关于劳动力转移培训模式的研究

1、关于劳动力转移培训模式的研究零点研究咨询集团前进策略咨询有限责任公司 张延程 吴垠 赵玉峰内容摘要:劳动力转移培训对实现农村劳动力的合理转移起着重要的作用。当前政府推动类的劳动力转移 培训主要由输出地政府负责,虽然已取得了一定成绩,但仍存在诸如当地培训机构资源贫乏、培训经费不 足、培训水平和系统性有待提高等问题。本文通过对当前劳动力转移培训的若干主要模式的分析,向输出 地政府提出整合这些模式的建议。关键字:劳动力转移培训、培训模式、输出地政府、资源整合一、引言在城市发展对劳动力需求所产生的拉力、 农村贫困所带来的推力的双重作用下, 农村劳 动力转移成为解决三农问题、顺利实现中国的城市化进程、促

2、进社会和谐发展的必然趋势。 按照全面建设小康社会的目标, 2020年我国人均 GDP 将达到 3000美元。按购买力平价计 算,中国将进入较高的中等收入国家行列。该收入组国家的农村人口比重平均为 23%左右, 中国要将农村人口比重降到这一水平,即使在人口总数不增加的情况下,仍需要转移出 5亿以上的农村人口。 如何实现农业向非农业、 农村向城镇的劳动力顺利转移, 已经成为中国 经济发展面临的重大问题。而劳动力转移培训对实现农村劳动力的合理转移起着重要的作用。对外出务工者而言, 通过培训获得劳动保障知识, 能够主动合法地保护自身权益; 职业技能培训能够提高就业能 力, 有助于扩大外来工就业类型,

3、提高收入水平; 通过城镇生活技能培训能够使得外来工迅 速融入城市社会, 提高生活质量; 通过培训获得自身素质的提高, 有助于个人人生理想的实 现。对劳动力转移培训,国家给予了高度的重视,在 2003-2010年全国农民工培训规划 中制定了明确的劳动力转移的目标任务, 成为了指导农民工转移培训工作的指导方针。 政府 推动类的劳动力转移培训,经历了主要由输入地政府推出转为由输出地政府推动的变化后, “阳光工程”更为输出地政府明确了劳动力转移培训工作任务和相应的责任。目前,输出地政府推动的农村劳动力转移培训工作已取得了一定成绩,但仍存在一些 问题。主要包括:1、 输出地多为欠发达地区, 培训机构资源

4、仍显贫乏。 县一级缺乏成熟的职业技能培训 机构(包括公办和民办 。很多地方由原有的学历教育机构和农业技能教育机构来执行农村 劳动力转移培训, 而这些机构通常在职业技能教育师资、 教材、 教学设备等方面需要改善和 提高,获取用工信息和解决就业的能力的建设也需时日。全国阳光办贵州、广西农村劳动 力转移培训调研检查报告 (2005年中指出, “不少地方缺乏具有特色和具备基本条件的 农村劳动力转移培训基地” 。全国阳光办河北、山西阳光工程调研检查报告 (2005年 中也指出, “ (当地培训机构条件薄弱,教学和实验设备落后,难以适应培训转岗和稳定就 业的要求。 有的培训机构由于场地限制, 靠临时租赁的

5、场地开展培训; 有的电脑学校教学用 电脑还是 386 586的水平; 有的培训机构的实验设备尤其是大型实验用机械, 还是 10年甚 至 20年前所购置,距当今主流操作设备已有很大不同,导致农民接受培训转移就业后,还 必须接受二次培训才能上岗,难以实现培训和上岗的无缝对接” 。在零点前进策略咨询公司 2005年 7月对福建某县劳动力转移培训工作所进行的调研中也发现了这样的问题。该县全 县的培训资源分为三类:公立职业技术培训机构 2家, 即该县劳动局下属的中等技术学校和 该县教育下属的职业中专学校;公立乡镇文化培训学校每个乡镇 1家,全县共 14家;若干 商业培训学校,主要分布在县城,多数为计算机

