生活圈构建视角下特大城市社区动态规划探索

1、生活圈构建视角下特大城市社区动态规划探索吴秋晴摘要:在城市化和全球化的多重因素之下,特大城市在社会结构的流动性、多样性和异质性上不断增强,并伴随大量社会新问题的产生。因而针对城市生活基础载体社区的各项规划近年来不断受到关注,国内学者普遍希望能尽快确定社区规划的法定地位并在特大城市中先行实践。然而受到相关机制、公众基础、土地供给以及资金保障等现实制约,社区规划的推广与法定化之路不可能一蹴而就。在实现其长效机制之前,本研究探讨现阶段社区的渐进式规划应对措施,以更能反映居住空间社会属性的生活圈为切入点,探索其理想模式与控制要素,探讨紧约束背景下社区物质空间的弹性高效供给,并尝试构建可循序推进、更易实

2、施的社区长效更新机制,从而保障特大城市的宜居度提升与内涵式发展。关键词:生活圈融合发展弹性供给动态更新城市快速发展的进程伴随大量社会新问题的产生,尤其是特大城市社区,人口流动的频繁以及异质化程度的增加,让社区归属感逐步淡化,传统功能不断减弱,公共服务体系压力骤增。作为城市基本生活单元的社区,它的良性可持续运作以及对社会情感的有效维系,是保障城市正向发展的关键。因而自20世纪90年代起,随着体制转型和市民社会意识的崛起,我国学者开始一系列对社区层面规划的理论研究与实践探索,关注在传统的物质空间范畴外融入社会规划的内容,从“见物不见人”开始转向重视社区空间的社会属性。近年来将“社区规划”引入现有“

3、三规”体系,进而以其为抓手创新社会治理解决城市问题的呼声更是不断。但由于相关机制尚不健全、公众参与较为薄弱、实施主体不够明晰等现状,让尚处于起步阶段的社区规划难以产生明显的社会效应。考虑到社区规划的推广需要较为成熟的市民社会,逐步完善的规划体系以及急需创新的治理机制,现阶段制约因素较多,因而更需寻找适合的切入点,从点到面地渐进推动。本文以社区生活圈的构建角度出发,希望以特大城市陆续启动的旧城更新等为契机,探讨在社区规划实施和管理的长效机制落实之前,如何切实有效地推进现阶段社区层面规划的内涵式完善以及渐进式更新。1.社区异质化趋势下的生活圈构建应对1.1特大城市社区发展趋势与困境特大城市面对不断

4、增长的人口规模和多元复杂的社会结构,却往往出现人文关怀机制滞后于经济增长的矛盾。以上海中心城社区为例,通过一系列调研与问卷访谈,发现在公服体系、空间供给、管控指标、实施机制以及公众参与等诸多方面,都面临困境。特大城市往往在基础保障层面的社区设施建设上较为完善,如上海以整合资源为基础逐年推进社区“三个中心”(即社区事务受理中心、社区卫生服务中心与社区文化活动中心建设,基本实现中心城社区的全覆盖。但随着人口结构的日益复杂以及公众素质的提升,社区居民对生活标准要求趋高,由关注基本生活保障正逐年转向精神层面的成长型需求。现有社区公共服务水平与这一转变趋势尚有一定脱节,社区归属感和社区文化培育有待加强。

5、存量土地紧张、居住密度较高等因素,让特大城市社区在公益类设施与活动场地的实施上难度加大。与此同时,设施与场地间的复合利用、集约布局度较低,也造成一定程度社会公共资源的浪费。调查统计,近85%的老年人希望养老设施结合社区医疗设施布局(图1,可见实现社区设施用地的精准化、复合化供给,对于现阶段的特大城市社区显得尤为重要。 现行社区管控逐步确立了以“千人指标”为核心的指标体系。以上海为例,20世纪初将编制单元纳入规划管理体系中,公共服务设施以5万10万人的社区编制单元为载体,分地区及社区两级进行配置。2011年出台的上海市控规技术准则将指标体系进一步梳理,体现了社区设施配置中的公平性、系统性、均好性

