城市环卫行业市场化改革

1、摘要：城市环卫行业市场化的实践起步于上个世纪 80 年代中期，北京、 上海两大城市率先进行了一些探索。市场化的目标是：理顺政府、与 社会、企业、市场关系，形成统一开放、有序竞争、运转高效的环卫 作业服务市场，实现市场机制对市容环卫事业资源配置的调节作用， 最终提高资金使用效率和环卫管理水平。环卫管理市场化是环卫行业 改革的方向。北京、上海两大城市十几年来进行了一些尝试、探索， 总结出不少经验和教训。由于行业管理存在盲区，造成市场化进程受 阻。关键字： 市场化 从业资格 突发事件应对目录摘要 ,14 175555555555555555555555555551引言 ,.31 对环卫行业市场化改革

2、的现状分析 ,41.1 环卫行业中计划经济的体制和影响仍在发挥作用 ,41.2 突发事件处理能力不足导致政府顾虑重重 ,41.3 人力资源管理现状中存在的不利于环卫行业健康发展的因素, 52. 环卫行业市场化进程中应当注意的问题 ,52.1 环卫行业改革必须因地制宜， 选择适合本区域特点的模式 , 52.2 环卫事业改革不宜全部推向市场， 保留少数事业单位是必要的, 62.3 应进一步加大对环卫事业的财政资金投入 ,.62.4 环卫事业改革关键在于创新管理制度 ,.73. 推进环卫行业市场化顺利进行的措施建议3.1 健全环卫作业市场运行体系 , 73.2 完善市场监管体系 , .83.3 对从

3、业人员的资格认定、对企业的资质认定 , 103.4 建立行业培训体系， 提高从业人员素质 , 133.5 解决市场化与应对突发事件的矛盾 , .154. 结论 , 17r I| v i，i 引言：环卫管理市场化是环卫行业改革的方向。北京、上海两大城市十 几年来进行了一些尝试、探索，总结出不少经验和教训。由于行业管 理存在盲区等诸多因素，造成市场化进程受阻。本文对环卫行业管理 盲区进行了分析，提出了解决方案，指出了清除盲区后，对行业内现 有队伍的影响，并制定出阶段性任务。3浅析城市环卫行业市场化改革1 对环卫行业市场化改革的现状分析长期以来，我国城市环卫行业都是沿袭传统计划经济管理的方式， 政府

4、投资，行业统揽，事企不分，管干一体，存在诸多弊端。不利于 调动社会各方面的积极性，不利于人员的合理流动和通过竞争激发人 的积极性。随着社会主义市场经济和城市化进程的不断发展，改革传 统的环卫体制势在必行。然而经过十几年的努力，环卫市场化进程仍 然很缓慢，甚至在一些城市停滞不动。1.1 环卫行业中计划经济的体制和影响仍在发挥作用我国目前从事环卫作业的单位大部分是事业性质，承袭着计划经 济时代的大部分体制和习惯。环卫作业服务市场相对封闭，缺乏统一 的公平、公开、公正的交易平台，难以形成真正的市场竞争。1.2 突发事件处理能力不足导致政府顾虑重重北京环卫市场化进程受阻的另一个重要原因是：遇突发事件时

5、， 如 2003年非碘爆发， 进入市场的民营企业不能应对， 甚至临阵逃脱责 任。由于以上原因，政府对于环卫市场化存在两大顾虑：一、担心竞 争的公平性。如何使各种产权的企业公平进入市场，如何公平考核其 业绩，成为政府环卫管理部门的难题。没有公平就会滋生腐败，败坏 政府形象。二、担心遇突发事件时，企业不能服从大局，不能担负起 责任，给社会造成重大损害，甚至造成恶劣的国际影响。我在对现状环卫管理进行调研，并阅读国内外大量相关资料的基 础上，就环卫市场化与行业管理制度的关系进行了研究。我认为：环 卫行业管理存在盲区，直接造成政府两大顾虑，市场化进程受阻。盲 区体现在两个方面： 一、没有系统地对从业人员

