行政法视野中的规划咨询委员会问题研究

1、行政法视野中的规划咨询委员会问题研究 引言当下的中国，正处于城市化突飞猛进的“推土机”时代，作为国管理都社会之手段的城市规划亦将发挥越来越为重要的作用。在规划决策过程，政府需要面对资源稀缺与各种公私利益纷争等诸多问题，而如何对这些利益进行创造性整合，又需要吸收城市规划学经济学、社会学、理学政治学，乃至其他学科的人士来共同研究这个人类活动的空间问题。面对这一复杂的课题，我们无法保证决策结果的最佳性，惟有考虑如何建民主科学的决策体制，以合理的程序装置促成决策品质的优化，从这一意义上讲，决策过程的品德“比决策结果更重要”。实践中，我国各地政府已经对城市规划决策体制进行各种改革和探索，比较典型的就是近

2、年来各地先后建立的规划咨询机制，改革必定会有得有失，未来的深化还需要我们进行认总结经验和教训。一、我国规划咨询委员会的演进规划咨询委员会的实践在我国历史颇为久远。19世纪末，德国占领胶州期间，在一般的政府部门之外设立了两个重要的顾问机构政府参议会和中国人议事会，由他们向总督提供包括城市规划在内的各项咨询。11928年，广州市市政厅“为改良发展新旧市区，建设本市为世界商港”而设立了城市设计委员会。21929年8月，上海市成立中心区域建设委员会，开始编制“大上海计划”或“新上海的建设计划”。这些实践都有利地促进当地的城市建设。建国伊始，万象更新，城市规划事业似乎也迎来了自己的春天。1952年9月，

3、国务院召开了全国城市建设座谈会，提出了城市规划工作并设置相应的城市规划管理机构。1953年，北京成立了规划小组，此后又于1955年成立了咨询性质的都市规划委员会。1956年11月2日，时任城市建设部部长的万里同志也在在城市建设工作会议上报告中提出“城市规划要走群众路线。城市建设是关系到千百万人民群众切身利益的大事情，因此，应当充分走群众路线”，反对“光怕人家知道，以为有几个专门家就可以做好，外行人是无需问津的”的主观主义神秘看法。3 可惜好景不长，1960年全国计划工作会议提出三年不搞规划，规划咨询委员会的发展随之陷入停滞。直到1980年10月，国家建委召开全国城市规划工作会议，重新确立了城市

4、规划在社会发展中的基础性地位。此后，上海、深圳等地作为我国改革开放的前沿，作为城市规划体制改革的重要举措之一，先后建立了城市规划咨询机制。之后，1984年1月5日，城市规划条例出台，其中第17条规定，“城市人民政府在编制城市总体规划时，应当广泛征求有关部门和人民群众的意见，并组织多方案的比较论证”。1989年12月26日，我国第一部城市规划领法律城市规划法颁布，其中规定：“制定城市规划，应当有组织地听取专家、市民和相关方面的意见”。41997年10月，党的“十五大”报告提出“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化

5、、民主化”。受这些立法和文件的推动，各地政府开始积极探索城市规划决策体制改革，并对不同的途径和机制进行了探索，如各大城市纷纷设立了城市规划咨询委员会，吉林、湖北等省也相继出台了有关指导意见。5各地之所以在城市规划体制改革中纷纷选择了规划咨询委员会这一形式，与这一制度本身所具有的优势是分不开的。当然，这些年的实践中，也陆续暴露了一些问题。所有这些成败得失都是我们所需要认真总结的。（一）规划咨询委员会制度的积极意义 1.引入外部知识城市规划作为一门综合性的学问，规划主管部门内部的人员常常会因学识的有限而捉襟见肘。继续因循旧例，仅仅凭籍规划主管部门中的行政首长或公务员个人独立承担全部决策任务，已经遇

6、到了难以克服的困难。而在现实社会中，与规划相关的技术和知识在政府外部大量存在。在这种情况下，规划咨询委员会的设立，可以有效地吸收专家学者参与政府决策的制定，对其知识和经验加以利用6，也有助于防止少数人的盲目决策，丰富城市规划思路，改变城市规划和建设中的简单化思维。一如日本法学家金泽良雄所言，“有学识人士的参加，是对主管机关方面的专门知识和经济实体掌握能力的一个智力补充，同时也意味着能反映出行政客体方面的利弊”。7或许有人会问，规划主管部门通过招收公务员或聘用政府雇员的方式不是也可以达到吸引人才，引入外部知识的目的吗？实践证明，采用咨询委员会的形式，其优势还在于可以节财政开支。由于咨询委员会往往

