城乡统筹规划编制探讨_以_莱芜市统筹城乡一体化发展总体规划_

1、城乡统筹规划编制探讨以莱芜市统筹城乡一体化发展总体规划（2008-2030）为例张卫国 张竞 朱琦 张东升摘要：城乡统筹规划作为一种新的规划类型受到广泛的关注，莱芜市作为山东省统筹城乡发展改革试点市，率先编制了统筹城乡一体化发展总体规划。通过该案例，初步探讨了城乡统筹规划在规划体系中的地位与作用，规划的技术路线与内容框架，城乡发展目标与指标体系，从人口、用地、产业、空间布局、生态环境、基础设施、公共服务等方面制定城乡统筹规划的主要内容，最后提出近期行动计划和规划实施措施。规划突出公共政策属性，与其他相关规划充分衔接和协调，体现了城乡统筹规划的系统性、创新性、前瞻性和可操作性。关键词：城乡统筹；

2、目标与指标体系；编制内容；莱芜一、引言十七届三中全会把统筹城乡一体化发展上升到空前的高度，颁布实施一年的城乡规划法标志着中国已进入城乡统筹规划新时代。城乡二元结构带来的诸多矛盾与问题等需要统筹城乡的发展，而统筹城乡发展首先应统筹城乡规划，编制城乡统筹规划正是顺应了时代的需要。为推动城乡统筹发展，2007年山东省提出各县市探索编制城乡总体规划的要求，莱芜市较早开展了此项工作。2009年省建设厅在总结莱芜规划经验的基础上制定了山东省城乡统筹建设规划编制审批办法（讨论稿），以进一步推动山东省城乡统筹规划编制工作。二、莱芜市城乡统筹规划的必要性1.莱芜市概况莱芜市地处鲁中，市域面积2246km2，20

3、07年常住人口126.8万人，是山东省面积图1 城乡居民点分布现状最小、人口最少的地级市。辖莱城、钢城2区，5个街道办事处，15个乡镇，1072个行政村（图1）。莱芜地市高亢，环境优美，是国家园林城市、中国优秀旅游城市、国家卫生城2476市、国家环保模范城，是重要的钢铁工业城市。莱芜市把统筹城乡一体化发展作为全市工作的主线，经过三年的探索和推动，初步打破了城乡二元结构体制，出现了城乡互动发展的可喜局面，在城乡统筹发展方面取得的一系列经验，引起了省内外广泛的关注。2008年10月山东省委、省政府下发关于开展深化经济体制改革试点工作的意见（鲁发200819号），正式批准莱芜市为山东省统筹城乡发展改

4、革试点市。2.城乡统筹发展的基础莱芜市统筹城乡一体化发展具有良好的基础条件1。（1）工业化水平较高，以工促农的基础好。全市基本形成了以钢铁产业为主导，纺织、能源、特色农产品加工、旅游等为支柱的产业体系，大企业的带动能力较强。（2）城镇化水平较高，以城带乡的基础好。2007年全市城镇化水平49.9%，高于山东省46.8%的平均水平。城市基础设施和公共服务加快向农村延伸，村村通油路、通客车、通自来水、通有线电视等“村村通”工程基本完成，覆盖城乡的就业、住房、养老、医疗等“十大民生保障体系”基本建立。（3）农业产业化水平较高，城乡互动发展的基础好。莱芜是中国生姜、花椒、黄金蜜桃之乡，是中国“三辣一麻

5、”贸易加工基地，农业标准化生产基地占全市耕地面积的40%以上。以农业产业化为动力，全市城乡产业互动发展的态势更加明显，城乡联系日益密切。（4）城乡协调发展性较强，城乡同步发展的基础好。莱芜市大力发展镇域经济，并创造性地实施了“飞地经济”政策，工业进园区成效显著，各乡镇发展经济的空间也得到了保障。2007年城乡收入差距比为2.5：1，低于全国、山东省平均水平。（5）统筹发展有了良好开端，城乡统筹的工作基础好。按照城乡统筹发展的思路，提出“三大板块、四个功能区”的城乡产业布局框架，初步建立了“十大民生保障体系”，做好土地流转、飞地经济和破除城乡二元体制等“三篇文章”，促进人口向城镇、工业向园区、土