6、培训机构,且规模普遍很小。经资质审核仅 有 2家公立职业技术培训机构具备承担阳光工程培训的基本能力。2、在“阳光工程”执行中,尽管各级财政保证了受培训者获得的培训费用补贴资金, 但培训管理的经费缺乏, 特别是在调研 (包括农村劳动力基本状况、 输入地用工信息与培训 要求、培训内容与实际工作应用的适应性等等 、进行项目日常监管和检查验收等方面,在 一定程度上影响了阳光工程的质量和效果(财政困难的县尤其突出 1。在 2005年 7月零点 前进策略咨询公司对福建某县劳动力转移培训工作的调研中, 该县农村工作领导小组办公室 主管农村培训的纪委书记也指出:目前阳光工程的配套资金缺乏, 国家和省只给受培训

7、者补 贴, 专款专用; 阳光工程管理机构进行用工和培训需求调研、 开用工洽谈会的配套运作经费 短缺。全国阳光办贵州、广西农村劳动力转移培训调研检查报告 (2005年中也指出, “两省区经济落后,财政困难,配套资金和工作经费难以及时、正确到位, ” “在一定程度上 影响了国家阳光工程实施的效果” 。3、 补助标准低, 培训时间短, 很难对农民进行系统化的教育和高水平的职业技能培训, 1河北、山西阳光工程调研检查报告 全国阳光工程办公室而一般性的培训就业岗位层次低,薪酬少,就业不稳定,从而导致转移部分农民“回流” 2。 在 2005年 7月零点前进策略咨询公司对福建某县劳动力转移培训工作的调研中,

8、该县职业 中专学校培训处主任介绍该校劳动力转移培训班的培训时间长短的依据是:如果企业有要 求,则根据企业要求的时间完成;如果企业没有要求,由于政府补贴只有 160元 /人,为不 增加农民工负担, 就按 160元培训学费的标准安排尽量短时间的培训。 他认为, 当企业没有 要求, 而国家也没有一个培训标准的参考建议的话, 培训可能因为过于简化而失效, 受培训 者经培训并实现就业后,也可能会被单位辞退。本文旨在通过对当前劳动力转移培训的若干主要模式的归纳与研究,向输出地政府提 出整合这些模式资源以弥补上述问题的建议。二、研究方法本次研究采用质化研究方法归纳出当前劳动力转移培训的若干主要模式,并按照若

9、干 专家研讨所给出的模式评价体系对各模式的特点进行了分析; 再根据各模式的特点提出输入 地政府综合利用各种模式的资源,以搞好劳动力转移培训工作的建议。质化研究,即二手资料和部分劳务输入地及输出地相关单位和个人深度访谈的定性分 析。研究人员共检索和分析了 90多篇有关劳动力转移培训工作的学术文章、调研报告、工 作总结和媒体报道; 并对北京、 上海、 东莞等劳务输入地, 福建某县、 安徽某市、 重庆某区、 陕西某县等劳务输出地, 和重庆市这个既具有劳务输入地有具有劳务输出地特征的地区, 的 相关政府部门、培训机构、实际和潜在受培训者个人等总计 100人进行了深度访谈。本次研究综合了农村问题、劳工问

10、题、劳动就业、公共管理、 NGO 等几个领域专家的 意见, 确定了劳动力转移培训模式评价体系。 如图 1所示, 该体系主要从以下七个方面分析 各模式的特点:2河北、山西阳光工程调研检查报告 全国阳光工程办公室三、结果与讨论如图 1所示,我国劳动力转移培训大致经历了三个演变阶段,各阶段衍生出多种培训 模式, 前一阶段的培训模式也可能传承至下一阶段。 而不同的地区, 劳动力转移培训的发育 程度也不尽相同,处在不同的演变阶段。最初劳动力都是自发进行培训的,参加的人数极少,培训机构也寥寥无几;到了第一阶段,由于政策上对农民工的流动放宽,因此一些主要输出地的地方政府便 开始集中组织农民进行订单式的劳务输

11、出, 而在此阶段劳务输出是不负责培训的, 培训工作 依然由普通的商业机构承担,外出打工群体自愿参加;到了第二阶段,由于各输出地政府都开始组织劳务输出,外出务工产生竞争压力,而 且劳务输入地企业也逐渐对外来工提高了要求, 他们希望找到能直接上岗的熟练工人。 于是 在这一阶段, 有些劳务输出地的劳务基地就应运而生, 它不仅负责劳务输出, 而且还负责对 外出打工者进行职业技能培训, 这样就大大提高了外出打工群体的就业能力。 另外由于竞争 的原因, 普通商业培训机构为了能增加生源, 也对参加培训的学员提供一些增值服务主 要是推荐就业。 当然政府的劳务基地和商业培训机构之间还存在着一种政府和商业培训机构

