农地流转中对农民权益保护的个案调查

1、农地流转中对农民权益保护的个案调查文献标识码：A在农地流转中保护农民权益是实现农地规范、有序流转的前提条件，也是实现农地流转主体是农民而非村干部的必然要求。鉴于农地流转是当前和今后我国进一步推进农村改革的契入点，是破解城乡二元社会经济难题的关键，在2007年，国务院批准成都和重庆两市为全国统筹城乡综合配套改革实验区（以下简称成渝实验区），以探寻城乡统筹发展的新路子。而土地制度创新是统筹城乡发展中一个关键环节，它影响着农村发展和城市改革的进程。为此，成渝实验区积极探索适合本区实际的农地流转模式，并关注在农地流转中对农民权益的保护，其经验值得全国借鉴与推广。一、成渝实验区农地流转的主要模式成渝两市

2、根据各自市情，积极摸索农地流转模式，其中，最具代表性的有以下几种模式：（一）“两放弃三保障”模式“两放弃三保障”主要是在成都市郊农地流转中采取的模式。“两放弃”是指农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，并划清与原集体经济之问的债权债务关系。城里“三保障”是指对“两放弃”的农民提供就业、住房和社保，即满足农民转变为市民的三个保障条件：一是使农民能在城市二、三产业就业。二是让农民在城市拥有自己的住房。三是使居住城市的农民能享受同城市居民一样的公共服务。“两放弃三保障”模式的目的是使农民在放弃与“农”相关权利的同时，保障其在“城”中的生活。该模式实施的关键是农民用自己的宅基地使用权和住房所有权换

3、取在城镇相应的住房，用承包地经营使用权换取养老保险。为使“两放弃三保障”模式能顺利实施，成都市又采取了“三个集中”和“三大工程”两项配套措施。“三个集中”就是在县城和有条件的区域规划的基础上，以产业发展为支撑点，以形成市场化配置资源的机制为关键，以综合配套政策为保障，在政府主导和市场机制的共同作用下，实现工业向发展区集中、农民向城镇居住区集中、土地向规模经营集中。“三大工程”是指农业产业化经营工程、农村发展环境建设工程、农村扶贫开发工程三大工程同时并举，协调发展。（二）“土地银行”和“土地股份合作社”模式“土地银行”实质就是土地专业合作社，主要是借用银行运作模式，农户在自愿的前提下将土地承包经

4、营权存入合作社，合作社再将土地贷给种植大户，种植大户通过与土地专业合作社签订合作协议，由合作社为大户提供种子、化肥等农资和技术指导，并同大户签订产品收购保底价。该模式能有效降低种植大户的市场风险，提高农民的收益水平，有效调动农民种植的积极性，同时也有利于实现土地的规模化、集约化经营。土地股份合作社是成都市在灾后重建过程中发展的土地流转新模式。成都一些受灾乡村对土地进行了重新整理，对整理出来的新增土地，村集体在征得群众同意的基础上，由集体统一经营。农户本着自愿的原则以土地承包经营权入股，村集体经济组织则以新增耕地入股，借助政府投入的风险金共同组建农业XX公司。同时，也有些村委会以农民的土地承包经

5、营权和整理出来的宅基地使用权作为个人股，将整理出来的林地、荒山等非耕地的使用权作为集体股入股，组建土地股份合作社，并将用于流转的农民宅基地进行市场开发和建设。（三）土地承包经营权入股设立企业的模式土地承包经营权入股是重庆市农地流转的主要模式。从2004年起，国家开发银行重庆市分行和重庆市XX局合作在江津等10余个区县探索以公司制改组专业合作社的新模式，主要是农民以土地承包经营权或现金出资等方式入股成立实体公司即“农民公司”，“农民公司”再与龙头企业建立关联机制，从而形成“公司（龙头企业）+公司（农民公司）”的模式以实现规模化和产业化发展。在2007年7月，重庆市XX局进一步对已存在的土地承包经

6、营权进行明确规范，规定“在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业。”二、成渝实验区农地流转中对农民权益保护的经验保护农民权益是农地流转顺畅的关键。为保护农民权益，成渝实验区根据各自地区的实际情况，进行了大胆的探索，这些探索主要有：（一）对农民确权赋能确权赋能是指政府对与农民相关的各种权利以证书的形式进行确认，农民可以此进行权能流转。确权是成都实验区农地流转中破解“

7、三农”问题的重要举措。确权包括对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权的确认登记。确权的实现保证了产权制度的明晰，这是市场机制有效运行的基础。确权主要围绕产权束中的所有权、使用权和承包经营权，特别针对在农村占主要地位的承包地，并体现在强化承包经营权、淡化所有权两方面。赋能是指让农民真正成为改革的主体和市场的主体，通过改革实现农村产权要素资本化，促进现代农业发展，推进农民增收致富，缩小城乡差距，（二）建立土地市场服务中介组织为使农地流转做到规范、有序和良性运行，成渝一些乡镇都建立了各种形式的土地交易中心、土地交易所或土地银行等土地市场服务中介组织，以此主导农地使