6、与综合性。然而面对社区异质化程度趋高,如国际化、老龄化、产业化等多类型社区的增多,已对公共服务管控体系提出更高要求,急需进一步丰富社区公共服务指标体系内涵,提升配置效率。图1、上海老年人对养老设施结合周边相关设施的需求意向社区规划的实施管理与行政管理单位有着密切的联系,社区建设的开展与街道、居委会等行政管辖区划应结合紧密。然而目前,街道社区组织在规划层面中往往处于缺位状态,这导致上位规划的社会目标在社区实际实施推进中困难重重。这一问题已逐步受到重视,2014年上海市委一号课题即着眼于“创新社会治理,加强基层建设”,希望通过对社区管理机制的变革来缓解社会矛盾。在这一背景下,规划更应抓住机遇同步探

7、索变革,为规划与行政体系的有效衔接创造条件。社区规划相较其他层面的规划更需公众力量的介入,以保证真正贴合实际需求并维持良性发展。然而这一方面我国与发达国家的距离较大,社区服务人员无论在数量还是整体素质上均水平偏低。志愿者主要集中在为老、卫生及社区安全等低能级的工作,年龄分布上也以中老年为主,且未能形成良好的社会激励机制。现阶段应逐步由政府主导转向激发多方参与,不仅在人力也在资金上寻求多渠道的公众支持。1.2以生活圈构建应对新常态下社会问题生活圈的研究与规划起于20 世纪60年代的日本,“地方生活圈”与“定住圈”等概念的提出旨在实现整治居住环境与实现定居的构想,并实现城市与乡村地区的均衡发展。随

8、后这一概念在亚洲地区逐步扩散,韩国住区规划就受其影响,以不同层级的生活圈构建来组织社区服务设施的配置。我国台湾地区也在 1979 年编制的综合开发计划中引入生活圈概念,思索根据人的活动所需而进行土地规模、交通网络及社会基本设施的整体性规划配置。而近年来,对应社区层级的“日常生活圈”概念在我国也逐步受到重视,被用于建成环境评价与公共设施配置、城市地域系统划分及识别等方面的研究与规划实践中。在20世纪社会快速转型期间,社区层面规划主要以居住区、居住小区的修建性详细规划为载体,侧重于物质形态布局研究,而对社会内涵、经济要素等考虑较少。之后,上海等城市尝试以更大规模的控规单元为载体、自上而下统筹社区建

9、设,落实公益性公服设施等基本配套,但其规划体系仍存在一定缺漏,“见物不见人”现象依旧存在。因而为应对新常态下的各类社会问题,“社区指向”应是未来规划转型的重点之一,而以生活圈作为社区规划的研究载体,并根据国内社区特征修正定义范畴与要素,具有以下的积极意义:融合社会要素重构归属感生活圈是以日常生活为对象,更易将物质空间规划与社会规划的内容相结合,其将社区的就业、生活与休闲等各机能统一起来,能有益于重建快速城市化下逐渐消失的传统社区的归属感,能有效提升居民生活质量并缓解各类社会问题,从而实现大都市与地方的均衡发展。实现公共资源精准化分配生活圈构建的核心是以人为本来组织物质生活空间,实现与人的活动相

10、对接,因而可以更好地反映社区空间与居民实际生活的动态互动关系,从而有效分配公共资源、匹配空间与社会属性、发挥服务效率。有效应对社会异质化需求随着社会的发展带来社区异质化程度的加剧,以更强调与市民日常生活规律相符的生活圈为研究载体,将利于将所控设施层级“向下”延伸,贴近日常生活所需,并可面向更为同质化的人群,提供人性化与针对性更强的设施配置。随着设施配置层级的更为细化完善,在保障居民享有基本公共服务保障的同时,一方面可以以安全的步行活动范围为基准,重点关注老人、儿童、弱势群体等对短距离出行可达需求较高的人群,来落实相匹配的日常生活服务项目。另一方面可以根据细化范围内生活人群的特征,提供指向性更强

11、的公服设施配置,实现社会公共资源的高效落地。利于自下而上的实施推进生活圈规划在技术路线上也更强调自下而上的推进,如在台湾地区,地方生活圈就规定应使地方事务充分纳入到规划体系中,加强民意调查或与地方政府的沟通。而基于生活圈展开的社区规划,由于这种“倡导式规划”的践行而激发公众参与的热情。在不同层面的规划中,社区以其特有的合作基础成为规划参与的重要切入点,而生活圈概念的介入将有助于社区层面规划在实施上引入更广泛的社会参与,从而成为更贴近共识性的一种行动规划。1.3适应现阶段发展趋势的生活圈模式探讨“社区”的概念源于社会学,相关研究较为成熟。但对应规划层面的“社区”,由于目前相关实践尚处于起步阶段,

