高速铁路建设临时用地土地破坏特征与复垦利用决策研究_以京沪高

1、 7期 金晓斌等 : 高速铁路建设临时用地土地破坏特征与复 垦利用决策研究 1075 向 15 km 范围内, 与沪宁高速公路、 沪宁城际铁路、 312 国道共同构筑起横贯苏、 沪, 密切联 系沿线城市群的综合交通运输走廊。京沪高速铁路常州段, 位于沪宁高速公路以北, 途经新 北区、 天宁区、 武进区 , 在沪宁高速北侧基本平行于沪宁高速公路, 跨 239 省道 , 向东进入无 锡市, 全线采用高架桥方案。铁路建设强化了常州与上海、 南京之间的联系 , 加强了对江阴、 泰兴、 丹阳、 扬中等城市的辐射作用, 在 长江三角洲地区区域规划纲要 、 江苏省沿江开发 总体规划 、 常州城市近期空间发展

2、规划 等规划引导下 , 对提升区域产业集聚和竞争力创 造了有利的条件。由于上述临时用地均临近现有骨干交通线路, 无明显地质和环境限制因 素 , 通过对其建设用地方向复垦适宜性 (表 2 , 指标权重采用 Delphi法确定 进行综合分析 , 评价结果均为适宜。 3 2 3 土地管理政策衔接 从国家土地复垦政策制定的出发点来看 , 其强调 谁破坏、 谁复垦 的基本原则 , 土地 复垦与破坏数量平衡 的土地复垦目标, 统一规划、 源头控制、 防复结合 的土地复垦方针 , 相关政策文件也明确了 被破坏的土地优先复垦为农用地, 确实不适宜农业生产的, 可以依 法复垦为建设用地 的要求 , 但具体政策要

3、求之间还存在冲突 ( 表 3 , 对具体工程建设临时 用地复垦缺乏有效指导。 表 3 临时用地管理相关政策规定 T ab le 3 The relevan t pol icies and regulations on tem porary con struction land m anagem en t 年份 1998 1998 政策文件 土地管理法 土地管理法实施条例 相关规定 临时用地不得修建永久性建筑物 , 使用期限一般不超过二年。 建设项目施工和地质勘察需要临时占用耕地的 , 土地使用 者应该自临时 用地期满之日起 , 一年内恢复种植条件。 谁破坏、 谁复垦 ; 土地复垦规划应当与土地

4、利用总体规划相协调 ; 应当 根据经济合理的原则和自然条件以及土地破坏状态 , 确定 复垦后的土地 用途。 不得批准对基本农田耕作层造成永久性破坏的工程临时用地 县级以上国土资源管理部门要对破坏的土地进行调查和 适宜性评价 , 按 照 因地制宜 , 综合利用 的原则 , 依据土 地利用总 体规划 , 宜 农则农、 宜 建则建 ; 被破坏的土地优先复垦为农用地 , 确实不适宜农 业生产的 , 可以 依法复垦为建设用地。 对依法需要复垦的土地 , 应当统一规划、 因地制宜、 综合 治理、 合理利用 , 能复垦为 耕地的 , 应当优 先复垦为耕地 ; 将破坏的农用地 复垦为建设用 地的 , 有关国土

5、资源部门应当在依法办理农用地转用手续 后办理地类变 更登记。 1988 土地复垦规定 关于进一步做好基本农田 保护有关工作的意见 ( 国土资发 2005 196 号 关于加强生产建设项目土地 复垦管理工作的通知 ( 国土资发 2006 225 号 2005 2006 2009 土地复垦条例 ( 征求意见稿 现行临时用地复垦利用管理突出受两方面因素的制约。一是占用农用地建设的原貌复 垦要求。从实践来看 , 部分重载荷、 强硬质临时用地复耕技术难度大, 经济成本高 , 复垦效果 不理想 , 复垦形成耕地质量差, 难以满足粮食生产的要求。虽然部分临时用地建设前进行了 表土剥离工作, 保留了耕作层土壤

6、, 但在土地平整过程中 , 土层被打乱, 结构性差, 容重大 , 宜耕 性差 , 作物难于良好生长, 产量低而不稳定。以苏州市为例, 其复垦整理农田的地力产量仅为 常规产量的 45 % 左右 9 , 实现高产稳产难度大。二是土地利用总体规划的限制。现行政策体 系中 , 临时用地复垦利用 宜农则农、 宜建则建 的前提条件是 依据土地利用总体规划 。而 土地利用总体规划与具体工程建设计划在编制时间上难以一致, 在县、 镇 ( 乡 级土地利用总体 规划中更难以进行空间落实。虽然土地利用总体规划在执行过程中可根据需要调整 , 但调整 1076 自 然 资 源 学 报 25 卷 的对象都局限于工程建设永