12、 合作的培训输出形式,既政府签单由商业培训机构执行培训。到现阶段,由于政策上对农民流动给予了更大支持,因此各级政府都把原有大部分培 训活动纳入到国家阳光工程中进行统一管理。 当然在这一阶段还存在一些独立模式, 比如输 出地政府主导的培训模式、 NGO 主导的培训模式和普通商业培训机构主导的培训模式等。 通过研究我们发现, 现阶段劳动力转移培训可分为政府主导的输出地培训模式、 一般商 业培训机构主导模式、人力资源公司模式、 NGO 主导的项目制培训模式、公助民办市场化 运作的非营利性培训模式等五种模式。 其中, 政府主导的输出地培训模式和一般商业培训机 构主导模式最为常见; 人力资源公司模式是发

13、展迅速的一种新兴模式; 而公助民办市场化运 作的非营利性培训模式仍处在少数机构的实验阶段;而 NGO 主导的项目制培训模式多属于 公益性质,公益资金的规模和可持续性直接影响了项目的地理分布和持续性。下面对各模式逐一进行分析:1、政府主导的输出地培训模式该模式的典型案例是“阳光工程” 。该模式是国家及各级政府为解决农村劳动力转移而产生的, 集中在输出地, 通常附着于 各级政府的农村劳动力转移专项工程。该模式操作过程如图 2所示,由输出地政府成立专项工程工作小组主导该模式的操作。 输出地政府通过招标等形式在当地选择培训机构, 由专项工作小组和培训机构共同组织 生源, 由培训机构执行培训, 专项工作

14、小组与培训机构共同解决就业, 专项工作小组考核监 管培训机构的各项相关工作。相关的各级政府为受培训者提供专项培训补贴, 培训费用中超过政府补贴的部分, 由受 培训者自费支付给培训机构。图 2 政府主导的输出地培训模式 培训与就业成效:9受限于政府补贴资金的数量,多为短期培训,培训效果一般9专项工作规定了必须达到的就业率, 因此就业率较高, 但部分工作的待遇不能 满足受培训者合理的要求获得成功的必要条件:9政府有专项资金来源,最好是国家专项工程9当地有具备相应培训资格和培训能力的培训机构9培训机构有解决就业的渠道或当地政府部门有定向输出的输入地关系9当地劳务输出规模较大9政府动员招生能力强或培训

15、机构招生能力强2、一般商业培训机构主导模式该模式是一般商业职业培训机构所普遍采用的方式。该模式是商业培训机构为迎合培训市场需求以牟利而产生的。 该模式在输入地和输出地 的城市中普遍存在; 在县一级输出地也正在发展, 但多数地区发展的仍不够充分。 该模式是 目前培训市场上最常见、最简单也最普通的模式,是完全市场化运作的模式。该模式的操作过程如图 3所示, 生源组织、 培训执行和推荐就业一般全部由某一商业机 构单独操作。全部培训费用由受培训者自费支付给培训机构。图 3 一般商业培训机构主导模式 培训与就业成效:9受以下因素作用,培训和就业成效都较好:机构具有专业性的培训和就业能力;市场化运作,必须

16、尽量满足客户(受培训者的需求。获得成功的必要条件:9需要具备较强培训能力;9有推荐获解决就业的渠道;9有一定的知名度和美誉度;9有较强的传播能力。3、人力资源公司模式该模式的典型案例是“苏州工业园区人力资源公司” 。该模式是人力资源公司迎合劳务市场需求以牟利而产生的, 附着于人力资源公司整合各 类资源为企业提供的一揽子劳务解决方案。 人力资源公司虽然一般都设在输入地, 但其培训 则在输出地和输入地都有分布。该模式的操作过程图 4所示,由人力资源公司主导该模式的操作。人力资源公司拥有以下培训相关资源:9能够提供经过培训的劳动力的若干家输出地和输入地一般商业培训机构, 人力 资源公司和这些商业培训

