海峡两岸行政听证程序比较研究

1、海峡两岸行政听证程序比拟研究 关保英 梁玥 行政听证程序是行政程序法的重要内容，指行政机关为了作出正确的行政决定或者为了恰当的处理行政案件在行政相对人和有关利害关系人的参加下对行政行为的客观内容进行论辩的一种法律程序。对行政听证程序作出完整规定的是?1946年美国联邦行政程序法?，后来各国在其程序法典和单行性的行政程序法文件中都规定了这一制度。大陆1996年制定的?中华人民共和国行政处分法?用专节规定了行政处分决定程序中的听证程序，后来在?中华人民共和国行政许可法?以及其他一些法律文件中亦都针对特定行政行为规定了听证程序；台湾地区1999年制定的“行政程序法亦全面规定了行政听证程序。综观海峡两

2、岸对行政听证程序的法律规定，我们认为有些地方各有特色，尤其台湾地区的一些具体的听证程序设计，对大陆完善这一制度有一定的参考价值，基于此，我们特对大陆与台湾地区行政听证程序予以比拟研究。 一、法律渊源的比拟：分散立法与集中立法 大陆与台湾地区在行政听证程序的法律渊源方面有较大差异，如果说，台湾地区行政程序的法律形式是集中化的话，那么，大陆行政听证的法律形式那么充分表达了分散化。所谓集中化的立法形式是指将行政听证的内容集中规定在一部行政法文件中，假设其它相关文件有行政听证内容的话，那也是对集中规定行政听证程序法典之补充。在集中规定的法律渊源形式下，行政听证的相关制度比拟完整，听证程序的假设干环节衔

3、接的相对紧凑一些。例如，台湾地区“行政程序法在对行政听证的具体操作规程作出规定后，第64条紧接着规定了“听证的记录，指出：“听证，应作载听证记录。前项记录，应载明到场人所为陈述或发问之要旨及其提出之文书、证据，并注明当事人于听证程序进行中声明异议之事由及主持人对异议之处理。听证程序，得以录音、录影辅助之。听证记录当场制作完成者，由陈述或发问人签名或盖章；未当场制作完成者，由主持人指定日期、场所供陈述或发问人阅览，并由其签名或盖章。所谓分散化的立法形式是指将行政听证的内容分散规定于一些行政法文件中，不同的行政法标准有不完全相同的听证条款。针对不同行政行为作出规定的程序规那么中有不同的听证法律条文

4、。大陆在?中华人民共和国行政处分法?中对行政处分的听证程序作了规定，而在?中华人民共和国行政许可法?中规定了行政许可行为的一些听证程序。?中华人民共和国价格法?等行政实体法中也有一些听证程序的条款。分散式规定虽使行政听证程序具有针对性，但作为一个严格的法律程序看，这种法律渊源形式似乎弊多于利。一那么，分散式立法使听证难以成为一个严格有序的程序制度，其最多只是某一行政行为的程序环节，例如，?中华人民共和国行政处分法?中规定的听证程序，仅仅是附着于行政处分简易程序、行政处分一般程序的一个辅助程序因为衣程序在行政处分中并非必经程序。非制度化的听证程序在对行政听证的规制方面效率是相对低下的，这也正是大

5、陆尽管已确立行政听证程序近十年，但在行政法制度中听证程序还没有被普遍适用于所有行政行为的一个根本原因。二那么，分散式立法使听证的法律精神难以统一。行政听证制度是在民主进程不断推进和社会参与不断深入的社会背景下产生的，它的法律精神是公正、公开和公平等现代民主理念。无论何种听证程序都应当以此为行为价值，而分散式立法却很难使行政听证的价值具有统一的精神，例如，大陆行政处分制度中的听证程序与价格法中规定的听证程序在法理价值上就是不完全一致的，即前者所表达的只是社会个体的程序权利，而后者所表达的那么是社会群体的实体权力，因为价格法中的听证从深层次看是社会决策性听证。 上述说明，行政听证程序的法律形式是一

6、个具有实质意义的问题，换言之，当我们选择了正确的行政听证的法律形式我们所建构的行政听证程序就能够事半功倍，其后续问题便能够顺理成章地得到解决。反之，当我们选择了不太合理的行政程序的法律形式，便会使行政听证的相对意义和绝对意义贬值，且为后续的立法等问题带来巨大阻滞。大陆行政听证程序分散式立法虽具有历史的、政治的、社会的等方面的原因：某种意义上讲是适应我国行政听证方法的必然选择，然而，这并不是说我们不可以在今后的行政法制度中改换这种立法形式，恰恰相反，目前我国正在讨论制定的行政程序法典就为转换这一立法模式提供了契机。 二、适用范围的比拟：特殊适用与普遍适用 行政听证的适用范围是指行政听证所能够适用

