改方案降低项目实际投资（即使有证据证明通过及时创新，更改方案，可以在达到相同目标下节约成本）；服务商没有技术创新的动力。对于合同环境服务，服务商在项目实施管理过程中决策权更大，可以充分发挥技术创新的能力，促进国家环保技术的进步。合同环境管理覆盖的范围和四方关系分析1、 政府综合环境服务采购与环境合同服务外包；在国外由于城镇水务和垃圾处理业务都是完全市场模式，因此政府

7、环境服务采购主要集中在区域治理和污染地区修复方面。 就国内情况而言，政府在区域、流域治理和生态修复3 / 21（包括重金属污染区域的生态修复），以及城镇水务和垃圾处理业务采取服务外包的形式。目前采用的BOT等模式虽然也属于服务外包，但是没有将服务质量和收益挂钩，处理效果还有待提高。政府采用服务外包模式可以将行业市场化，降低减排成本，同时大大减轻治理环境和内部监管的压力（项目效益核算清晰，审计检查非常容易）。2、 区域环境服务试点；流域（湖泊、库区）合同环境服务模式；采用合同环境服务模式进行区域环境治理（如工业园区），可以在全区域综合考虑问题，进行更好的规划，避免企业各自为战，降低处理单位污染物

8、的投资成本和运营成本。同时采用合同环境服务后，价格和收益完全处决于处理效率，企业的支付费用更加明确化（如根据水质和处理要求制定不同的价格），避免了相互间的争议，确实体现了污染者付费的原则，外部成本得以内部化。区域环境生态修复和流域（湖，库区）治理采用合同环境服务模式，可以提高管理水平，更加明显的反映出存在的问题，彻底为政府减轻了需要自己去制定非常详细的技术化政策的压力，也降低了盲目投资的风险。3、 重金属重点区域和重点企业合同环境服务模式；根据国内的实际情况，目前环境服务模式处于试点阶段，而根据目前湖南实际情况，政府推行的试点的范围肯定就是重金属重点区域和重点企业合同环境服务。（在环保部环境服

9、务业“十二五”发展规划 初稿试点范围描述有所提及。）专栏1 运营服务业发展重点区域 重点领域 重 点 区 域 废水、生活垃圾处理处置社会化服务 全国范围内推行。重点在广东、江苏、河南、湖北、湖南、浙江等排放总量以及处理总量居全国前列的省份。 危废处置社会化运营服务 （区域性危险废物处置设计建设运营一体化试点示范）全国范围内推行危废处置社会化运营服务。 工业减排领域污水治理设施社会化运营服务 行业领头企业以及工业园区较多的省份。大气污染防治设施运营服务（工业领域脱硫脱硝设计建设运营一体化试点示范）长株潭城市群 农村生活污水处理、垃圾收运等区域性社会化运营服务 江苏、湖南、宁夏、辽宁、重庆等农村环

10、境连片整治示范省。3 / 21重金属污染治理设施专业化运营服务 重有色金属冶炼业、重有色金属采选业在湖南水口山、湘潭竹埠港等29个重点区域； 湖南石门县雄黄矿地区等重点区域。 4、 工业企业减排领域合同环境服务模式；5、 其他企业排领域合同环境服务模式（农业和服务业等）；6、 其他内容。协助政府制定减排规划，协助企业制定全面的环境管理措施和项目规划，签订合同帮助政府和企业完成规定的减排任务；总的来说“以结果导向的环境服务”为交付标的物的综合环境服务市场，包含了企业-政府(B-G)、企业-企业(B-B)、企业-用户(B-C)三类细分市场，目前B-G和B-B市场是重点。企业-政府(B-G)市场有市

11、政污水处理、污泥处理、固废处理、环境修复与管理，它的实质是政府环境服务外包采购。企业-企业(B-B)市场有烟气脱硫的合同减排、污水集中处理、固废集中处理、合同能源管理等等，它的实质是企业环境责任的外包及服务购买。企业-用户(B-C)市场有市政供水、城市供热等，是直接面向环境终端用户的服务市场。除了具有普遍服务性质的B-C市场，由于有政府颁布的供水条例、供热管理办法等法规支撑下的隐式合同关系，而不需要专门构造合同外，B-G、B-B市场中服务供求双方都需要具体的环境服务合同来规范相应的权利义务，形成所谓“合同环境服务”的法律关系，涉及较少。本文主要讨论B-G和B-B市场，四方关系是指服务商，企业和