6、进行资格认证和管理； 二、没有系统地对进入市场的企业进行资质认证和管理。扫除这两个 盲区，将有助于消除政府对于环卫市场化的两大顾虑， 加快改革进程。1.3 人力资源管理现状中存在的不利于环卫行业健康发展的 因素一是人员老化，领导干部队伍、技术工人队伍后备力量不足，普 遍专业水平不高。领导班子年龄结构偏大，专业水平不高；懂技术、 会管理的复合型中层管理干部缺乏；专业技术人员队伍年龄结构相对 合理，但以初级职称为主体，不能适应环卫行业发展需求；技术工人 学历偏低，掌握新技术能力欠缺；农民工及编外人员为主体的一线作 业队伍不能适应环卫行业服务水平提高的要求。二是超过 50%的员工 对职业认同感和自我

7、角色的评价偏低。三是职工对目前岗位与人员配置的激励力度和执行监督的力度不很满意。四是薪酬与同类行业相比 偏低，工伤保险、定期体检、带薪年假等基本福利还未覆盖整个行业。2. 环卫行业市场化进程中应当注意的问题2.1 环卫行业改革必须因地制宜，选择适合本区域特点的模 式从目前环卫体制改革的实践来看，不改革不行，搞一刀切和一个 模式也行不通。应由各地根据改革的指导思想、原则和目标，从自身 的实际出发，允许选择不同的模式，允许实验，允许有快有慢，有先 有后。既条件好的可快一点，条件不成熟的可慢一点，确保改革平稳 进行，保证改革见成效。2.2 环卫事业改革不宜全部推向市场，保留少数事业单位是 必要的经济

8、学原理告诉我们：市场在资源配置中起基础性的作用是在国 家宏观调控的前提下进行的；而在资源配置中起基础性的作用也不是 一切资源都完全由市场来配置， 有些关键性资源还是由国家来配置的 根据目前环卫体制改革的实践，环卫资源配置也要发挥市场和计划两 种手段。市场配置资源离不开监管，特别是在目前社会诚信体制缺失 的情况下，以为市场化就不需要监管，或者可以削弱政府监管的认识 是片面的。环卫行业有些工种，在目前监管难到位，或者监管成本太 高的情况下不宜推向市场，而应当继续实行政府专营，有些环卫资源 政府管比企业管更符合公共利益和安全，就应当由政府直接管理。当 然，必须把政府专营的领域限制在关系到民众切身利益

9、的重大公共项 目上，如对死禽畜的卫生处理，它直接关系到环境的治理和群众的身 体健康，一旦推向市场，如果监管不到位，就会给社会带来严重后果。 因此，在公益事业发展问题上，不能简单看市场能不能干，而是要看 谁来干更能保证公益事业健康发展，更能实现公众基本利益。2.3 应进一步加大对环卫事业的财政资金投入 环卫体制改革是为了更好地提高公共突入效率，提高公共服务水 平，尤其随着城市的发展和市民对环境要求的提高，要确保环卫事业 改革的健康发展和市容环境卫生水平的提高，必须加大环卫资金的投 入。如果离开环卫事业的性质特点和经济规律， 只是简单地考虑减人、 缩编和缓解财政压力，势必导致公益事业单位服务能力、

10、服务范围、 服务质量的下降和萎缩。2.4 环卫事业改革关键在于创新管理制度 长期以来，政府在事业单位管理上还未能建立一套能够很好适应 事业单位自身特点的管理机制， 往往简单套用对行政机关管理的办法， 造成运行效率低。应通过创新用人制度，实施企业管理或引入企业管 理的办法，对留下来的事业单位都引入竞争机制，打破“铁饭碗”， 实行聘任制，所有人员进行重新定岗、定职。调动工作人员的工作积 极性，提高事业单位的运行效率。3. 推进环卫行业市场化顺利进行的措施建议3.1 健全环卫作业市场运行体系要进一步完善市政道路清扫保洁招投标制度，设置一定的市场准 入条件，让信誉好、业绩优良、资金充足、设备良好、操作

11、规范、技 术先进、有一定规模的正规企业获取投标资格，逐出一部分不规范的 小企业，避免市场过度细分，减少恶性竞争，提高市场的规模效益， 继续推进末位淘汰制度，促进行业的有序竞争和健康发展。加强对招投标管理、市场准入管理、作业服务价格、劳动定额、 作业服务质量管理的监管等。在监管形式上，继续推行直接监管和间 接监管的方式，完善对大型垃圾处理设施由政府派员直接监管运行机 制，实践对收运、 保洁作业服务委托行业协会或非营利机构参与监管 全面实现环卫基础设施建设运营的投融资体制由封闭垄断向竞争开放 的格局转变，实现政府部门由环卫作业服务具体组织者向市场监管者 的角色转变。3.2 完善市场监管体系3.2.