7、只是临时性的机构，即使是对其成员全额付酬，也只限于支付其履行职责的期间，而且其中的公务委员属于行使工作职责，可以不发给工作补贴，这样就可以节省了大量的开支。2.促进公众参与城市规划涉及诸多的公私利益，公众参与的需要尤为迫切。规划咨询委员会这一公众参与形式的优势在于，一方面，由于专家代表和公众代表的共存，对于技术性的问题，可以由专家代表提供给普通民众沟通学习和了解专业知识的良好渠道，这就提供了现代审议民主（deliberative democracy）所必需的前提。另一方面，陈述意见或听证的参与形式中只能进行“点”的互动，而咨询委员会具有合议组织的外形，可以弥补协商所欠缺的参与容量，进行“线”式

8、、持续的参与委员们可以藉此真正了解议题以及各方立场，也比协商更有能力处理涉及利益纠纷和价值判断争议的议题。8再次，因为咨询委员会并非直接分享决策权，可以避免问责困境和违反代议民主的争议。规划咨询委员会的实践表明，社会公众对这种开放性的决策机制更容易给予用户支持，即使有的决议难遂人愿，也更容易接受和服从；而从规划主管部门的角度来看，通过规划咨询委员会制度，可以获得更周延、宽广的决策基础，为规划提供合法性基础，增强规划的可接受性。3.抑制随意裁量城市规划具有裁量广泛性的特点，“城乡规划的历史就是一部针对城市环境的权力不断扩张和增加，而针对该权力的有意义的控制却不断减少的历史。每一次针对都市社会所引

9、发的问题而提出的建议，都会伴随着行政官员权力和裁量权的扩大，以至于最后可以随心所欲的地步。而增加的权力也带来了与它所解决的同样多的问题。”9在规划决策领域，咨询委员会的引入也可以有效地抑制行政官员的裁量权。因为对行政机构进行政治司法监督的人可以获得包含咨询委员会的审议结果的行政记录。如果行政官员做出的决定与咨询委员会的建议不一致，并且不能对此区别给出充分的解释，监督者就可以修正或推翻此决定。例如，如果官员依赖的是咨询委员会认为不可靠的数据，法院就可以对其决定进行严格缜密的审查。10（二）我国规划咨询委员会制度实践的缺陷我国的规划咨询委员会制度尽管从确立至今，经历的时间并不长，但却取得了巨大的进

10、步。但在高速发展的背后，也留下了一些有待改进的地方：（1）委员构成不合理，缺乏公众代表。各地现有的规划咨询委员会在委员构成上不是局限于专家学者，就是行政官员过多，常常缺乏利益团体和市民的代表。如深圳市规划委员会下设的发展策略委员会由29名委员组成，主任委员1名，由市规划委员会副主任委员兼任；副主任委员2名，由市规划委员会秘书长及副秘书长兼任；其他委员由有关专业主管部门行政或业务首长以及有本市户籍的有关专家组成。11事实上，在调整多元利益的城市规划决策过程中，如果缺乏公众代表，对公众利益的维护，只能常常停留在技术的层面上。即便是吸收了公众代表的少数城市的规划咨询委员会，也存在没有区分组织化的利益

11、代表和未经组织化的利益代表的缺陷，忽略成员构成的均衡性，结果往往是后者处于劣势。（2）运作效率过低。目前各地规划咨询委员会的委员构成上不太合理的缺点，还会产生的附带后果就是，担任委员的官员和和专家学者多数日常事务繁忙，导致会议召开的频次有限，对有些重要事项甚至无法根据需要及时安排审议。（3）程序运作不公开。城市规划工作的一举一动都涉及广大市民的利益，而目前的规划决策工作主要是在规划编制单位、规划部门和城市政府三者之间封闭运转，广大市民被排除在外，即使是设立了规划咨询委员会之后，这种局面也未见较大改观，如会议议程不对外公布、会议材料严格保密，使公众无法复制和查阅；或者虽然会议对外公开，但在会前没