12、政府以及利益相关方的关系，具体关系如图所示。意见建议需求压力环境服务外包和采购规则制定和政策支持环境服务商政府污染者利益相关方项目合作协助规划管理，承担减排任务减排任务或相关协议4 / 21综合环境服务中不同合同模式的比较前期调研，制定减排目标项目规划，立项经济性分析可研性研究环境效益评估方案论证项目招投标项目合同签订建设质量评估项目融资项目设计运行效果评估设备采购建设安装管理水平评估调试，验收5 / 21环境效益评估运行管理运行维护.服务价值，收入计算效益计算产权移交项目实施环境综合服务流程图合同环境服务的特点是环境服务提供商不但要提供左边方框内的全流程服务，而且服务的收益水平取决于项目的环

13、境效益评估结果（如右边方框所示）。EPCEPC+C为“Engineering-Procurement-Construction”的英文缩写，即服务商承担系统的规划设计、土建施工、设备采购、设备安装、系统调试、试运行，并对建设工程的质量、安全、工期、造价全面负责，最后将系统整体移交业主运行。EPC+C模式 EPC+C为“Engineering-Procurement-Construction & Commission”的英文缩写，即“系统建设EPC总承包系统托管运营”。在具体模式上即同一环保工程服务提供商在同一环保工程上为业务连续服务：在系统建设阶段采用EPC总承包的服务模式，建设验收完

14、成资产所有权移交回，在运营阶段再采用系统托管运营模式。 托管运营即具有运营业务资格的服务商与业主签订托管运营协议，服务商以托管方式进行运营管理和日常维护，保证系统运行正常，节能和减排指标达到相关标准，在服务期内定期向业主收取服务费用。托管运营服务通常在服务商承担了系统建设任务的工程上进行，单独存在的托管运营服务较少见。 DBO模式，（适合社会效益比经济效率高的公共设施项目）（Design Build-Operate）6 / 21DBO指的是承包商设计并建设一个公共设施或基础设施，并且运营该设施，满足在工程使用期间公共部门的运作要求。承包商负责设施的维修保养，以及更换在合同期内已经超过其使用期的

15、资产。该合同期满后，资产所有权移交回给公共部门。DBO项目不涉及融资，从而减少了开发机构与项目融资相关的一些风险，相对于BOT合同来说结构更简单些。这是DBO与BOT根本的不同。从合同制定的角度上来说，由于不必考虑到融资、资本性支出的补偿等方面的复杂问题，相对更为容易。DBO合同下，设计和施工成本在竣工时由政府全额支付(或者有些情况下在竣工后分期支付)，而不会在设施的使用年限，例如20到30年的期间内分摊到运营费用中来支付。在运营期，政府部门只需要对承包商的运营服务付费，而无须象在BOT项目中那样需要考虑对承包商资本性支出的补偿。BOT模式“BOT”为“Build-Operate-Transf

16、er（建设-运营-移交）”的缩写，即，业主与服务商签订特许权协议，特许服务商承担工程投资、建设、经营与维护，在协议规定的期限内，服务商向业主定期收取费用，以此来回收系统的投资、融资、建造、经营和维护成本并获取合理回报，特许期结束，服务商将固定资产无偿移交给业主。 BOOT模式(Build-Own-Operate-Transfer) BOOTDBFO模式（Design-Build-Finance-Operate）在该模式中，私人部门投资建设公共设施，通常也具有该设施的所有权。公共部门根据合同约定，向私人部门支付一定费用并使用该设施，同时提供与该设施相关的核心服务，而私人部门只提供该设施的辅助性服

17、务。例如，私人部门投资建设某的各种建筑物，公共部门向私人部门支付一定费用使用建设好的医院设施，并提供门诊等主要公共服务，而私人部门负责提供饮食、清洁等保证该设施正常运转的辅助性服务。BOOM模式BOOM为“Build-Own-Operate-Maintain（建设-拥有-运营-维护）”的英文缩写，招标方以环保工程特许经营权进行招标，特许经营权包括环保设施的投资、设计、采购、建设、安装、8 / 21调试及试运行、竣工、运行维护和日常管理，负责完成合同约定的环保任务，并获得服务收入。 合同环境服务（Performance-Based） Contract for Environmental Serv

18、ices （PBCES）CES的基本模式是环境服务公司通过与客户签订环境服务合同，为客户提供包括：问题诊断、项目规划、项目设计、项目融资、设备采购、工程施工、设备安装调试、运营管理、减排量确认和保证，等一整套全过程的效益分享型环境服务，从客户进行减排项目后获得的环境效益中收回投资和取得利润的一种商业运作模式。该模式最大特点也是与其他所有模式的区别在于是可以大大降低政府或者排污单位环保改造的资金和技术风险，提高环境保护项目技术水平。同时将服务商的经济收益与项目的处理效果直接挂钩，采用经济手段激励服务商提高服务质量，重视管理水平和技术水平的提高，从而改变服务商只追求完成任务和降低成本的心态，最终实