12、1 建立完善各项市场竞争制度通过建立和完善环卫作业服务的政府采购制度、市场作业任务的 招标制度、资本进入的市场准入制度、行业内的中介制度等，面向社 会的招投标组织采购，逐步形成公开、公平、公正的市场环境。环卫市场化后，政府应作为发包方，支付承包费用，制定明确的、 量化的、可操作的考核标准。监管责任由政府委托给专业部门，可以是事业单位，也可以是专 业企业。按照政府提出的考核标准及承包合同的约定对中标企业的作 业质量进行监控、评价同时政府应把社会评价及中标企业的信誉记录列入中标企业的考 核结果，对企业进行综合评价。根据评价结果及承包合同的约定支付 合理的费用，并决定合同是否继续履行，或合同到期后是

13、否优先选取 其续约。美国一个小城市的环卫市场化为我们描绘了很好的前景。帕萨蒂 娜市(Pasadena)位于美国加利福尼亚州洛杉矶附近，城市环卫作业 承包给一家公司，由帕萨蒂娜市政府公共事务管理部( Department of Public Works )的街道维护和固体废弃物一体化管理分部( Street Maintenance and Integrated Waste Management )负责管理。这家环 卫企业不仅要完成垃圾清运、街道保洁任务，还负责策划、组织市民 环境意识宣传活动，并协助警察局做治安工作。该企业的工作得到了 市民的首肯，深得政府、市民和警察局的信赖。因此其承包期一再延

14、 长。3.2.2 完善政府对作业服务市场的监管制度体系 制定市级统一的环境卫生质量标准、环卫作业规范，以及道路清扫保洁、环境卫生设施保洁与管理、垃圾收运等环卫作业服务经济定 额，形成市容环卫作业服务质量标准和监管体系，推动环卫作业市场 规范、有序的运行。3.2.3 建立环境卫生社会管理体系 一是全力推进生活垃圾收费政策出台，促进环卫产业化发展。制定征收生活垃圾处理费标准。通过适当提高道路清扫保洁外包单价， 调动清洁企业积极性，促使其调整环卫清洁企业积极性，促使其调整环卫清扫保洁作业时间， 将间歇式保洁改为连续性保洁。 二是开展“门前三包”工作，赋予“包卫生、包容貌、包监督”的新内涵，强化沿 街

15、门店的环境卫生责任意识。三是加强城中村环境卫生管理。3.2.4 进一步完善环卫管理制度体系以适应市场经济要求、符合行政许可规范和提高环境卫生质量为 准则，以完善环境卫生行政管理、社会管理、市场管理、应急管理四 大体系为目标，构建适应实际情况的环卫管理法制体系，真正实现环 卫长效管理。3.2.4.a 坚持属地管理原则，层层签订市容环卫管理责任书 各级政府、各有关部门要按照责任书内容制定考评及奖惩办法， 层层组织考评，一级考评一级，特别是加强对基层考评的力度，充分 调动基层搞好环境卫生的积极性。3.2.4.b 加强市、区、街及市环卫部门与各政府职能部门之 间的联系、沟通和协调，充分调动社会参与的积

16、极性，完善社会 监督机制通过设立投诉电话、意见箱和开展网上评议、问卷评议和社会抽 样调查等形式， 广泛征求社会各界的意见和建议， 调动社会力量参与、 支持环卫工作，产生推动全市环卫工作的社会合力，全面提升环卫部 门的社会地位和管理能力。3.3 对从业人员的资格认定、对企业的资质认定3.3.1 借鉴建筑行业管理的经验建筑行业对于从业人员资格认证与管理已经系统化。项目管理人 员须通过项目经理考核，获得证书，从事与自身资格相符的项目管理 活动。如三级项目经理，不得从事三级之上的项目管理；技术管理人 员，须取得人事局颁发的、所从事专业的技术资格证书；技术员，技 术工人都必须取得所从事工种的资格证书。企