17、机构签订有长期的劳动力供应协议;9能够提供生源给人力资源公司自办培训的若干家输出地政府关系;9能够提供劳务定单的若干家用人单位关系。人力资源公司获得用人单位的劳务定单后, 根据定单要求, 合理安排给输入地、 输出地 商业培训机构,或者自办培训。安排给商业培训机构的部分,招生、培训全部由培训机构负 责;自办培训的招生由输出地政府组织,培训由自办培训机构执行。全部培训费用由受培训者自费支付给相应的培训机构。用人单位的劳务定单主要分为两种, 一种是劳务工直接成为用人单位员工; 另一种是将 本单位的一部分工作包给人力资源公司,劳务工作为人力资源公司的员工到用人单位工作。 经过培训的进城务工人员, 根据

18、劳务定单的性质, 成为用人单位的员工或者人力资源公司的 员工。对于成为用人单位员工的进城务工人员, 人力资源公司向用人单位收取劳务中介费; 对 于以人力资源公司员工身份到用人单位工作的进城务工人员, 人力资源公司向用人单位收取 劳务使用费。成为人力资源公司员工的进城务工人员在工作中, 将受到人力资源公司的组织化管理和 再培训。图 4 人力资源公司模式 培训与就业成效:9是定单式培训,用人单位规定了培训必须达到的效果,因此培训效果较好;9是定单式培训,就业在培训前就已确定。获得成功的必要条件:9同时掌握大量的劳务输出、输入信息与资源;9同时掌握大量的输入地、输出地培训资源;9具备对输入的劳务工有

19、效的管理和再培训机制。4、 NGO 主导的项目制培训模式该模式的典型案例是“北京农家女学校” 。该模式是 NGO 为通过公益扶贫实现农村劳动力转移而产生的, 目前主要分布在输入地, 培训采用项目制运作,培训类型、具体针对群体不连续。该模式的操作过程如图 5所示,由 NGO 主导该模式的操作。NGO 自建或选择外部输入地培训机构,由 NGO 到输出地组织生源,有时输出地政府 或群团组织也辅助在当地招生。培训机构执行培训并负责解决就业, NGO 考核监管培训机 构的各项相关工作。志愿者为招生、培训和就业等工作提供支持。项目资金主要由 NGO 向社会、 组织和个人筹集, 有时相关输出地政府也提供部分

20、资金, 受培训者完全免费。该模式的持续性取决于 NGO 的筹资能力。图 5 NGO主导的项目制培训模式 培训与就业成效:9培训效果参差不齐,取决于培训机构能力;9就业效果也参差不齐, 取决于项目是否规定了就业目标及培训机构解决就业的 能力。获得成功的必要条件:9NGO 筹资能力强或争取国际合作能力强,以保持项目资金的持续性; 9所选输入地商业培训机构或自建输入地培训机构具备就业介绍能力;9作为合作方的输出地政府具备配套资金提供能力;9项目成果能够与输出地政府或群团组织的工作任务相契合, 使得他们更愿意提 供资金和动员生源。5、公助民办市场化运作的非营利性培训模式该模式的典型案例是“北京富平学校

21、” 。该模式是民办培训机构为可持续的通过公益培训、 就业, 来实现农村劳动力转移而产生 的。目前主要分布在输入地。该模式的操作过程如图 6所示, 由股东出资组建的、 市场化运作的、 非营利型的民办培 训机构主导该模式的操作。民办培训机构与多个输出地政府签订长期的劳务输出协议,政府负责入学前的组织工 作。 民办培训机构负责培训。 民办培训机构自建专业劳务中介和管理部门, 负责受培训者的 就业和就业后的管理。培训机构的开办费用主要来自于股东出资和借款。 相关输出地政府为受培训者提供专项 培训补贴, 以支付入学前的各类费用和部分培训费用; 培训机构以小额信贷方式垫支其余培 训费用,学员上岗后一定期限

22、内还贷。培训机构向用人单位收取劳务中介和管理费用。 图 6 公助民办市场化运作的非营利性培训模式股东 出资 组建 输入地培训机构 自 建 劳务中介和管理部门 资 金 三 长期劳务 输出协议 执 行 培 训 输出地政府 支付 劳务 中介 和管 理费 用 解决就 业并管 理 资 金 一 资 金 二 生 源 组 织 专业技术培训 输出地农村剩余劳动力中中更弱势群体 就业 用人单位 资金一：输出地政府负责入学前各类费用 资金二：输出地政府补贴部分培训学费 资金三：培训机构以小额信贷方式垫支其余学 费，学员上岗后一定期限内还贷 培训与就业成效： 培训、就业的针对性俱强，效果俱佳。 获得成功的必要条件：