6、地向规模经营 “三个集中”，深化土地制度、户籍制度、财政体制、投资融资体制、农村经营方式、行政管理体制等“六项改革”，彻底推倒横亘在城乡间的政策壁垒，让城乡居民享受同等的待遇和实惠。与此同时，莱芜市城乡发展仍存在四个方面的问题：首先是偏重的产业结构矛盾突出，地方产业集群发育不足；其次，土地使用效率不高，城乡建设用地偏多，土地集约化利用有待加强；第三，城乡差距依然较大，表现在城乡建设、生活水平、人口素质、劳动生产率等方面，公共财政对农村的投入依然不足；第四，资源与生态环境保护有待加强。24773.城乡统筹规划的需求莱芜市2008年1号文统筹城乡一体化发展纲要明确了统筹城乡发展总体要求和目标任务，

7、确定了推进城乡经济发展一体化、建设管理一体化、社会事业发展一体化和生态环境建设一体化等四项工作重点，并提出尽快编制统筹城乡一体化发展总体规划的要求。从莱芜市既有的规划看，限于规划背景的不同，各级各类规划间的协调统一性不够，编制市域城乡统筹规划，既可指导全市一体化发展的全局，又可对现有的规划进行总结和反馈，对下一步的规划进行指导。三、关于几个关键问题的探讨城乡统筹规划不同于城镇体系规划和城市总体规划，规划编制需要较多的探索与创新，本文选择五个问题，概要地介绍规划中的思考与具体做法。1.规划的地位和作用（1）在规划体系中的地位随着城乡统筹政策的逐步深入，城乡统筹规划、城乡总体规划、城乡一体化规划等

8、一系列新的规划名称出现，这里统称为“城乡统筹规划”。城乡规划法提出，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，并未明确该规划类型的法律地位。从目前开展情况看，可分两种类型，一种是法定规划，如重庆市城乡总体规划、浙江省开展的县市域总体规划，都起到城市总体规划的法定地位；另一种是非法定规划，处于战略规划或规划研究的地位上，是法定规划的补充。山东省规划全覆盖文件把城乡总体规划安排在城镇体系规划层面。从省委省政府的要求，着眼于莱芜市统筹城乡发展的需要，本规划定位为莱芜市“最高最大”的规划，应经过省政府审批，作为法定规划，处于城、镇、乡、村规划之上，是其他城乡规划的上位规划（图2）。

9、（2）城乡统筹规划的作用城乡统筹规划应具体落实国家、省、市有关城乡统筹发展、新农村建设的方针政策，从城乡统筹的角度体现规划的公共政策属性。具体作用概括为三个方面：一是指导城市和乡镇总体规划、区域性专项规划图2 城乡统筹规划的地位2478等下位规划的编制；二是统筹城乡发展中人口、用地、产业、空间、生态、基础设施、公共服务等一系列要素，解决发展中的矛盾和问题；三是对现有的各级各类规划进行整合、反馈与调整完善。2.规划技术路线与内容框架规划采用问题与目标导向的技术路线，首先解读莱芜城乡统筹发展现状，总结存在的问题，然后制定发展目标，提出发展策略，从而展开城乡统筹规划布局，最后提出规划实施的政策措施。

10、城乡统筹规划的重点是解决城乡发展中人口、用地、产业、空间布局、生态环境、基础设施、公共服务、社会保障等八个方面的一体化，并注重规划的政策研究和可操作性。规划技术路线和规划主要内容如图3所示。图3 规划技术路线与内容框架24793.城乡发展目标与指标体系（1）总体目标城乡一体化既是城镇化的最高阶段，也是乡村现代化的最高境界，是城乡现代化的交汇融合过程。规划提出莱芜市城乡发展总体目标为：在省内率先建立城乡经济社会发展一体化体制机制，形成和谐的城乡一体化发展示范区。具体体现为：培育地方产业集群和发展现代农业，促进城乡经济共同繁荣；城乡居民生活水平差距显著缩小，农民人均纯收入2030年比2008年翻两