12、有展示相关规划。这样一来，民众的监督也就成为无源之水了。（4）法律依据和立法监督机制缺失。在美国，各州的规划法是一种专门的授权法，由其具体规定委员会的职能。而那些拥有城市宪章的城市，更以严格的条文对规划委员会的职能做出明确的规定。而我国现行的城市规划法尚未对规划咨询委员会做出具体规定，各地大多是以地方性法规、地方政府规章甚至是行政规定作为依据设立规划咨询委员会的。在改革初期，这种做法或许具有鼓励制度创新的积极意义，但也带来了职能定位、组织设计、审议效力上存在的诸多混乱。由上述可见，我国规划咨询委员会制度运作的现状中却仍存在不少有待改进的地方。要让这些委员会真正承载起促进利益综合调整、引入专家知

13、识等任务，发挥对规划裁量权的制衡机能，还需要从职能定位、组织架构和过程控制等方面着手切实改进。二、规划咨询委员会的职能定位现在，我国已经有不少城市在规划决策体制内设立了咨询委员会的组织，但是其名称不甚严格，常见的用法包括“规划委员会”、“规划专家委员会”、“规划联席审议会”、“规划专家咨询委员会”；其中以“规划委员会”之用语居多。这就难免会与其他性质的合议制组织发生混淆。因此，对于各地的的“规划委员会”应当从其职责上加以甄别和厘清，从而明确规划咨询委员会应有的职能定位。1.各类委员会制行政组织的职能界分委员会制行政组织，也称作合议制组织。首先，可以根据其在实际的运作上是否有权独立作成变更行政相

14、对人权利义务的结果加以区分，分为行政委员会，或者咨询委员会12、协调型委员会。行政委员会的特点是由一群权责相同的成员共同行使实质管制性质的功能或职权，如美国的各类独立管制委员会，其优点在于抗拒外来压力；避免恣意及专擅行为，决定时能顾及不同的观点及经验；实行专家治理，对行政事务熟悉；维持政策的连续性等；13其缺点在于反应迟钝、责任不明，以及过多的妥协和决议的困难。14咨询委员会的功能则主要是商议、协调较不具有强制性质的职权，以达到研究、咨询与顾问等目的。而协调型委员会则是“相同层级的平行或跨层级行政组织或机关间，因需共同合作始能完成某项特公共任务而由代表组成之合议制组织”。15这种委员会的决议具

15、有行政约束力，可以通过沟通和协调，化解不同机关之间的权限冲突，具有统合各行政领域的政策和手段的效能。这种委员会在功能上与咨询型的委员会颇为相近，但其成员构成则有很大不同，主要不同部门或不同区域的政府官员。图表 1各类委员会的比较类别区分项目协调型委员会咨询型委员会行政委员会功能目的由不同职权的部门或单元经集体沟通以实现特定事务由不同的学者、专家及代表间平等的进行对公共事务的建议与咨询附带有独立执行决策的审议型委员会成员建制类别委员构成业务相关的政府官员为主学者、专业人士与利益代表相关人士为主 学者、专业人士官方与民间人士比官方多，民间少官方少，民间多视身份而定委员相互关系不平等平等平等互动沟通

16、性质上对下及平行平行平行受指挥监督关系决议时，成员需对上级机关负责自主不受监督自主不受监督任期保障无不重要有是否需要利益回避无利益介入16有秘书人员配备非必要非必要必要，独立执行执行人员配备非必要非必要必要，独立执行开会次数不限不限经常决议方式首长制多数决多数决资料来源：蓝健诚：合议制行政组织类型与成员建制之研究，“国立中山大学”政治学研究所2000年届硕论文，第106-107页。引用时作较大调整。2.我国各地“规划委员会”之职能分析反观我国的现实，虽然现在几乎所有的省会级城市及部分地级城市都已经设立了“规划委员会”，但是设立这种组织时缺乏对功能定位的准确认识，导致名称固然一般，其职能却是各异

17、。归纳起来，主要可以分成以下三类类型：17（1）咨询型。由市政府聘请有关专家与有关行业领导组成，主要对重大城市规划与城市建设决策提供顾问与咨询（或审议），会议的决议仅仅是一种行政决策的参考意见，对城市规划事务干预能力最弱。我国绝大多数的城市规划委员会属于这种类型。例一：青岛市城市规划委员会作为市政府高层次的城市规划议事机构，负责对重要的城市规划进行审议，审议意见作为政府决策的依据。城市规划委员会的成立，为实现规划决策的科学化、民主化提供了组织保障。18（2）协调型。除了顾问咨询（或审议）职能外，委员会还具备部分管理职能，但其管理职能不完善，主要起协调和仲裁作用。它本身不具备行政执行能力，在政府