17、业进行资质认定时，其 各层面、各专业的员工具备的资格是主要依据。从最初的对主要工种人员资格进行要求，到全体从业人员系统化 进行管理，建筑市场的规范化工作已经进行了二十多年。通过规范化 管理，实现了人才合理流动，逐渐淘汰缺乏技术实力的企业，保障了 进入市场的公平性。 2007 年，北京市建筑行业的管理又推进一大步： 将对行业内全体农民工进行实名管理。进入实名制管理的农民工一人 对一卡，采用“实名制卡”与北京建设网络系统数据库交联。当持有 “实名制卡”的农民工进入工地时，通过网络系统就可以显示出其年 龄、籍贯、工种、技术等级等自然情况和工资发放情况。实名制管理 提高了建筑行业管理的制度化、自动化和

18、规范化，试点单位没有发生 一起拖欠农民工工资和侵害农民工权益事件。3.3.2 对环卫从业人员划分层级进行资格认证 根据环卫作业队伍人员管理现状，建议将人员资格认证分为 四个层次：项目经理级，专业技术管理级，技术员级，工人级。 项目经理可分为三级，对应现状环卫队伍中的司局级、处级、科 队长级干部。市政管委环卫管理部门须对环卫作业项目根据位置重要程度、作业质量要求、作业量等指标划分等级。对项目经理进行认证 后，允许从事与其级别对应或低一级的项目管理。专业技术管理层级的人员可直接采用北京市人事局颁发的专业技 术资格证书。如经济师、工程师、会计师等。技术员层级对应现状班组长层级。是行业最基层的技术管理

19、人 员。可兼任本班组人员管理、行政管理工作。工人层级根据工种、岗位进行认证。行业特殊工种，须制定本行 业的职业标准。如机扫车驾驶员、公厕保洁工、填埋场操作工、垃圾 清运工等等。在以上四个层级中，三级项目经理即现状科队长、技术员即现状 班组长是最重要的技术管理力量，应最先认证。对环卫行业人员划分四个层级进行职业资格认证，将有力保障市 场化后从业人员素质。3.3.3 对企业的资质认定和管理对人员进行资格认证， 就为企业资质认证奠定了基础。 建议参考 建筑行业企业资质标准，将人员资格、企业注册资金、硬件设施、业 绩、信誉作为主要考核指标。企业资质定级，有利于企业公平竞争进入市场，有利于政府制定 招投

20、标办法和企业管理法规。 政府通过对资质管理， 实现对企业管理， 保障从业人员质量，最终保障环卫作业质量。对环卫行业企业进行资质认证，能有力约束进入市场的企业硬件 设施和人员素质不偏离政府环卫管理部门所要求的基本水平，并通过 竞争督促行业内企业的整体水平不断提高。能基本保障企业进入市场 的公平性，为政府环卫管理部门对行业进行市场化管理奠定坚实基础。3.3.4 从业人员和企业资格认定阶段性任务2007年至 2011年底，制定环卫行业各级管理岗位和各个工种的 职业资格标准。编写相应的培训教材，建立专家库。向劳动局申请开 通环卫行业的工种鉴定，成熟一个开通一个，开通后即可开始该工种 的资格认证。200

21、9年至 2013年底，完成项目经理层级、技术员层级、和行业 内大部分专业工种的人员资格认证。同时，政府环卫管理部门制定行 业内企业资质认证的标准，包括：对从业人员资格要求，资金要求， 业绩和信誉要求等。作业单位性质是事业单位的，应转制成企业。本 着“新人新要求，老人老办法”的原则解决转制中的人员安置问题。2013 年开始，对所有行业内的和准备进入环卫行业的企业进行资 质认证。并设定入行门槛，制定行业招投标和市场管理的法律法规， 在城市非要害部位进行试点、 研究，不断完善竞争的规则。 力争到 2020 年，基本形成一个开放的、公平竞争的、运行高效的环卫市场。北京 作为国家首都、 国际化大都市，

22、可在城市要害部位环卫作业招投标中， 增加对企业信誉记录的考核权重来确定中标企业。3.4 建立行业培训体系，提高从业人员素质3.4.1 专业能力培训内容这部分内容包括：环卫管理知识（国内外环卫管理模式、环卫管理相关法律法规、行业技术应用现状及发展趋势，等等）、专业技术 能力、岗位技能。对于决策层面的人员，环卫管理知识重点要了解国外城市环卫管 理模式，以及现状环卫管理在城市管理整体工作中的位置，环卫技术 发展趋势，等等。除了掌握环卫管理知识，决策层面的人员更要加强 领导力、决策方法、战略规划的培训。管理层和专业技术层人员，重点要学习环卫相关法律法规、行业 管理和技术应用现状及发展趋势、环卫作业相关