12、因而概念定义仍较为模糊,尤其是对其规模的界定上。笔者认为社区规划不能忽视与行政管理单位的衔接,街道宜作为社区层面规划的载体,以提升公共资源的有效落实,在此基础上依据每个城市社会结构的特点,以及社区居民出行方式与需求频率等不同,界定不同等级的生活圈规模。以上海为例,建议社区层面的生活圈以步行15分钟可达为宜,服务半径控制约1000-1200米,平均范围约3-5平方公里,这一规模也与上海街道规模较为匹配,服务常住人口约5万-10万人,配备生活所需的基本服务功能与公共活动空间。生活圈内设置社区中心,作为生活圈内的综合服务和公共活动中心。同时重点关注对短距离出行可达需求较高的人群,以不超过500米半径

13、的安全步行范围为基准配建邻里中心,落实使用频率较高的日常生活服务设施。1.3.2.1关注融合而完善的社区体系促进生活圈内生活、就业、休闲的全面融合。完善社区生活服务保障,由关注基础民生的保障走向关注社会多元需求的提升,由重公平的均衡性配置走向与人口结构挂钩的针对性规划。同时提供多渠道的社区就业机会,为居民提供适宜社区创业、办公的空间场所,建立创业服务平台体系。并构建宜人的社区休闲网络,营造有归属感的社区氛围。1.3.2.2 保障弹性而高效的空间供给从单纯物质空间规划转向更贴近实际需求、关注社会属性的人性化社会-空间耦合规划。搭建生活圈内与出行特征相契合的社区分级生活平台,并倡导集约、复合的规划

14、布局,鼓励管理、公共服务及就业空间的立体、集约化布局,提供便捷高效的“一站式”生活服务。同时引导弹性化的使用机制,增强各类服务设施与场地的开放性,形成互补与共享的服务机制。1.3.2.3 落实渐进而动态的实施推进生活圈应实现从静态规划走向动态更新,实现动态评估机制以保证与实际需求的贴合, 从而落实公服设施和场地的动态功能转换与提升改造。同时需激发全程、有效的社区公众参与,并与行政管理部门有效衔接,提升规划的可实施性,从而推进渐进式的社区有机更新。2.促进社区生活圈内涵式完善的策略2.1 由保障至提升,完善社区生活体系内涵生活圈概念产生的目的就是要通过 其建设达成社区生活品质的提升,实现就业方便

15、、居住舒适、休闲场所丰富多样等目标。因而建议结合现有社区发展的趋势,以马斯洛“需求层次”理论为基础,以社区居民的多层次需求为导向,从住房改善、就业服务、医疗养老、治安防灾、康体健身、邻里关怀、人文教育、环境美化以及低碳环保等九个方面逐步完善,实现“宜居、宜业、宜游”的人性化社区生活体系(图2。考虑到特大城市社区的特点,现阶段生活圈的内涵式完善需要重点考虑以下几方面内容:满足生活基本需求,完善基础类服务,针对特大城市老龄化少子化的趋势,加强对于养老、婴幼儿托管以及微利性商业等内容的引导。与此同时,应对特大城市社区对康体健身、文化交往、教育培训等方面逐年增高的需求,丰富提升型服务内涵。在“保基本重

16、提升”的原则下,重点搭建全民关怀的社区医疗服务,实现老有所养的社区养老体系,并倡导完备的社区终身教育、培育学习型社区,进而提高市民整体幸福指数。图2、社区生活体系概念图社区就业问题在以往社区层面的规划中得到的重视度不够,宜人生活圈的构建应考虑到保障社区弱势群体的自立就业,结合社区生活服务体系为社区提供基础生活服务岗位。同时在规划中整合各方要素及资源,提供配套完善的社区就业服务。并且应营造社区创业氛围,打造低成本、便利化、全要素的社区创业空间载体,创建吸引创新型人才的社区环境。激发全民参与康体健身,着力提供更多的社区公园和娱乐设施,塑造安全舒适的慢行系统,串联社区活动场地,并综合服务居民通勤、上