7、的行政管理的范围和行政行为的范围。以此出发，我们认为行政听证有普遍适用和特殊适用之分，在行政听证特殊适用的情况下，只有一局部行政管理领域或者一局部行政行为能够通过听证程序确定行政相对人的义务，确定行政主体行使行政权力的微度；在普遍适用的情况下，根本上所有的对行政相对人产生实质性影响的行政行为，根本上行政管理的所有领域都可以由行政听证调控行为过程，由行政听证确定义务设定和权利行使。当然，法律对有些行政行为作出禁止听证的情况例外。海峡两岸关于行政听证程序的适用范围具有较大差异。台湾地区“行政程序法第1条规定：“为使行政行为遵循公正、公开与民主之程序，确保依法行政之原那么，以保障人民权益，提高行政效

8、能，增进人民对行政之信赖，特制定本法。第2条第1款规定：“本法所称行政程序，系指行政机关作出行政处分、缔结行政契约、订定法规命令与行政规那么、确定行政方案、实施行政指导及处理陈情等行为之程序。此二规定说明台湾地区行政程序法几乎调整行政机关对行政相对人行使权利的所有行政行为。而在该法第10条中规定的“听证程序并没有将第2条第1款规定的一些行政行为排除出去。换言之，台湾地区行政听证程序适用于其第2条所定义的各种行政行为，包括决策性行为和执行性行为、具体行为和抽象行为、赋权行为和设定义务行为、制裁行为和指导行为、处分行为和强制行为等。也就是说，根本上所有行政行为都适用行政听证程序，这样的适用范围当然

9、只能归于普遍适用之中。 大陆行政法律中的行政听证程序那么只能归于特殊适用之中，从目前大陆行政法的规定看，明确规定能够适用听证程序的行政行为不上四、五个，包括行政处分行为、行政许可行为、政府采购行为、个别性的政府决策行为。我们注意到，大陆关于行政听证的适用范围所采用的是列举规定的立法技术，即仅仅将可以适用听证程序的行政行为列举出来，而未列举的那么不适用听证程序。同时还应指出，大陆在列举规定某一行政行为适用听证程序时还附加了诸多限制。例如， ?中华人民共和国行政处分法?第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、撤消许可证或者执照、较大数额罚款等行政处分决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。

10、此一规定说明行政处分行为可以举行听证的也只有三个处分种类，即责令停产停业、撤消许可证或者执照、较大数额罚款，而除这三者之外的绝大多数行政处分是禁止听证或者是不适用听证的。?中华人民共和国行政许可法?关于行政许可听证的范围其行文方式更是慎之又慎，该法第46条规定：“法律、法规。规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。 依此条规定，行政许可法规定的行政许可行为并不必然进入听证程序，且还有一个实质条件便是该行政行为与“公共利益有关，并属“重大行政许可事项。我国现行法律关于行政听证适用范围的规定是在2004年

11、3月14日?中华人民共和国宪法修正案?之前作出的，我们认为，随着宪法第18条修正案将“政治文明确定下来，第24条修正案将“国家尊重和保障人权规定下来，我国的法律制度亦应当自然而然地拓宽行政听证程序的适用范围。这样的拓宽是使行政法治文明成为我国法治文明重要组成局部的必由之路：一方面，我们在行政法文件中对行政听证适用范围确实定应采用概括式规定，即将不可以听证的范围列举出来，而将能够听证的行政行为予以概括，这样便可以扩大行政听证程序的适用范围；另一方面，在确定某一行政行为可以通过听证程序解决时不要限定假设干条件，以方便行政相对人为原那么。 三、程序定位的比拟：行为规那么与法律制度 行政听证程序是行政

12、程序范畴的问题，这是没有争议的。不管大陆法系，还是英美法系似乎都是这样看待行政听证的。但是，行政听证的程序定位在不同的国家和地区那么有所不同。所谓行政听证的程序定位是指行政听证在行政程序中处于什么样的地位，从各国对其定位的进路看，大体有以下诸种：一是将行政听证行为作为行政程序中的一项根本制度。作为制度看待其有相对独立的范畴、相对独立的原那么、相对独立的参与人、相对独立的规那么、相对独立的法律效力等，?美国联邦行政程序法?就将听证制度与行政公开制度、公民了解权制度、行政会议制度、工作交接制度等相对应，使其与其他制度共同构成行政程序的总框架。二是将行政听证作为行政程序的一个分支，其与其他程序相对应