8、用权流转。农民把土地存放在中介组织里，中介组织再贷给种粮大户或种林大户，从而有效减少农地流转中的信息不对称，加快农地流转速度，保护了农民在成渝实验区，尽管土地市场服务中介组织的叫法不一，但这些中介的成立宗旨、组织结构和主要业务大同小异。土地市场服务中介组织保证了农地的健康流转，使农民外出务工没有后顾之忧，从而既克服了土地撂荒现象，又使农民从土地流转中得到了稳定的收入，保护了其拥有的土地承包权。（3） 实施耕地保护基金制度耕地保护基金制度是由成都市政府设立，主要用于补助成都市拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户及承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织。耕地保护基金按照“统一政策，分级

9、筹集”的原则，由市和区（县）共同筹集，主要从土地出让收入中提取，并通过财政转移支付方式用于耕地流转担保、农业保险补贴、承担耕地保护责任的农户养老保险补贴和承担耕地保护责任的集体经济组织现金补贴。补贴标准因地而异，基本农田通常每亩每年补贴400元，一般耕地补贴300元。耕地保护基金制度在一定程度上缓解了种粮收益低、农地流转无担保等问题，有助于在农地流转中对农民收益的保护，一定程度上缓解了等量投入在农业与非农之间利润差距问题。（四）制定了相关配套制度为与农地流转相配套、保护农民权益，重庆实验区在户籍制度、农民工进城务工住房制度、养老保险制度和医疗保险制度方面都进行了必要改革，并采取三大措施，大力促

10、进“百万农村劳动力转移就业工程”：一是采取了一些促进农村劳动力就业的有效措施。二是强化服务管理，营造农村劳动力稳定就业的良好环境。三是实行城乡户口一体化管理，取消农业户口和非农业户口，统称为“重庆市居民户口”。同时，调整和放宽了“三投靠”的户口迁移政策，把维护流转中农民工的权益作为任务重点，使农民工能尽快融入城市生活，为其进一步发展提供可支撑的社会保障平台。成都实验区也在农地流转中成立了农村产权流转担保XX公司和现代农业发展投资XX公司等。其中，农村产权流转担保XX公司主要对市域范围内采取租赁、入股、转让等方式进行的土地承包经营权、林权、农村各类权属证明质押融资和对利用宅基地、农村房屋、新居工

11、程等抵押融资、农村土地整理项目、农村新型社区建设项目、农村集体建设用地上的其他建设项目、对乡镇企业等贷款、农村劳动者进城自主创业小额贷款等进行担保，使农民能盘活自己所拥有的资产，为产权流转提供便利。（五）与地区实际相结合，充分尊重农民意愿在统筹城乡综合改革的土地流转中，为保护农民权益，成都实验区在“5.12”大地震后，把城乡统筹与灾后重建相结合，将农地流转与乡村规划结合起来。针对灾后重建中的资金短缺问题，有些乡村由以前的散居转变为集中定居，并把腾出的原有宅基地作为集体建设用地流转给投资公司，使农民获得住房建设资金的同时，又实现了土地流转，从而达到农民和投资公司双赢的目的。而在这个过程中，尊重农

12、民意愿、保护农民利益一直是实施的首要原则。重庆实验区也充分发挥自身大城市、大农村和大库区的特点促进农地流转，并且，无论在政策的制定，还是在具体农地流转中，都把尊重农民意愿、维护农民利益作为重要的实施准则。三、成渝实验区农地流转中对农民权益保护的不足之处（一）权益交换不对等农地流转“两放弃三保障”模式是以农民放弃宅基地使用权、房屋所有权、土地承包经营权及划清与集体之间债权和债务关系为前提，之后才能得到“三保障”。这种农地流转模式不仅使农民身份发生了转变，而且还可能使农地使用性质和农地集体所有权性质发生转变，而农地使用性质和农地集体所有权性质转变是明显违背国家对农地流转提出的“三个不得”原则的，即

13、不得改变土地集体所有权性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。同时，在当前农村承包地使用权长久不变的情况下，用放弃承包经营权来换取当代人的社会保障有损流转农民的长远利益。（二）耕地保护基金制度设计尚不完善首先，该制度是建立在市、县（区）两级财政负担之上的，对公共财政的依赖较重，对社会资本的利用不足，改革成本大，市场化较弱，无法构建对农民利益保护的长效机制。其次，耕地保护基金的资金弹性不足，时限太长，没有赋予其必要的融资和担保功能，解决不了农村发展的资金需求。农民可查询“耕保卡”上的金额，但资金领取受限。成都市规定，农民男到60岁、女到55岁，经耕地保护协会确认其承包地没有遭受破坏，方