11、番；城乡基本公共服务均等化，城乡文化繁荣，城乡居民人人享有接受良好教育的机会，基本生活保障、基本医疗卫生制度健全，城乡社会管理体系完善；资源节约型、环境友好型城乡生产体系基本形成，城乡人居和生态环境明显改善。（2）分阶段目标根据完世伟的研究3，将城乡发展划分为城乡二元结构、城乡互动起步、城乡初步一体化、城乡一体化基本实现、城乡高度一体化等五个阶段。规划制定了城乡一体化水平测算方法，并把五个阶段量化：城乡二元结构阶段，城乡一体化发展还未真正展开，城乡一体化水平小于20%；城乡互动发展阶段是一体化的基础，作用重大，一体化水平为2040%；城乡一体化初步实现综合水平为4060%；城乡一体化基本实现阶

12、段为6080%；城乡高度一体化阶段综合水平大于80%。根据莱芜2007年各指标现状值和城乡一体化水平测算方法，得出其城乡一体化水平已接近30%，进入了城乡互动发展阶段。规划期内莱芜市各阶段城乡一体化目标为：2012年完成城乡互动发展；2020年实现城乡初步一体化；2030年基本实现城乡一体化；2050年前后进入城乡高度一体化阶段。（3）指标体系从人口、经济、社会、生态环境等四个方面，选取31项指标，建立城乡发展指标体系，并预测莱芜市城乡发展各阶段目标值，如表1。（4）与其他地区城乡一体化进程的比照规划提出近期比照浙江嘉兴、远期比照韩国6、远景比照日本的城乡一体化进程，把规划分阶段目标更加明确和

13、具体化。2480表1. 莱芜城乡发展各阶段不同指标目标值分类城镇化水平（%） 人文盲、半文盲率（%）指 标城乡一体化各阶段目标值2007年49.9 5.7 17.3 0.5 4186 5913 93 3.6 44.9 3 3.7 4.8 16.5 17.7 46.4 46.2 10 1.4 53.8 87.8 8.5 32 75 75 30 30 15 15 30 15 0.62012年55 3 20 0.6 6500 9000 95 4 38.5 10 10 4 20 20 50 50 20 1.5 60 90 9 40 75 80 35 35 20 20 50 20 12020年65 1

14、40 1 12000 15000 96 5 60 20 30 3 25 30 60 70 50 1.8 80 100 12 50 80 100 50 50 40 30 70 30 1.52030年 75 0 50 2 25000 30000 97 7 80 40 60 2.5 40 30 70 90 70 2 100 100 12 60 85 100 65 70 50 50 90 50 22050年80 0 75 3 45000 80000 98 8 90 50 90 2 50 30 70 100 80 2 100 100 12 80 86 100 80 80 60 60 100 60 2口

15、城乡第三产业从业人员比重（%）非农劳动力与农村劳动力比值 人均GDP（美元） 农民人均纯收入（元） 经济非农业增加值占地区生产总值比重（%） 农业支出占财政支出的比例（%） 城乡居民收入差异系数（%） 农村非农产值占农村社会总产值（%） 二元比较劳动生产率对比系数（%） 城乡恩格尔系数差异系数（%） 城乡居民文化娱乐支出比重（%） 城乡教育支出占财政支出比例（%） 城乡每万人拥有卫生技术人员数（人） 社会生城乡每百户拥有移动电话数（门） 城乡每百户使用国际互联网数（户） 交通网密度（km/km2）活 城乡社会保障覆盖率（%）农村合作医疗覆盖率（%）15岁以上人口平均受教育年限（年） 城乡高校入

16、学率（%） 城乡人口平均预期寿命 城乡安全饮用水普及率（%） 城乡废水综合处理率（%） 城乡固体垃圾综合处理率（%） 环城乡综合供热覆盖率（%）境 城乡综合燃气普及率（%）城乡综合消防设施覆盖率（%） 城乡综合环卫设施覆盖率（%） 环保投资占GDP比重（%）4.“八个一体化规划”的主要内容（1）城乡人口一体化规划分析总人口、城乡人口现状及历史变动数据，城市人口和农村人口间的转化规律，从而建立模型，预测常住人口规模、城乡人口变动，并用生态足迹和资源承载力校核预测结果。2481表2. 常住人口与城镇化水平预测项 目 常住人口（万人） 城镇人口（万人） 农村人口（万人） 城镇化水平（%）现 状 （2