13、，而不是一个制度范畴的东西。三是将行政听证作为行政程序中的一个行为规那么，其最多只是行政程序中的一个构成元素。笔者认为，大陆行政听证程序与台湾地区行政听证程序在程序定位方面存在较大差异，台湾地区行政程序法将行政听证是作为一个法律制度来看待的，台湾地区“行政程序法第54条规定：“依本法或其他法规举行听证时，适用本节规定。此条说明，行政听证程序不仅仅解决行政程序法规定的行政行为，而且相关实体法规定的行为也在其调整对象之列，行政听证作为法律制度范畴的东西得到了充分反映。作为法律制度，台湾地区听证程序还可以从听证的原那么。听证的效力等方面得到证明，“行政程序法第59条规定：“听证，除法律另有规定外，应

14、公开以言词为之。有以下各款情形之一者，主持人得依职权或当事人之申请，决定全部或一部不公开：一、公开显然有违背公益之虞者。二、公开对当事人利益有造成重大损害之虞者。台湾行政程序法对行政听证中主持人的地位、听证异议等都有非常符合法律范式的规定，其制度化的色彩非常鲜明。大陆的行政听证程序到目前为止还只是一些行为规那么，所谓行为规那么是指其是某一行政行为作出时遵行的标准，而不是对某一行为进行约束的法律制度。目前我国两部重要的行政行为法典中规定的行政听证条款其条文总数不超过5条，?中华人民共和国行政处分法?关于行政听证的规定有两个条文，而?中华人民共和国行政许可法?亦只有三个条文规定了行政听证程序，这样

15、薄弱的条文内容很难使听证成为一个程序制度，而且上列两个法律都没有行政听证的原那么、法律效力等制度化色彩浓烈的条款。行政听证以什么样的方式在行政法律制度中出现并不是一个无关宏旨的问题，而是关涉到行政听证法律价值的重大问题。假设作为制度范畴的东西，它就具有统摄作用，具有将零散东西划为整体性东西的作用。反之，假设作为行为规那么看待，它就仅仅适用于调整某一单个行为，最多只是某一行为的一个检测标准。正因为如此，我们认为，我国大陆行政法制度应当将行政听证由程序规那么变成法律制度。台湾地区“行政程序法关于听证程序的立法技术大陆可以予以借鉴，其中有三个地方尤其值得引起大陆关注：包括“预备听证制度，台湾地区行政

16、程序法在五十八条规定了这样的制度，即行政机关为使听证顺利进行，认为必要时可以在听证期日前举行预备听证，举行预备听证的事项有：一是设定听证程序进行的事项。二是将听证争议点提出来的事项。三是提出有关文书及证据的事项。四是变更听证之期日、场所与主持人之事项；包括“再听证制度，所谓再听证制度就是指行政机关通过一次听证还不能使问题清楚，而在作出行政决定之前再次举行听证的制度。“行政程序法第66条规定：“听证终结后，决定做成前，行政机关认为必要时，得再为听证。；包括“声明异议制度，指当事人认为主持人于听证程序进行中所为之处置违法或不当时，有权声明异议，而主持人对当事人的声明异议必须予以认真对待，并依实情作

17、出处理。上列三个制度在大陆设计行政听证程序时应当予以研究，吸收其合理之处。 四、价值属性的比拟：侧重效率价值与侧重公正价值 行政听证的价值属性是指行政听证程序所包含的内在功能以及相关的有用性。行政听证作为行政程序的组成局部其在价值属性上具有共性，即是说不同国家在行政听证的价值性质上具有共同的价值追求，如使行政行为公开化、使行政行为有广泛的社会参与、使行政行为公正化、使行政行为效率化等。然而，由于各个国家和地区的行政传统和行政理念不同、法制环境和法律文化不同、行政政策导向不同，其行政听证程序的价值属性亦或多或少有所差异。大陆与台湾地区行政听证程序在价值属性上的重大差异便是大陆行政听证制度似乎更加

18、追求效率价值，兼顾公正价值。而台湾地区行政听证程序似乎更加追求公正价值，兼顾效率价值。 大陆?行政处分法?第42条第2款第1项规定：“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出，第2项规定：“行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。此二条款无论对行政机关还是对行政相对人都规定了非常严格的期限，假设当事人不在期限内行使权力便会丧失听证权。假设行政机关不在法定期限内作出行政行为就构成超越职权，毫无疑问，这样严格的期限规那么是为了维护行政管理的连续性和稳定性，从深层次看是为了提高行政效率。?中华人民共和国行政许可法?第47条、第48条都有根本上相同或相似的期限条款。台湾地区