23、具备筹建学校的融资途径； 有输出地政府合作资源： 输出地政府能够签订长期劳务输出培训就业协议， 具 有足够的生源组织能力，并能够提供培训补贴； 自有运作完善的劳务服务中介和管理机构； 培训、就业全程收费，但受培训者可以获得贷款和政府补贴。 我们把按照劳动力转移培训模式评价体系对上述五个模式特点的分析结果列在表 1 中， 以便进行比较。 表 1 主要劳动力转移培训模式特点 政府主导的输 出地培训模式 模式应用的广泛性 劳动力转移培训经验 最为常见 少数积累了较 多经验， 多数经 一般商业培训 机构主导模式 最为常见 多数机构经验 较多 人力资源公司 模式 发展迅速的新 兴模式 经验较多 经验较少

24、， 正在 积累过程中 经验较少， 正在 积累过程中 NGO 主导的项 目制培训模式 较小 公助民办市场 化运作的非营 利性培训模式 实验阶段 验一般 培训设施 部分地区较差 良莠不齐， 通常 输入地明显好 于输出地 培训费用来源 政府补贴一部 分， 其余由受培 训者自费 培训内容对就业的适用性 部分内容较差 通常较强 通常较强 参差不齐， 通常 取决项目执行 人员的经验与 能力 就业单位资源丰富性 传统劳务基地 较强， 多数一般 较强 通常很强 参差不齐， 通常 取决项目执行 人员的经验与 能力 模式运作资金的持续性 政府专向工作， 商业机构主要 持续性强 正常经营， 持续 性就会很强 很强

25、多数项目持续 性一般 部分机构通常 市场运作， 保持 较强的持续性 较强 受培训者自费 受培训者自费 免费 政府补贴与小 额贷款相结合， 受培训者工作 后还贷 通常较强 通常较好 通常较好 能满足要求 在劳动力转移培训中， 政府主导的输出地培训模式和一般商业培训机构主导模式的应用 得最多，人力资源公司模式应用也在迅速发展，他们的运作资金也有很强的持续性，是可供 利用的主体模式；而其他两种宜作为辅助利用模式。其中，输入地的商业培训机构和人力资 源公司的培训设施、 培训经验以及培训与就业的结合等方面都较好， 充分利用这些资源或者 将他们引进到输出地，将会对输出地的劳动力转移培训产生良好影响。NGO

26、 主导的项目制 培训是免费的，而公助民办市场化运作的非营利性培训在受培训者工作后才会产生费用支 付， 这些模式可以用来解决那些连阳光工程这类政府工程都没有能力参加的最弱势群体的培 训问题。 四、对输出地政府整合这些模式资源的建议 针对输出地政府在农村劳动力转移培训中所面对的问题， 结合当前各主要农村劳动力转 移培训的特点和发展状况，我们对输出地政府整合这些模式资源提出以下建议： 1、立足政府主导的输出地培训模式，与各种模式的培训事业合作。 在相关专项资金允许的条件下，发挥输出地各级政府在社会事业动员、组织、管理等能 力方面的优势， 以政府主导的输出地培训模式满足农村劳动力转移培训中的基本性要求

27、， 充 分体现大范围、大规模的效用。 借助一般商业培训机构主导模式的市场化运作力量， 满足农村劳动力转移培训中的较高 要求和再培训要求，提升培训的质量和档次。对于那些本地商业培训机构匮乏的地区，可以 以政府扶持的方式引进一些外部的商业培训机构，逐步培育当地的培训市场。 寻求与输入地人力资源公司的合作， 作好人力资源供应链上端的人力组织工作， 形成良 好和持续的合作关系。 在当前多数输出地劳动力转移工作的系统性和全流程性还有待提高的 情况下，利用与人力资源公司的合作来弥补不足。 尽管公助民办市场化运作的非营利性培训模式仍处在实验阶段，而 NGO 主导的项目制 培训数量也相对较少， 但是争取到与这些公益或者非营利性培训事业的合作机会， 可以放大 对受培训者的补贴力度， 对于将培训支付能力最弱的边缘群体纳入到劳动力转移培训中来具 有非常有效的作用。 当然， 在谋求与各种模式的具体培训事业合作的时候， 还要预先考察其是否具备成功的 必要条件。 2、以不同