FDI条件下我国应对跨国污染转移的策略研究(一).

1、FDI 条件下我国应对跨国污染转移的策略研究（一）摘要： 改革开放 3030 年来， 我国 FDIFDI 利用规模和层次均有了较大幅度的 提高。外商直接投成为我国引进和利用外资的主体。对于促进我国产业结构升 级，加速我国经济发展起到了极其重要的作用。但伴随着FDIFDI 的引入，也使一些能耗高、污染严重的产业由发达国家转移到我国，使我国本已十分脆弱的环 境“雪上加霜”。致使我国面临生态环境恶化、淘汰受控物质进程减缓以及产 业结构低度化刚性等问题。这与以经济增长为目标的单一官员绩效评机制以及 过低的环境标准和相关法律制度的缺失有关。因而，通过引导外资的产业流 向、建立利用外资中的地方干部生态政绩

2、考核制度以及完善我国环境立法体系 等措施有助于上述问题的解决 关键词：FDIFDI 跨国污染转移 产业流向0 0 引言FDIFDI 是我国利用和引进外资的重要途径。对于加速我国产业结构升级，提高资 本的有机构，缩小与发达国家的技术差距。加速我国经济发展具有重要作用。 然而，但伴随着 FDIFDI 的引入，也使一些能耗高、污染严重的产业由发达国家转 移到我国，使我国本已十分脆弱的环境“雪上加霜”。致使我国生态环境进一 步恶化、污染事件频发、制约了我国经济的持续健康发展。因而，分析FDIFDI 条件下，跨国污染在我国转移的现状、影响及成因。寻找合理的解决途径，具有 重要的现实意义及理论价值。1 1

3、 FDIFDI 对我国造成的生态环境问题20082008 年非金融领域外商直接投资额为 407407 亿美元，比上年增长 63.6%63.6%。我国累 计吸收外商直接投资超过 67666766 亿美元，来华投资的国家和地区近 200200 个，全球 500500 强企业已有约 480480 家来华投资兴业。外商直接投资对我国经济的发展、产 业结构升级、就业机会的创造发挥了非常重要的作用，但与此同时，外商投资 也对我国的生态环境安全带来巨大的负面影响。1.11.1 跨国公司将 ODSODS 的生产消费转移到中国，影响中国淘汰受控物质的进程由于污染造成臭氧损耗直接影响和危及人类健康，已成为世界三大

4、全球性环境问 题之一。进入 8080 年代，如何控制破坏臭氧物质的生产和使用，有效保护臭氧层 已成为全球关心的热点问题。19851985 年，2020 多个国家签署了保护臭氧层维也纳 公约。1991990 0年 6 6 月关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书的修正案正式 生效，中国政府于19911991 年 6 6 月 1919 日宣布加入经过修正的蒙特利尔议定书。尽 管蒙特利尔议定书及其修正案中为发展中国家提供了一个较长期的宽限期，但 它在非缔约国通过投资方式向第五条款缔约国转移ODSODS 生产和消费没有采取任何限制措施。其允许向第五条款成员国转移 ODSODS 勺生产与消费条款本身为发达

5、国家和一些新兴工业化国家向发展中国家转移这些产品的生产和消费开了绿 灯。一些投资者利用发达国家与发展中国家在淘汰时间上的差距，以直接投资 方式将 ODSODS 勺生产和消费转移到移到发展中缔约国。据不完全统计，清洗、制冷和泡沫是外商投资较集中的行业，这三个行业占企业总数的95.7%95.7%和外资总额的 98.03%98.03%。跨国公司如此大规模地转移 ODStODSt 产与消费，除了对我国生态环境 造成破坏以外，还会产生严重后果，它将会影响中国淘汰受控物质的进程，从 而影响中国履行对国际社会的承诺。1.21.2 部分外商投资企业直接参与国外危险废物的进口，加剧了我国生态环境的 危机 中国政

6、府对危险废弃物的越境转移一贯持坚决反对态度，19901990 年 3 3 月 2222日，中国政府签署了巴塞尔公约，19911991 年 9 9 月，中国人大常委会审议批准 了该公约，同时中国也制定了一系列有关控制有害废物转移的法律。然而，一 些外商投资企业直接从事危险废物的进口、加工、处置，对我国的生态环境直 接造成了极大的损害。这些废物主要来自发达国家和新兴工业化国家和地区， 20072007 年从美国、日本和香港进口的废物分别占进口总量的24.25%24.25%、9.88%9.88%和5.58%5.58%，沿海地区是危险废物的主要进口地和使用地。从目前海关查获的情况 看，浙江、江苏、福建

7、、广东、山东是主要进口地和使用地，上海、天津、辽 宁、北京、江西也发现不少危险废物。 洋垃圾的大量进口无疑加剧生态环境危 机， 危险废物的堆放、拆解、处置等过程严重污染了当地的水质、大气、耕 地，一些人的健康受到损害。中外合资江西华隆化学有限公司进口的3 3 万吨生活垃圾严重污染了 2020 公顷的土地，许多工人和农民受到病菌的感染。3 3 FDIFDI 条件下我国面临的跨国污染转移的成因3.13.1 单一的以经济增长为目标的官员的绩效考核机制 在我国现阶段，官员的 政绩考核制度是“经济目标为主导的压力型制度”，该制度决定了地方政府官 员自身利益最大化的实现，要以上级政府确定的经济目标的实现为