19、“行政程序法关于行政听证程序的规定那么没有太多的期限条款，该法第55条规定：“行政机关举行听证前，应以书面记载以下事项，并通知当事人及其他之利害关系人，必要时并公告之：一、听证之事由与依据。二、当事人之姓名或名称及其住居所、事务所或营业所。三、听证之期日及场所。四听证之主要程序。五、当事人得选任代理人。六、当事人依第六十一条所得享有之权利。七、拟进行预备程序者，预备听证之期日及场所。八、缺席听证之处理。九、听证之机关。依法规之规定，举行听证应预先公告者，行政机关应将前项所列各款事项，登载于政府公报或以其他适当方法公告之。听证期日及场所之决定，应视事件之性质，预留相当期间，便利当事人或其代理人参

20、与。此条规定对期限采取了与大陆截然不同的处理方式。一那么，台湾地区在听证程序中没有规定具体的期限或时效，留给行政机关决定。在法律没有对期限作出严格限制的情况下，期限就不能成为阻滞听证程序的一个障碍，即使该当事人可以在行政机关作出行政听证决定的任何一个时间段要求举行听证。对于当事人来讲，此种处理方式公正性更加明显一些。二那么，台湾地区听证程序中，依听证事项的不同行政机关可以对时效作出灵活处置，处置的原那么是便利于当事人行使权力。行政决定会因行政行为的内容、行政事项的权利义务等有所不同，规定一个具体的日期既有可能造成时间上的浪费，又有可能是当事人来不及作出听证与否的决定。但是，没有具体时效的规定，

21、也可能使行政相对人的权益不能在有效时间内得到保护，亦有可能降低行政管理的效率。我们认为，大陆行政听证程序价值属性与台湾地区行政听证程序的价值属性都具有相对优势，都需要进一步审视。行政听证一旦被写入某一法律标准中，该法总的指导思想和原那么就制约着其具体程序的价值属性。例如，台湾地区“行政程序法第1条将公正、公开、民主、提高行政效能等确定为根本原那么，那么，其听证程序的价值属性就应当从这些原那么中确定。大陆在?行政处分法?和?行政许可法?中昨规定了行政听证程序，那么，?行政处分法?第1条规定的：“为了标准行政处分的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法

22、人或者其他组织的合法权的原那么就应统摄行政听证程序的价值属性，行政许可中的听证程序亦是如此。这提醒我们假设在即将制定的?中华人民共和国行政程序法?中确立全方位的听证程序，以法律原那么确定听证的价值属性就是我们必须谨慎处理的问题。 五、调控技术的比拟：原那么规定与细密规定 行政听证程序作为行政程序的局部，其功能在于指明行政机关及其行政相对人在行政过程中如何行为、行为的具体方式和方法后为的实际效果等具体问题。法律在规定行政程序时有多种多样的立法选择，一种选择是立法机关尽可能行使属于自己的权力，留给行政主体较少的选择余地。另一种选择是立法机关将行政机关行使权力的余地留大一些，使行政过程能在行政机关自

23、由裁量权的作用下灵活处置。这两种立法选择在法治进程不同的国家和地区是不同的，一般而论，法治化程度相对较高的国家留给行政机关的空间小些，而法治进程缓慢的国家和地区留给行政机关的选择余地大些。综观海峡两岸行政听证程序各自在立法选择L有各自的特点，依笔者的认识，台湾地区行政程序法对行政听证程序规定得细密一些，以下方面可以为证：第一，听证主持人的权利义务明确。台湾地区“行政程序法第62条规定：“主持人应本中立公正之立场，主持听证。主持人于听证时，得行使以下职权：一、就事实或法律问题，询问当事人、其他到场人，或促其提出证据。二、依职权或当事人之申请，委托相关机关为必要之调查。三、通知证人或鉴定人到场。四

24、、依职权或申请，通知或允许利害关系人参加听证。五、许可当事人及其他到场人之发问或发言。六、为防止延滞程序之进行，禁止当事人或其他到场之人发言；有阻碍听证程序而情节重大者，并得命其退场。七、当事人一部或全部无故缺席者，径行开始、延期或终结听证。八、当事人曾于预备听证中提出有关文书者，得以其所载内容视为陈述。九、认为有必要时，于听证期日结束前，决定继续听证之期日及场所。十、如遇天灾或其他事故不能听证时，得依职权或当事人之申请，中止听证。十一、采取其他为顺利进行听证所必要之措施。主持人依前项第九款决定继续听证之期目及场所者，应通知未到场之当事人及之利害关系人。第二，听证通知与公告明确。听证是行政公开化的一种法律表现，是否有完整的通知与告知制度是其是否得到公开化的重要手段，台湾地区行政程序法第55条对此作了比拟细致的规定。第三，听证权利与义务变更制度明确。听证过程中会因诸多因素发生程序上或实体上权利