17、007年） 126.8 63.3 63.5 49.92015年 145 85.6 59.4 59规 划 年 份2020年 15097.552.5 652030年 160 120 40 75提出城镇化发展思路为：做大做强中心城市，极化莱城，发展钢城，积极培育和口镇、雪野两个新城，择优培育重点小城镇，建设新型农村社区，引导人口向城镇和社区中心集中。走新型城镇化、内涵城镇化发展道路，提升城镇化质量。研究劳动力就业状况，提出建立城乡一体化的劳动力市场体系，并把城市优质人力资源导入农村，为农村发展提供人才、智力支撑。提高人口素质，加大城乡劳动力职业技能培训。改革户籍制度，探索以居住地登记为主的户籍管理制

18、度，剥离附加在现行户籍制度上的社会福利，促进城乡人口自由流动和转移。（2）城乡用地一体化规划在国家城乡规划用地标准尚未出台的情况下，规划参考城市用地分类和规划建设用地标准（征求意见稿），结合土地利用现状分类(GB/T210102007)，对城乡用地进行现状分析、评价，确定城乡建设用地标准、用地总量，提出集约节约用地政策措施。 使用国土部门最新的土地资源详查图形数据，结合遥感影像，精确分析莱芜市2246 （图4） km的用地现状，总结特征及问题。2图4 城乡土地利用现状 图5 城乡用地评定2482 按照城乡用地评定标准（CJJ132-2009），采用10项指标对城乡用地条件进行评定，确定不可建设

19、用地、不宜建设用地、可建设用地和适宜建设用地的范围、面积，以指导城乡建设用地选择和城乡空间分区管制规划。（图5） 确定城、镇、村人均建设用地标准。莱芜市现状人均城乡建设用地（不含独立工矿）186.2m，其中人均城市建设用地181.2 m，人均镇建设用地176.6 m，人均农村居民点用地192.6 m。规划新增城乡建设用地应满足国家和山东省有关集约用地标准，按照城市人均（图6） 110 m，镇120 m，村100 m进行控制，以逐步降低城乡建设用地人均指标。2222222图6 城、镇、村用地增减及城乡建设用地总量变动 分阶段建设用地规模。本着节约集约用地的原则，按照规划期内城市建设用地增加，村庄

20、建设用地减少，城乡建设用地相挂钩的思路，把各阶段建设用地严格与土地利用总体规划确定的目标相一致，并在规划期末实现总建设用地比现状节约的目标。 严格控制新增用地规模，提高存量土地利用效率，城乡发展实现以新增用地为主向挖潜改造为主的模式转变。通过城乡建设用地挂钩、农村土地流转、提高园区用地集约程度等措施，建立和完善城乡公平、有效促进集约利用的土地政策。（3）城乡产业一体化规划分析城乡产业现状特征及问题，提出产业结构升级战略，按照产业布局区域化、产业发展集群化、要素配置市场化的原则，提出城乡一、二、三产业发展策略及区域布局方案，并把镇域经济和“飞地经济”结合，促进工业向园区集中。最终建立完善城乡经济

21、发展联动机制，促进城乡产业互动发展。 （图7、图8）2483图7 地域功能单元划分图8 城乡产业布局规划（4）城乡空间布局一体化规划 城乡发展模式 分析莱芜城乡居民点分布现状及历史演变特征，推导规划期内应采用“适度集中，多极多点”发展模式，引导城、镇、村协调发展，即极化城市，减少乡镇数量，培育片区中心，村庄分类整合，培育中心村，组建农村社区。（图9）图9 城乡发展模式分析 图10 城乡规划结构2484在此发展模式的引导下，城乡空间近期、中期、远期调整思路为：2015年以前城乡互动发展，并进入城乡初步一体化阶段，极化中心，乡镇适度整合，重点培育中心村，农村新社区初步形成；20162020年为城乡