8、条件，经济 目标完成程度和官员自身收益大小成正相关，从而引发片面追求引资数量，不 论代价地引进外资。由于引资心切，对项目的可行性分析不足，致使大批效益 低下、技术落后、环境污染的外资项目被引入。地方政府在引进外资与污染转 移的损害利益比较中，选择前者而忽视后者。有些地方环境政策的制定首先考 虑的就是厂商的利益，而以牺牲环境为代价，更有甚者改变法律、法规的执 行，使得污染产业得以顺利转移。在 FDIFDI 进入高污染行业的项目审批和立项投 产后的监管环节，现有立法对其目标市场计划和产品销售方向无任何限制或强 制性规定，这无异于鼓励外国投资者消耗我国的环境资源满足国外市场需求， 并以此牟利。政府缺

9、位的存在以及政府重引进、轻监管、轻引导的做法给FDIFDI利用中的跨国污染转移提供了投机的机会。3.23.2 环境保护法律和制度缺失西方发达国家在经历工业革命后意识到过度的工 业活动所带来的严重的环境问题，其环境保护意识日益增强。经济的飞速发展 也为其环保资金和环保技术提供了经济方面的保障，这些发达国家大多制定了 较严格的环保法规，环境标准也越来越高。我国与发达国家相比，由于生产力 水平相对落后，在环境保护资金投人和环保技术水平上也相对落后；同时由于人力、物力和财力不足，很多基础性研究工作跟不上，使环境标准的科学性、适 用性和可操作性也存在一些问题，因而环境标准大多低于发达国家。例如，日 本在

10、大量公害事件后于 7070 年代制订了大气污染防治法、水质污染防治 法等大量公害法，这些法律不仅规定了严格的赔偿责任制，而且还规定了严 格的环保标准，使一些行业在日本难以开业或需要大量的环保费用满足开业要 求。我国的环境保护立法虽然起步比较晚，但是发展得很快，通过这些年国家 大量的颁布各种环境法律法规，已经初步的形成了环境保护法律体系，但还存 在诸多问题。一方面，在立法上仍存在空白。至今尚未建立促进循环经济发展 的法规体系；缺乏有关自然保护区、转基因生物安全、生物遗传资源保护以及 防治化学物质、机动车、畜禽养殖、土壤、放射性物质运输等法律法规。另一 方面，环境管理体制立法体系不完善，各层级立法

11、冲突；我国的环境管理体制 立法在体系方面有很大的缺陷，我国没有一部统领全局的环境法典，各种立法 规定存在“各自为政”的现象，立法之间缺乏统一和配合。另外环境管理体制 立法过于粗糙，环境保护主管部门权责不清；不利于各部门各司其职、相互配 合。尤其是涉及到有些部门的职能是更是如此，以至于使相关的执法部门认为 自己没有实质作用。缺乏明确性与专门性。3.33.3 我国排污费的征收一直采用较 低标准 现行的收费标准远远低于排污单位治理设备的运行成本，部分收费项目 仅为污染治理设施与运行成本的 2%52%5 左右，所以多数企业选择交费，而不选择 环保。就收费项目而言，我国比发达国家少，只有废水、废气、固体

12、污染物、 噪声、二氧化硫 5 5 大类共计 113113 项，一氧化碳、二氧化碳、氟利昂、放射性物 质尚未列入收费项目。而且我国主要根据污染物的排放浓度超标收费而基本上 不考虑污染物的排放总量，难以从总量上控制污染物，净化环境。4 4 我国面临跨国污染转移的对策及建议4.14.1 完善体制政策环境与产业准入政策进一步完善体制政策环境与产业准入政 策。通过制定不同行业新型工业化评价指标体系，修订外商投资产业指导目 录，强化招商引资的结构导向作用，要通过产业导向等途径把外商直接投资项 目更多地引向需求增长快、生产污染较少的领域。新批工业领域的外商投资项 目，均按新的准入标准予以审批，已批项目也要按

13、新的标准要求提出达标的时 间表，并对此承诺负有经济责任。内资企业也要按国民待遇的要求逐步与外资 企业的标准接轨。不同标准的评价指标体系应该公开透明，受到全社会监督； 各地招商引资的数量与质量差异，也要受到全社会监督4.24.2 建立利用外资中的地方干部生态政绩考核制度长期以来，地方政府的绩效评价是以经济增长为核心，片面关注 GDPGDP 勺扩大，而忽视环境和资源代价。导 致环境的保护治理投入不足、监管不到位。为此，应修改地方政府的考核指标 体系，建立生态政绩考核，尤其将环境资源的保护、治理、监管的效果作为其 重要的考核指标。使政府的社会、经济和政治职能从考核制度上统一起来，使 其在项目审批、企

14、业行为监督等方面克服短视行为，消除暗箱操作。4.34.3 加强立法管理，完善我国环境立法体系国内外区域经济发展的实践经验表明，法治在促进和保障一定地区的经济和社会发展中有着不可替代的作用。政 府要进一步健全和完善与保护生态环境有关的法规，切实执行水土保持 法、森林法、环境保护法、野生动物保护法、水法等法 律，只有这样才能有效防止资源掠夺、污染转嫁和生态侵略，使全球化过程中 产生的外来生态安全问题通过生态安全评价、预警、生态安全标准等制度得以 防范，并依法打击各种破坏资源和环境的违法行为。4.44.4 改革排污收费制度，促进外部效应的内部化我国 19821982 年开始实施排污收费制度，经过近三十年的发展，已初步建立了一套较完整的排污收费体系，对 于企业的污染治理、筹集污染治理资金、加强环境保护的自身建设和严格环境 监察执法等都起到十分重要作用。 但是目前排污收费体系存在许多问题， 难以 达到控制污染的目的，其主要问题表现为：费率偏低。主要是排污收费标准偏 低，费率未能真正体现企业边际治理污染成本，企业宁愿选择交排污费而不想 去治理污染。收费额不足。主要体现在“费”的强制性不如税，单位拒绝交费 现象比较普遍。收费成本高。每年用于监测及维护其机构的经常性开支占很大