现代行政主体多元化的理论分析(1)

1、现代行政主体多元化的理论分析(1)    一、现代行政主体的类型与分析行政主体这一法学概念在大陆法系的行政法学研究中具有十分重要的意义，但各国实定法中对此概念均无明确界定。就理论界所作定义而言，大陆法系各国基本相同，例如：法国行政法学将行政主体界定为：“享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务的责任主体。”1德国及我国台湾行政法学认为：“行政主体是指在行政法上享有权利、承担义务，具有一定职权，并可设置机关以便行使，藉此实现行政任务的组织体。”2（一）各国行政主体的类型尽管各国行政主体的概念基本一致，但行政主体的范围与类型却略有不同

2、。依据行政分权原则（包括地方分权和公务分权）而产生的法国行政主体主要分三大类：1、国家；2、地方团体（包括市镇、省和大区）；3、公务法人，亦称公共设施或公共机构（包括：行政公务法人、地域公务法人、科学文化和职业公务法人和工商业公务法人）。3上述三类行政主体均是依公法成立的法人，具有公法人性质。除此之外，法国行政法上仍存在大量私法主体从事公务活动的现象，此类公务主体在王名扬先生的法国行政法一书中，虽未被纳入行政主体之列，但属于实施公务的特殊组织。具体包括：1、公有商业公司；2、通过特许和租赁等方式取得公务管理权的私法组织；3、同业公会，指某一行业或职业成员所组成的内部自律组织。德国行政法学将行政

3、主体分为如下几种类型：1、国家（包括联邦和州），称为原始行政主体（originaerer Verweltungstraeger）；2、公法社团（koerperschaftoeffentlichen Rechts），包括：（1）地域团体（Gebietskoerpershaften），如乡、镇等地方自治团体；（2）身份团体（personalkoerpershaften），指由具有某种特定职业、身份的人，依据法律规定组成的社团；3、公共营造物（oeffentlich-rechtlicheAnstalt），即行政主体为保障特定公共目的的持续履行，所成立的结合人与物双重因素的组织体，如学校、邮政、铁路等

4、；4、公法财团（stiftungen desoeffentliahen Rechts），指国家或其他公法社团为履行公共目的，依公法捐助财产而成立的组织体。例如：文化资产照顾基金、社会照顾基金等。5、具有部分权利能力的行政机构，即根据公法设立，不具有公法人资格，但根据授权自负其责地执行特定行政任务，并在此范围内享有独立权利义务的组织。6、经授权执行行政任务之私法组织（beliehence），即以自己的名义行使国家以法律，或行政处理、公法契约形式所授与的公权力之私人（自然人或私法人）；7、私法组织形式的行政主体，即行政主体依据私法设立，并授权其以私法方式执行特定行政任务的私法人。此类组织能否成为行

5、政主体，学者颇有争议。HarmutMaurer认为：“它取决于人们是将行政主体的概念仅限于根据公法设立的组织和主体（主权主体），还是扩展到一切法律上独立的，经授权执行行政任务的组织和主体。”4日本行政法学将行政主体分为如下类型：1、国家；2、地方公共团体，分为普通地方公共团体和特别地方公共团体，前者包括都道府县、市町村，是享有自治权，独立于国家的地域性统治团体；后者为地方自治法第2条所承认的，为合作实施某项公务而由普通地方公共团体组成的联合体，如：特别区、地方公共团体的组合、财产区的地方开发事业团等。53、特别行政主体，即“在将其规定为国家事务（行政事务）的基础上，为了推行该业务而由国家设立的

6、法人。”6具体包括：（1）行政法人或营造物法人，即根据法律直接设立或根据法律以特别的设立行为而设立的，以企业经营方式实施行政的公共财团法人，如：住宅都市整备公用、日本道路公用、国民金融公库。（2）公共组合，即以实施某种行政为存在目的，由具有一定资格的成员构成的公共社团法人，如：商工组合、农业共济组合、律师会等。7（3）“延伸了的公共之手”，指采取株式会社等私法组织形态，但在实质上承担一定公共服务任务的团体。例如：废弃物处理公社等。我国台湾承继德国行政主体的基本分类，包括：1、公法社团，可分为地域团体（如：国家、地方自治团体）和身份团体（如农会、渔会等）。2、公营造物，指行政主体所控制，持续用以