22、初步一体化阶段，做大做强中心城市，培育重点镇，完善城乡社区建设；20212030为城乡一体化基本实现阶段，提升城市质量，提高重点镇的服务功能，城乡社区管理高效健全。 城乡居民点体系规划把所有城镇和乡村分为四个等级，即城区、小城镇、中心村、基层村。根据市域各城镇的现状职能及其发展条件，结合规划期内市域经济开发空间布局的调整，将市域城镇划分为综合中心型、工业带动型、旅游开发型、商贸流通型、现代农业型等五种职能类型。将社区中心安排在中心村，发挥公共服务和社会管理职能。进行城乡人口地域分配，确定各城市组团、各小城镇驻地及村庄人口。构建“一带六片，一城六镇多点” 的城乡空间布局结构，“一带”即莱城钢城口

23、镇雪野城市发展带，也是产业带、交通带、生态带，是全市发展的中脊；“六片”即莱城口镇片区、钢城片区、雪野旅游片区、中西部片区、东部片区、西南片区，为六个次区域；“一城”为莱城、钢城、口镇、雪野组成的带状组团式城市；“六镇”为寨里、牛泉、苗山、羊里、杨庄、辛庄等六个小城镇；“多点”为多个乡村居民点。（图10） 城、镇、村布局规划按照城镇总体规划纲要的深度对城市和镇进行用地布局规划（图11）。规划把城市地区划分为20个城市社区，组图11城乡统筹规划总图2485建6个小城镇社区，并分别制定社区公共设施配置标准。村庄布局是城乡布局的重点。把1072个行政村，按照城乡地域范畴，划分为城区村208个、镇区村

24、36个，这些村庄应按照城镇规划布局逐步纳入城镇建设用地范围，适时进行“村改居”；城镇建设用地范围之外的828个行政村，按照镇规划标准中村庄作为聚落（或称居民点）的概念，整理为577个农村居民点（即“合村”）。据此规划87个中心村，224个基层村，规划撤并266个无发展潜力、规模过图12 城乡社区划分 小的村庄（即“并点”）。如图13。图13村庄整合结果规划以中心村为核心组建农村社区，如图14。规划87个农村社区，每个社区有1处中心村、若干个基层村和规划撤并村。平原地区农村社区人口规模在5000人以上，社区服务半径控制在2km以内；山区农村社区人口规模在3000人以上，社区服务半径控制在35km

25、。制定村庄分类规划指引，并拟定农村社区公共设施配置标准。 城乡空间管制规划为实现对区域内不同地区发展分类指导，图14 农村社区组成示意2486将规划区分为禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和现状建成区等四种空间管制类型（图15），并制定空间管制区划标准，提出空间分区管制措施。（5）城乡生态环境一体化规划利用生态足迹方法对莱芜市生态环境容量进行评价，找出主要环境问题；提出建设“生态园林城市，绿色家园”的目标；构建“斑块镶嵌、基质铺垫、廊道相连”的城乡生态安全格局（图16）；从污染控制、产业生态化两个方面提出生态环境保护与建设措施。 图15 空间管制分区规划（6）城乡基础设施一体化规划包括综合交通

26、、给水、排水、供热、燃气、电力、电信、环卫、防灾等内容，研究覆盖城乡的水资源、热源、气源、电源等“源”问题，提出各类基础设施的供给方式，形成覆盖城乡的一体化基础设施网络。制定各类基础设施供给保障措施，加强城市基础设施向农村延伸，提出适合未来农村推广的小型化、投资少、易维护的各类新型技术产品。（7）城乡公共服务设施一体化规划 图16 生态安全格局构建包括城乡教育、卫生、文化、体育一体化，分析各类公共设施的现状特征与问题，确定城乡公益性公共设施体系，制定城、镇、村公益性公共设施配置标准，进行教育、卫生资源空间布局，提出城乡全覆盖的公共服务设施建设管理政策措施。（8）城乡社会保障一体化规划贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，从就业保障、养老保障、医疗保障、社会救助、住房保障等五个方面提出政策措施，形成覆盖城乡的社会保障体系。24875.规划实施规划实施包括近期行动计划和政策措施两大内容。近期行动计划是落实规划远期目标与布局的具体