19、现环境服务市场整体水平的提升。合同环境管理与合同能源管理的异同合同环境服务和定义，比较见括号：节能（环境）服务公司与用能（实施环境保护工程）单位以契约形式约定节能（环保）项目的节能（环境保护）目标，节能（环境）服务公司为实现节能（环保）目标向用能（甲方）单位提供必要的服务，用能（甲方）单位以节能（环境保护）效益支付节能（环境）服务公司的投入及其合理利润的节能（环境保护）服务机制。 两者在操作成面上还是存在较大区别：主要区别首先在于节能量/效率和易于监测和计算，也易于第三方核证（数据除了监测，还可以通过实物消耗量统计得到）；第二在于节能效益可以简单直接换算为经济效益（电价和煤价等能源的价格指数易

20、确定，不管采用固定价格还是浮动价格，经济效益计算非常明确）；第三，环境污染物种类繁多，而且通常是各种污染物混合的复杂形式，计算环境效益非常复杂，不容易简单换算为经济效益；实施合同环境管理在这三个方面都存在很大的难度。环境合同服务模式推广需要解决的主要问题8 / 21环境合同服务的关键是如何将环境服务的效果转化为可收费行为，并形成足够的现金流。 综合环境服务要成为产业需要建立相应的服务成本回收补偿机制和规范的合同约束体系：1)要么是政府付费，形成政府采购环境服务的法律关系;2)要么是污染者/受益者付费，形成直接干系人承担责任的法律关系;3)要么是兼而有之。在此基础上，明确规范的责任关系，效益的计

21、量和监测方法，制定相关的管理办法和补贴政策，构造清晰、可预期的、强度足够的稳定现金流。发展合同环境服务的现实困难在于地方政府和部分企业信用不足，以及收费机制的强制性不够、收费水平不足、定价及价格调整机制不完善。很多环境治理的外部效应缺乏内部化的便利条件，责任体系又不清晰，导致环境服务的价值未被准确定价。污染的真实成本计算机制缺失;合理的污染物处理标准设定和环境容量的关系不匹配;危险废物的处置标准过低，环境修复的责任主体不明；这些原因造成。上述很多问题不是本文可以明确讨论的问题（比如信用不足问题和政府对环境管理力度还不够问题）。我们下面主要讨论实施合同环境服务技术上存在的一些具体问题：1、 观念

22、的认同问题合同环境服务模式在国内是新生事物，企业和政府虽然都想尝试，但是还是在实施过程中还是会碰到固有模式一些观念的一些阻碍。项目需要服务商和客户双方推动，才能成功实施，比如企业需要为环境服务公司前期调研，规划设计提供更多的支持，甲方招投标的形式需要根据服务模式的改变而发生变化，企业需要将项目的一部分管理权限交给服务商，双方间将建立长期密切的联系，这些方面都需要双方进行不断的磨合才能实现。另外就是污染责任承担的问题，如果项目实施后没有达到政府部门的环境质量要求，责任应该在服务商，但是政府的处罚责任在甲方，经济责任容易核算，但是对于行政处罚，双方采用什么办法进行解决，是企业也会有所顾虑的问题。2

23、、 配套政策和支持体系建设的问题，缺乏管理办法和服务标准以及标准合同文本。目前没有规范环境服务业发展的法规或引导性文件，产业统计体系和制度不健全，缺乏环境服务业专业人才， 试点工作属于摸石头过河，如果出现争议，在法律层面解决存在较大的技术困难。 类似的对于合同能源管理，国家已经公布了标准合同文本和一系列配套的技术标准，如10 / 21下表所示。如果合同环境服务中也能建立一系列类似的标准，就能使服务规范化，最终提升环境服务产业的整体水平。.GB/T 24915合同能源管理技术通则 GB/T 2587用能设备能量平衡通则GB/T 2589综合能耗计算通则 GB/T 3484企业能量平衡通则GB/T

24、 13234企业节能量计算方法 GB/T 15316节能监测技术通则 GB/T 17166企业能源审计技术通则3、 项目基线和监测的问题（单位减排量/环境效率）对于基线情形没有争议，但是具体情况难以准确调查的条件下（比如污染区域的修复），特殊性项目目标的确定性非常重要，4、 环境审计的推广（第三方认证）5、 价格的制定不同的定价模式收费价格=市场价格/指数价格*浮动比例（取决于项目的实际运行表现）收费价格=市场价格/指数价格+额外奖励（取决于项目的实际运行表现）额外奖励不但包括金钱激励，也可以包括其他形式的激励，比如为甲方为乙方提供新项11 / 21目的合作机会。收费价格=市场价格/指数价格*