14、可一次性领取耕地保护补贴，否则将予以扣除。同时，由于耕地保护基金制度重在对耕地的保护，因此，个别地方政府在耕地保护金发放时采取村民小组连坐制度，即村里如果有一户村民的耕地没有保护好，其他村民的耕地保护金都将被扣除。这种做法尽管可以促进村民之间相互监督，但明显有悖于市场主体的自主决策原则，更有损农民的利益。（三）土地流转的风险较大，农民的权益得不到足够的保障在农民合作经营和土地承包经营权入股设立企业的模式中，由于合作经营资金与管理等方面的问题，合作经营农户或入股设立的企业利益得不到充分保障。我国土地管理法明确规定农村承包地不能抵押，这使农民入股建立的公司很难通过抵押的方式获得融资。同时，任何公司

15、都会面临经营和市场风险，如果农民入股组建的公司因经营不善而破产，农民承包地如何处置更是问题。在这种情况下，农民权益也更难保障。如果通过行政手段强行进行干预以保护农民土地承包经营权，则又违背市场经济平等、自由的契约精神。（4） 农民权益保护体系仍不完整农民的权益是由财产权、生存权和发展权等构成的一系列的权利束。农地流转中，对农民财产权的保护主要涉及房屋所有权、林权和其他财物；对生存权的保障包括流转农民的最低生活保障、失业保险、医疗保险、住房保障和养老保险制度等，其中，当前已实施和正在试点的主要是最低生活保障、医疗保险和养老保险制度，而其他保障制度还基本处于空缺阶段；对发展权的保障包括流转农民就业

16、保障和教育保障制度。成渝实验区对农民权益保护的制度建设主要放在生存权和财产权方面，涉及发展权方面的还不多。而对土地已完全流转的农民来讲，显然对其权益的保护是不完整的。四、成渝实验区农地流转中保护农民权益的做法对全国的启示（一）架构完善的农民权益保护体系应根据社会保障内容的系统性、层次性和递进性特征，把流转中农民的生存权和发展权结合起来，并依据城乡统筹的初始阶段、发展阶段和完善阶段中农地流转状况，对不同阶段农民权益保障的侧重有所不同。根据不同阶段的特点，结合国家和地方的财政能力，在每个阶段实施不同内容的社会保障，建立最低生活保障、社会优抚、灾害救济、医疗保险、养老保险和社会福利多层次、一体化的社

17、会保障体系，从而使农民充分分享工业化和城镇化的成果。（二）将农民权益的保护向纵深延伸当前，社会保障在农村户口和城市户口之间仍有区别。在城市务工的农民由于是农村户口，其工作单位一般只给办理综合保险，而城市户口则会享有医疗保险、养老保险等。今后，应探索建立城乡一体的社会保障制度，对农村进城务工人员与城市工人一视同仁，实现城乡居民社会地位平等和公共服务共享。同时，进一步推进社会保障在城乡之间、区域之间的转换，逐渐建立全国统一的社会保障账户，使农民在选择务工地区时不再担心社会保障能否转移的问题。（三）加强农民权益保护相关中介组织的建设农民权益保护中介组织的建立对规范农地流转，减少承包方和受让方的信息不

18、对称，降低双方的交易成本，提高效率，促使农地流转速度加快、规模扩大和对保护流转当事人权益都具有一定的作用。市场中介是农地流转机制是市场而不是计划的必然要求，是保证农地流转平稳有序进行的前提。同时，我国的农村土地流转今后将会更加广泛，流转方式也将更加多元化，涉及的农民权益也必然有所区别，这就要求建立相关的土地评估中心、法律服务机构、金融和保险机构等配套服务，从而对流转中农民权益进行科学的评定，在规范农地流转的同时，保护其应有的权利。（四）建立和完善农地流转中农民参与决策机制在农地流转中，农民才是流转的主体，政府只是起辅助作用。并且，在农地流转中，农民才是解决农村复杂问题的高手，专家学者和政府官员

19、对农村实际情况的了解程度是赶不上当地农民的。在农地流转中，一定要尊重农民的建议，鼓励农民积极参与，建立农地流转中农民参与决策机制。也只有农民的积极参与并真正获得实惠，才能改变政府越俎代庖、吃力不讨好的现象。因此，各地政府要在征求农民意见和吸收专家学者建议的基础上，形成符合本地实际的政策，并对执行中产生的问题进行及时纠偏，减少流转中的盲目性，使流转沿着预设的轨道有序进行。（五）选择与本地相符合的流转模式，切实保障农民权益各地在农地流转中要建立各种形式中介组织，为农地产权转让架设无形的通道，减少因信息不畅而引起的流转成本升高，效率低下的境况。要建立农地流转法律咨询机构和农地评估中心，使流转能按照法律的规范来运行，并针对不同的流转方式提出可供参考的流转年金和流转年期，使农地流转价格建立在科学的依据基础之上。要建立农地流转风险评估机构和拓宽农业保险领域，对农地流转中的经营风险、市场风险、自然风险等进行评价。同时，鼓励保险公司在农村开办不同种类的农业保险，使农地流转的利益主体能够进行