7、久用地, 势必造成临时用地复垦 宜农则农、 宜建则建 难以实现。 因此 , 可考虑将临时用地选址及其复垦适宜性评价纳入工程永久用地报批审查程序 , 由当地政 府作为难以农用复垦的临时用地土地转用的申报主体和相关土地管理责任承担人, 相应土地 纳入政府建设用地储备。而为强化项目建设单位对农用土地, 特别是耕地的自觉保护, 对于无 法农用复垦的临时用地, 应加倍征收耕地开垦费, 并承担相关经济责任。 4 结论与建议 高速铁路建设临时用地重载荷、 强硬质的工程特点 , 对土地破坏较为严重 , 其农业方向 复垦技术难度大、 经济代价高, 复垦效果不理想, 并易引发社会问题。在国家土地复垦政策 调整的宏

8、观背景下, 在土地复垦优先用于农业生产的前提下, 在经济可承受、 社会可接受的 范围内 , 在与土地管理政策顺利衔接的基础上 , 高速铁路临时用地的后续利用方式应当多样 化 , 部分难以复垦的临时用地类型可考虑后续转为建设用地使用, 从而在最大限度保护耕地 的同时 , 提高土地的综合利用效率。 复垦利用作为临时用地使用中的最后环节 , 对其进行综合分析仅相当于环境保护工作 中的末端治理, 为了从源头上控制临时用地对土地的占用和破坏 , 则要强化 统一规划、 源 头控制、 防复结合 的基本要求 , 在工程项目申报、 立项、 建设、 验收的全过程加强对临时用 地的管理, 要突出临时用地选址控制、

9、规划审批控制、 工程破坏控制和复垦利用控制, 以切实 发挥综合管理效益。 参考文献 ( R eferences: 1 李瑞 , 王忠合 . 铁路建设项 目临时用 地复垦适宜 性评价探 讨 J . 铁 道勘测 与设计 , 2008 ( 6 : 64-68. LI Ru , i WAN G Zhong-he. Land reclam ation su itab ility evaluation on ra il w ay temporary constru ct ion s ites . Ra ilway Survey and D e sign, 2008( 6 : 64 -68 . 2 刘静 ,

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17、or Temporary Construction Land in H igh -speed Rail w ay : A Case Study in Changzhou Section of Beijing- ShanghaiH igh Speed Rail w ay JI N X iao-b in , ZH OU Y in -kang , TANG X iao - lu , 1 2 2 DI NG N in g , S H EN Chun - zhu , SHEN X iu - feng (1 . S chool of G eography and O cean Sciences , N a

18、nj ing U n iversity , N an jing 210093 , Ch ina; 2 . Jiangsu I n stitute of Land Su rveying and Plann ing, N an jing 210008 , Ch ina 1 1 1 Abstract : H ig h -speed rail w ay plays an i m po rtant ro le in reducing the distance betw een m etropo lises and boostin g reg io na l econom y, but it occup

19、ie s and destroys a certain am ount of land re sources in ev itab ly asw el.l H ow to control and reduce the negative effects brought by h igh - speed rail w ay constructio ns has becom e a key prob le m that both the adm inistra tiv e m anage m ent and pro ject construct io n depart m ent m ust con

20、front and reso lve . Acco rd in g to the features of tem pora ry land , the linear construction character istics and specific restrict io ns o f serv ice radius deter m ine the unavo id ab ility o f occupy ing cultivated land ; eng in eering characteristics of heavy load and strong qua lity resu lt

21、in the seriousness of te m porary land dam age. H ow ever , the problem s w e must face up to now are th e shortage o f land resources, the h in drance from pro tecting th e cul t iv ated land and the con tradict io n be t w een supply and dem and , w hich i m pose our i m perative regu latory m ana

22、ge m ents on high-speed rail w ay . M oreover , w e shou ld take con tro l of land da mage from the founta in head , reduce occupied area o f arable land and lastly carry the protect io n in to practice qualitatively and quan tita tiv e ly through tem porary site se lect ing and programm ing . Incre

23、asing ly advanced sc ie nce and techno logy leve l prov id es basic possibility for reclam ation of th e tem porary land . A lthough reclam ation is difficult from the techn ique , there is no technical bottleneck in tem porary land rec lam ation itse l. f H ow ever , th e land rec la m ation effort

24、 is not id e a. l The econom ic co st is re latively high from the aspect of the in vest m ent esti m ation for the te mporary land rec lam ation, especia lly in the fie ld of beam, pla te , m ix ing station and solid founda t io n and high rig id o f tem po rary fac ilities . F rom the perspect iv

25、e of land m anagem ent policy re quirem ents , recent po licy do cum ents shou ld m ake breakthroughs in com pu lsory require m ent of th e land tem porarily occupied land reclam at io n , but it m akes only direct io n gu id ance , sho rt of c le ar operat io n rules and bring som e obstacles for t

26、he actu a l practice . Based on summ arizing tem porary construct io n land types and features of the land destruction, this study estab lishes an analy tica l fram ew ork for the use o f tem po rary land rec lam ation, and takes th e B eijin g- Shangha i high-speed ra ilw ay in Changzhou as an exam

27、 ple o f the em pirica l ana ly sis. The resu lts show that affected by so il source , spo il site and other li m itations , rec lai m ing beam field , slab factory and m ix in g stat io n to cu lt iv ated land is quite difficult and the investm en t is too h ig h . T o bene fit from a sound reg iona l develop m ent plann in