18、行政序列中没有明确而正式的地位。我国少数城市规划委员会属于这种类型。如上海。例二：上海市规划委员会1994年7月12日，市长黄菊主持召开上海市规划委员会第一次会议，副市长以及有关部门负责人出席会议。会上宣布，经过充实调整组建新的上海市规划委员会，市长黄菊任主任，副市长徐匡迪、夏克强任副主任。会议决定，市规划委员会设办公室，作为日常办事机构，与市规划局合署办公，市规划局局长夏丽卿兼任办公室主任。19（3）行政型。这种类型的规划委员会从其职能分析，虽部分具有咨询审议的职能，但主要是有最终决定效力的审批权力，甚至包括执行和监督的权力。这类城市规划委员会依法设置，具有独立的行政职能，发挥较强的管理决策

19、能力，除了对需由上级部门批准的规划事务具有批前的审议职能外，所作出的决议不是决策参谋的意见。而是行政决策，必须加以执行。我国城市规划体制改革先锋的深圳市属于这种类型。例三：深圳市城市规划条例第六条规定：市政府设立深圳市城市规划委员会（以下简称市规划委员会），其主要职责是：（三）下达年度法定图则编制任务；（四）审批法定图则并监督实施；（五）审批专项规划；（六）市政府授予的其他职责。根据经济学上的康格尔顿（Congleton）模型分析，委员会制的决策方式比其它方式更能减少寻租活动造成的资源浪费。但是，行政型委员会的规划决策模式具有两大痼疾：首先，存在违反民主制原则的危险。现代行政需要时刻受民主的统

20、制，民众通过选举官员组成政府进行管理。行政也因此获得其存在的合法性。如果以设置行政型委员会的形式将决策权授出，将违反选民的意志，也违反了行政权不得处分的原则。20其次，委员会制的决策体制下决策权力与决策责任相分离、决策责任主体不明确，也增加了行政问责制的推行难度。21基于上述考虑，现代社会对行政效率及责任政府的要求，已经迫使缩小行政型委员会的适用范围，转而采用首长制的形式。22今后的城市规划决策体制改革中，不宜提倡而应逐步取消这种类型的委员会。3.对我国规划咨询委员会的职能定位的改革构想当前，诸如开发区热、城市用地盲目扩张等问题出现的一个重要根源就在于城市规划权力配置的不合理。尽管我国目前规划

21、领域内已设有咨询性委员会，但多数都在名称上使用“规划委员会”，容易和行政型和协调型的委员会容易发生混淆，客观上也部分造成了目前规划咨询委员会运作职能定位的模糊性。23下一阶段规划咨询委员会制度能否取得成功，需要在整个相对分散和均衡化规划决策体制的大背景下进行配套改革，将现有的非咨询性权力加以剥离，明确其自身的职能定位。首先，规划的决策和审批职能应当回归到规划行政主管部门；由其对总体规划、分区规划和法定图则的实施代表市政府进行检查、监督，并根据发展情况的变化，对城市规划重大问题适时提请规划咨询委员会研究讨论，提出改进的咨询意见。其次，各地可以根据需要设立协调型规划委员会来对处理城市规划实施中涉及

22、的方方面面的利益，对有关的区、县政府和市相关行政部门的工作和重大规划问题的决策进行协调。该机构应当由各部门的政府官员参加，可由市长或常务副市长任委员会主任。24最后，可以将规划咨询委员会的职责明确限于规划决策者提供咨询，如（1）审议全市城市规划的方针政策和相关的政府规章，报市政府审批后公布实施；（2）审议城市总体规划、中心城市分区规划、县域规划；（3）审议全市年度规划实施计划，协调规划实施与建设计划和土地供应计划、土地储备计划之间关系等。25当然，为了避免规划咨询委员会职权过宽，影响行政效率，还可以从反面规定某些事项由规划主管部门直接做出决定，无需经过咨询程序，如2004年3月出台的泰安市城市