17、学、游憩、健身等需求。丰富社区文化休闲体系,复合利用社区人文历史资源,尽可能丰富社区文化的培育。同时营造活力、舒适、低碳的社区空间环境,通过增加绿地、广场等公共空间形成友好、健康的生活氛围,营造半自然的社区环境,并积极引导社区节能生活方式。2.2 由普适策略走向针对人口特征的应对措施应对特大城市人口结构的异质化、高龄化和高学历等演变特征,建议建立适应人口结构特征的社区公共服务设施配置标准。如面对深度老龄化社区,其对居家生活服务、医疗护理、闲暇时光充实等势必提出更高要求。而面向郊区化趋势所形成的产业社区,更关注产业与生活的相互融合,既需要配合产业需求搭建相关服务平台,又需要同时培育居民和员工的归

18、属感。因而生活圈的完善需要逐步考虑不同社区的实际需求,同时考虑所处区位的人口密度差异和居民活动规律,根据合理的服务半径引导、优化社区公共服务设施的配置与空间布局。3.满足人性化、弹性高效的空间供给2014年国土资源部提出,除生活用地及公共基础设施用地外原则上不新增城市人口500万以上的特大城市中心城区的建设用地。这一政策导向预示着特大城市逐步转向挖掘优化存量土地、倡导集约布局的发展模式。在这一背景下,生活圈需重点探讨空间供给的弹性高效模式,实现社区空间的可持续利用。同时通过城市公共资源的人性化空间供给来缓解社会矛盾,构建有归属感场所,让更为健康的社会生活和社区精神得以培养和发展。3.1 新加坡

19、社区模式带来的启示 图3、五代新加坡社区空间布局演变图同样存在土地资源有限的新加坡,以新镇社区模式有序推进城市化,致力于探讨高层高密度开发模式下良好社区生活的营造。通过对其五代社区发展演变的研究,有助于对我国特大城市社区空间的布局提出有益借鉴。首先,新加坡社区用地分级相当明晰,镇中心-邻里中心-住宅组团三个层次的配套服务设施结构定位明确、各司其职。分级清晰的模式也与居民的出行特征与使用需求相符,新镇中心通常紧邻轨道交通与大型公园,涵盖大型综合性商场、综合性文化休闲设施及大型运动场馆,满足社区居民公众假日家庭全体成员一日的所需。而邻里中心则是大多数社区居民每日光顾的地方,涵盖日常基本所需功能。组

20、团设施则主要关注老人与儿童所需,让其在不受外部交通干扰的前提下能够安全便利的使用活动场地与设施。设施不仅根据社区人口特征灵活匹配,同时实现高度的集约复合布局。镇中心往往结合综合交通枢纽,采用TOD引导的立体化紧凑布局,地块容积率一般达到4。而邻里中心倡导复合利用,鼓励居民步行使用,提升生活便利度。组团这一级是使用率最高的社区服务设施,主要利用住宅建筑围合形成较大规模的活动场地,同时利用新加坡特有的住宅底层空间布局设施。公共空间保障场地充裕,不仅形成新镇公园、邻里公园相结合的多层级开放空间体系,网络化的绿道系统也逐步形成,同时为集约利用土地,新加坡社区绿化也开始走向立体化发展的道路,空中平台、立

21、体花园等新尝试已见成效。归而言之,新加坡社区空间配置上分级明晰、多元匹配、集约复合、共享融合、场地充裕、网络连接与服务便捷这些特色,都是保障社区空间人性化布局的重要举措。3.2 搭建与出行特征相契合的社区生活平台借鉴新加坡社区模式的有益经验,针对前文提出的对应社区层面的两级生活圈,探讨适宜的空间布局模式,与服务对象、出行规律、使用频率以及空间效率相匹配(图4、5。社区公共服务设施分级配置,其中15分钟生活圈配置与日常生活密切相关的事务管理、商业服务、卫生保健、文化娱乐、体育康体、基础教育、养老保障、公共安全等多种公共设施,形成安全、友好、舒适的社会基本生活平台。而邻里生活圈从满足居民日常使用最

22、频繁的服务角度出发,同时关注短距离出行可达需求较高的人群所需的服务,并且符合服务设施规模与服务人口的关系,进行指向性明确的配置。两个层级均鼓励建设立体复合的设施中心,结合公共交通站点、公园、步行绿道等予以构建,功能综合、空间集聚,考虑人的活动规律,尽量节省出行时间和距离。绿道形成网络构成环线,邻里级生活圈内串联基础教育设施与邻里中心以及节点绿地与广场,提升社区安全性与便捷度,社区一级绿道网串联公共交通站点与大型公共设施,成为地区公共空间体系的一部分,并有效增加地区归属感。 3.3 提升社区空间配置的弹性与高效图4、15分钟生活圈空间模式图 图5、邻里级生活圈空间模式图除部分功能相对独立或有特殊