25、 加权指数（取决于项目的实际运行表现的阶梯价格）目前的总量控制属于盲目性和行政性的“行政控制”，而不是科学的“容量控制”；再加上环境管理经济手段的不足，因此排污权交易市场没有完全形成，没有市场化清晰的污染物排放价格。目前湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法已经出台）， 长沙、株洲、湘潭三市的化工、石化、火电、钢铁、有色、医药、造纸、食品、建材等9个行业的新改扩建设项目必须申购排污权指标，但是目前价格基本上是政府控制（排污权是按照政府指定价格购买，不是拍卖形式，而从其他排污机构购买减排量不得低于最低限价（就是这个指导价），政府为新建项目还收储了相当大量的排放量，因此排污权交易价格基本

26、上是计划价格，市场活跃度会受影响。）目前政府定价为：二氧化硫：长沙市为1500元/吨·年、株洲市和湘潭市为1200元/吨·年。化学需氧量：长沙市为2000元/吨·年、株洲市和湘潭市为1600元/吨·年。没有清晰的市场价格，目前很难对减污价格进行快速评估，而且项目需要环境服务商和客户双方根据自己的经验对实际项目的减排成本进行测算，同时对减排效益进行经济评价；这对于双方来说难度都较大。由于客户缺乏相关的经验，可能会对环境合同服务模式存在一定的不信任感。只有通过竞争市场进一步的发展，才能消除客户顾虑。价格的影响因素主要包括成本，服务质量，服务内容，服务标准，市

27、场竞争等。 考虑到通货膨胀的影响，服务价格除了采用固定价格*浮动比例（取决于项目的实际运行表现）模式，也可以将指数价格与脱硫、脱硝电价，排污权购买费用，排污许可证相关收费，（包括以后可能的环境税）等指标挂钩，这样可以尽量降低服务商的风险，保证合理的投资收益。11 / 21 政府公用项目和企业项目价格制定的差异对于政府的公用项目，如垃圾处理，城镇市政污水，污染修复，流域治理应该采用跟企业污染治理项目不同的定价模式，价格需要政府价格主管部门进行审定，应该是建议比企业项目更低的收益率，但是应该根据项目的运营表现情况保证服务商最低的收益回报率。定价模式透明，公用项目需要纳税人的投资，在国外比较注重定价

28、模式的透明性。环境效益的经济分析（与脱硫电厂的脱硫电价比较，这个工作需要地方政府承担，排污权交易/环境税尽快推行）、加强运行成本控制管理专业的特许运营资质的管理排放标准的更新(最低要求的变化)和设施的升级,扩建6、 融资能力和资金的支持由于需要保证项目的运行效果，对于服务商来说风险更高，承担的责任更大，而且预计运行表现会优于其他服务模式，因此原则上合同环境服务价格应该高于其他服务模式价格。2010年6月，财政部、国家发改委发布了合同能源管理财政奖励资金管理暂行办法，明确了财政对合同能源管理项目按年节能量和规定标准给予奖励的政策，奖励资金由中央财政和省级财政共同负担，其中中央财政奖励标准为240

29、元/吨标准煤，省级财政奖励标准不低于60元/吨标准煤。 1200元吨/标煤计算上升到1500元/吨，补贴比例达到收益比例20%。环保部拟在中央财政节能减排专项资金中安排部分资金，对实施合同环境服务的项目按照主要污染物减排量的标准给予一次性獎励13 / 21。“十二五”期间，环保部将陆续出台促进环境服务產业发展相关政策，从资金、信贷，税收等方面，重点引导和支持通过完全市场化途径承接环境服务项目的专业化环境服务公司做大做强。国外政府的管理经验国外项目的经验国内（省内）的发展趋势和企业的发展方向环境服务业“十二五”发展规划 （征求意见稿）中指出以“十二五”重点保护湖泊河流、重金属污染防治重点区域、城

30、市环境重点治理区域、农村环境连片整治区域、重点减排行业的工业园区、联防联控典型城市、重点水体景观区域为重点，选择20个综合环境服务的领先企业，开展综合环境服务试点。“十二五”期间，培育30-50个区域型环境综合服务商，发展20-30个具有国际竞争力的全国型综合性环境综合服务集团，其中10-20个年产值在100亿以上。 十二五开展15-20个基于环境质量改善的合同环境服务试点工程，探索提高项目环境成效的途径。结合主要污染物减排和重金属污染防控重点行业和排污企业的减排需求，试点开展10-15个针对不同行业排污企业的合同环境服务，探索建立排污企业减排支付的合同环境服务体系和排污企业污染防治融资渠道。以试点为基础，完善合同环境服务的相应服务标准、配套政策以及支撑体系，逐步建立不同类型合同环境服务的服务模式样板和实施导则。湖南目前已有华菱湘潭钢铁有限公司合同环境服务，长沙国家生物产业基地合同环境服务