23、标准及规范，等等。专业技术人员和技能人员的专业技术、岗位技能培训应结合职业资格鉴定进行。目前建设部正在对环卫行业重新划分岗位，劳动部将逐步对各职业制定全国统一的资格标准，然后按照资格标准的要求进 行培训、定级。3.4.2 综合管理能力培训内容这部分内容涉及心理学、调查研究方法、分析判断方法、组织管 理学、应急处置方法、沟通艺术、公文写作等课程。3.4.2.a 完善环卫行业应急处理培训课程环卫行业的突发事件包括自然灾害（暴雨、大雪、高温、大雪）、事故灾难（交通事故、中毒、遗撒、环卫设备损坏、公厕设施损坏）两大类，每一种突发事件都有应急预案和处置方法指导。北京市市政管委培训中心于 2008年 6月

24、制作了教学光盘 环卫行业突发事件应急 处置，为行业应急处置培训提供了指导。在“首都环卫行业奥运保障培训项目”实施过程中，我培训中心 为环卫行业各层面管理人员制定了相应的课程：决策层人员应重点了 解国家突发事件应急法、所在城市突发事件应急处置系统，以增 强其统一指挥能力；管理层人员重点培训现场调度协调能力，起到承 上启下的作用；班组长层面应掌握现场危机处置具体方法，及时准确 向上级报告情况。3.4.2.b 决策层应进行人力资源管理知识的培训人力资源管理、人力资源开发作为管理科学领域的新兴学科，能 为制定科学有效的人才培养、人才选拔制度提供支撑。3.4.3 职业素养培训内容环卫行业职业道德教程中涉

25、及到爱岗敬业、节俭高效、勤学 创新、奉献社会等内容，有助于提高受训员工的职业素养。3.5 解决市场化与应对突发事件的矛盾企业以追求经济利益为目标。而环卫是公益性公共服务行业。当 突发事件发生时，企业的利益往往会与社会公共利益和政府的要求不 一致。解决这个矛盾，需要一套行业的特殊管理办法。行业的特殊性 决定了市场管理的特殊性3.5.1 保障企业的经济利益，合理制定承包条件发达国家的环卫管理已经市场化。 政府出资， 企业竞争进入市场， 政府委托专业机构进行监管，市民有权对环卫作业质量进行评价。但 由于国情与我国相差甚远，可借鉴的经验有限。亚洲一些发展中国家在市场化进程中积累的经验和教训对我们更 有

26、参考价值，如泰国、印尼、马来西亚等国家。以泰国曼谷城市中心区和东海岸地区环卫作业市场化为例， 1992年起当地政府以 BOO（build/own/operate, 即建设/ 拥有/运营）方 式吸收社会企业进入市场。结果表明： 服务质量提高了，服务面积扩 大了，运行效率也大大提高。为了使环卫清扫等工作持续、稳定进行， 政府与中标者签订的合同期长达 15至 20年。由中标企业承包中标地 区的垃圾分类收集、清运和处理。政府事先经过测算，所制定的承包 条件能够保障承包商的合理利润。因此能够进入这个市场就意味着 15 至 20 年内企业将平稳运转，并能够取得合理利润，风险极低。这对企 业非常有吸引力和约

27、束力。基于这个原因，当突发事件来临时，企业如果逃脱责任，就意味 着要失去长时间的合理利润，违约的成本高到能决定该企业的生存与 否。作为以营利为目的的企业，轻易不愿付出这样的成本。3.5.2 对从业人员及其所属企业双约束，保障突发事件的应对 企业及其内部员工应对突发事件的态度、 效果，应计入企业及个 人的信誉记录，由政府环卫行业管理部门备案。企业如果面临突发事件逃脱责任， 或应对能力低下造成重大经济、 社会损失，除终止承包合同外，应将其终身排除出环卫市场。此外， 要追究企业法人和高级管理人员的法律责任，终身不允许其进入环卫 行业，无论以投资形式、从业形式，还是合作等形式。如果企业面对突发事件逃脱责任， 其内部从业人员能够坚守岗位， 完成应对任务，则计入个人从业信誉记录。给予个人名誉表彰，并将 承包款中应付个人劳务费直接拨付给个人以保障其经济利益不因企业 逃脱而