23、规划决策工作规则第24条就直接规定以下事项由规划局局长研究决定：（1）依据分区规划、控制性详细规划，审批市高新区和其工业区的工业项目选址和修建性详细规划；（2）依据修建性详细规划，审批生产厂房工程规划；（3）单位院落内不影响城市景观的零星建设；（4）临时设施、改门改窗、建筑物外形改造等；（5）市区以外规划区以内村庄建设规划和村民住宅建设。三、规划咨询委员会的组织架构（一）委员构成 1.委员构成的“均衡性”咨询委员会的委员构成上最突出的特点就是存在“均衡性”（balance）的要求。这是因为均衡的委员构成，有助于增强组织的权威性：一是专家权威，即借助专家的力量解决规划中的有关技术性问题。二是官方

24、权威，规划实践中决策所维护的常常是官方的权威。三是对象的权威，即社团和民众的意见，反映着消费者的利益。26有观点认为只有在专家或有技术背景的人之间，才有可能寻求均衡。他们认为行政官员和公众代表等非专家对技术性问题不能提供或很少能提供帮助，而咨询委员会的科学导向定位，也会因利益团体代表者的加入而受到破坏。但事实上，在规划领域，科学和政策问题并无泾渭之分。咨询委员会必须常常要综合考虑这两方面的因素。如果没有会为拟议政策决定所影响者的代表，其委员构成就是不均衡的。可见，在规划咨询委员会委员构成上，从行政官员中选任的公务委员与专家学者和公众代表等非公务委员都是缺一不可的。不仅如此，由规划咨询委员会的职

25、能定位决定，委员构成上还应以非公务委员居多，因为既然其职能以参与对特定公共议题的咨询为主，在委员结构上自然需以非公务委员占多数；而公务委员参与的作用仅在于提供意见。27再具体展开一点，我国规划咨询委员会在今后的改革中，应当精简公务委员的数量，并明确规定不得超过半数。公务委员中，可以由城市规划、计划经贸文化/a教育卫生、农林水产等各个行政部门产生的公务员代表组成；非公务委员中，公众代表既包括组织化的利益群体代表，如环保组织、文物保护组织，也包括未经组织化的利益群体代表，如特定区域的普通市民企业的代表等，条件成熟时甚至可考虑建立由各种社团或协会推荐部分公众代表的机制；而专家委员，可以吸收规划、工程

26、、行政、法律和经济等领域的专家。图表 2 规划咨询委员会委员构成行业代表 有关利益集团 个体公众城市规划咨询委员会 城市政府 规划管理局 建 委 非官方组织官方组织资料来源：罗小龙、张京祥：管治理念与中国城市规划的公众参与，载顾朝林等编：城市管治概念理论方法实践，东南大学出版社2003年4月版，第158页。2.委员的产生机制规划咨询委员会虽然在组织设计上属于合议制组织，但是如果委员的产生机制不合理，也难免会发生被行政首长或少数委员控制的局面。首先需要考虑的是主任委员的产生，这是因为委员会需要有人能对外代表委员会，对内负责召集会议，担任会议主席及指导监督所属秘书人员以执行委员会所作出的决议。主任

27、委员的产生方式，目前实践中主要采取以下几种做法：（1）由市长或副市长担任；（2）由规划局局长或副局长担任；（3）由委员互选产生。其中，又以前种居多。这固然可以加强规划与各个行政部门的配合，但也存在球员兼裁判的弊端，容易影响委员的发言动机，主导议事方向，使咨询审议失去公正性和独立性。相比之下，就委员被尊重或参与的程度而言，第三种方式更胜一筹，可以更好地发挥委员会的独立性，减少行政机关的干预。例如，韩国的城市规划咨询委员会实践中，甚至明确规定其委员会主任由民间委员担任。28而对其他委员的产生，各地的实践中存在向行政机关过度授权的缺陷，委员选任权完全操诸行政机关之手。如果不在制定法上对委员选任的利益附属条件或职业条件加以严格约束，29规划主管部门现在所享有的委员选任的绝对裁量权，将削弱甚至取消咨询委员会本可能发挥的抑制裁量的功能。30目前有些地方的规划咨询委员会沦为行政首长的“橡皮图章”或“御用机关”的现实，已经证明了这一点。可见，在规划主管部门负责组织委员选任的现实条件下，在立法上具体规定委员选任条件是非常必要的。例如，对非公务委员，可考虑设立下列资格标准：（1）熟悉本市实际情况；（2）关心本市城市规划和建设事业，敢于坚持原则，积极维护公共利益；（3）在相关的领域具有较高的技术水平，有较强的议事能力；（4）承认和