23、布局要求的地区级公共设施仍需独立设置外,原则上鼓励社区级及邻里级设施均可以集中复合化设置,形成凝聚力更强的社区与邻里中心。 从新加坡海军部村庄这一社区综合中心的规划可以看到,为老设施、幼儿看护设施、医疗设施、商业设施以及公共空间得到很好的综合设置,并实现地上地下一体化开发,逐层退台的屋顶空间被利用为各类活动场地与公共绿地。这一模式值得土地紧约束背景下、我国特大城市的社区借鉴,建议相关管控体系能给予一定的引导措施。梳理既有规划的开发地块,通过容积率的适度提升,释放出部分用地用于设施的设置。同时提升与转型存量用地,通过容量提升、服务完善、环境优化等手段,逐步将既有设施向符合导向、需求的方向发展。鼓

24、励现有其他用地转型建设公共服务设施,依据最新出台的上海市城市更新规划实施办法,将用地性质或建筑使用功能不适应区域或自身发展需要,存在利用效率低下,或对周边环境、交通等有较大影响的地块进行更新。鼓励部分设施相邻布局,发挥规模效应和互补作用,如养老、福利设施与医疗卫生设施的场地与医疗设施可共用,在社区绿地中也建议能出台相关政策,允许综合设置一定比例的体育活动设施与场地。同时,在新开发的商务、商业、居住等用地内鼓励兼容一定公共服务设施,如商务楼宇中可结合设置一定的为老、托管等设施,有单独出入口不影响办公使用,新住区底层也可借图6、新加坡海军部村庄综合项目复合模式图鉴新加坡模式综合设置一定的社区托管设

25、施等。鼓励设施与场地的公共开放度,如鼓励屋顶空间建设绿化和活动场地,提供垂直公共交通向公众开放,可折算一定的绿化率指标予以奖励,同时鼓励建议酒店、医院、剧场等单位附属绿地可对社区公众开放。部分公共服务设施鼓励分时使用,延展服务类型,提升使用效能。鼓励跨街道行政区划整合社区公共资源,形成邻里联盟予以共享使用。4.搭建高实施性的社区动态更新机制4.1 建立社区建设的动态评估机制由传统的静态规划向动态规划转变,基于广泛的社会参与和互动,让社区规划达成最优结果。建立适应人口动态变化的监测机制,通过监测人口增速、人口结构变化等关键指标,评估社区建设用地的供应、公共设施配置、活动场地规划等方面的匹配度,及

26、时做出规划调整。这一规划实施与监管体系,将有力促进社区公共资源的动态更新,根据实际情况进行现有设施与场地的功能转换与提升改造,并对于社区预留用地给予合理地引导。4.2 渐进式的社区更新推进模式建议近期以存量土地更新逐步落实社区需求,远景相关机制成熟后可系统化社区规划,并将其纳入法定规划的有效补充。特大城市大量亟待改造与更新的区域是社区有机完善的一大助力,作为城市发展基础层面的社区,其更新规划是利用好城市存量土地的关键。因而现阶段宜灵活利用这一抓手,通过积极挖潜存量用地,提高土地利用率等手段,以小型地块的针灸式更新和特殊风貌地区的保护式更新等形式,完善社区公共配套设施和活动场地的建设,重点解决设

27、施的重叠与不足,消除服务盲区。远景待相关机制成熟后,社区层面规划可考虑纳入法定规划体系中,由于社区规划在传统城市规划的基础上增加社会规划的内容,着眼于社区居民意愿的广泛征求,将有助于动态正向修正其他层面法定规划的相关内容。4.3 加强有凝聚力的社区公众平台建设目前社区层面规划的公众参与往往体现在规划最终阶段的成果公示,这一机制类同于美国的规划公众听证会,处于规划编制的较后阶段。若公众此时对规划提出相反意见的话,往往导致较大社会资源的浪费。因而需要公众在较早阶段就参与到社区规划过程中,完善从需求调查、战略制定、规划与实施到后续跟踪评估的全过程动态参与。尤其是在决策阶段就要开展多方位的社区宣传与征询,这往往比“社区规划师”的设立还易形成效果,而这一方面恰恰是目前国内社