7、达成特定公目的的物和人的手段的整体，也有人称其为“公法上的事业机构”8或“公共机构”。9例如：公立学校、博物馆、公园、公立医院等。3、公法财团，即国家或其他公法社团为达成特定的公共目的，以公法上的财产捐助行为所设立的具有权利能力的法人。104、公权力受托人，指享受公行政托付之公权力，并以自己的名义行使，从而完成特定行政任务的私人。11（二）各国行政主体内涵与外延的分析1、行政的变迁与行政主体的界定在19世纪的自由资本主义时期，国家任务限于间接地保障经济性“市民社会”的自律运作。所谓行政，原则上只限于外交、防卫以及为维持国民生活的安全秩序所必须的最低限度的维持秩序的行政和租税、财务行政。这一时期

8、，行政的主要体现为“公共权力”的行使。自20世纪以后，随着资本主义社会、经济诸矛盾的激化，自由时代那种消极的维持秩序行政已经远远不能满足社会发展的需要，国家对经济、社会生活的积极干预，成为时代的要求。行政已不再是单纯的“公共权力”的代名词，同时还意味着政府的服务与保障功能，例如：政府实施的环境保护行政，各种社会保障及医疗行政，电力、煤气、自来水、邮政、电信电话以及交通等与人们日常生活条件密切相关的服务行政，学校等教育行政等，这些非权力行政的出现，是政府职能调整、演变的必然结果，它标志着现代行政已由“公共权力”走向了“公共服务”，并直接影响到公法的发展，这种变迁对行政主体研究而言，其影响主要体现

9、为如下两方面：（1）行政实施方式的多样化与行政主体的界定如前所述，伴随着社会的发展，行政已由“公共权力”走向“公共服务”，面对这种变迁所引发的公共职能的扩张，传统的行政方式已无法适应纷繁复杂的现代社会需求，为适应形势的需要，调整、增设政府管理方式已成当务之急。以法国为例，公务管理方式的多样化成为法国现代行政管理的重要特征，除传统的由行政机关直接实施公务管理外，还出现了许多新型的管理方式，诸如：设立专门的公务法人进行管理；特许私人管理；设立公有商业公司、公私合营公司等私法组织进行管理等。12在这些管理方式中，既有公法组织的管理活动又有私法组织的管理活动，既有公法意义上的活动方式又有私法意义上的活

10、动方式，从组织形态与行为方式两个方面体现出现代行政的多样化与灵活化。就我们所谈的行政主体而言，这种灵活性与多样性预示着：    26 沈岿著：公立高等学校如何走出法治真空，选自罗豪才主编行政法论丛第5期。    26 沈岿著：公立高等学校如何走出法治真空，选自罗豪才主编行政法论丛第5期。    26 沈岿著：公立高等学校如何走出法治真空，选自罗豪才主编行政法论丛第5期。    26 沈岿著：公立高等学校如何走出法治真空，选自罗豪才主编行

11、政法论丛第5期。    26 沈岿著：公立高等学校如何走出法治真空，选自罗豪才主编行政法论丛第5期。    26 沈岿著：公立高等学校如何走出法治真空，选自罗豪才主编行政法论丛第5期。    26 沈岿著：公立高等学校如何走出法治真空，选自罗豪才主编行政法论丛第5期。    26 沈岿著：公立高等学校如何走出法治真空，选自罗豪才主编行政法论丛第5期。    通过分析现代行政主体多元化的具体体现、背

12、景与原因以及对行政法学研究的影响，笔者认为完善我国行政主体理论研究的关键在于转变研究的角度与立足点，即立足于现代行政的发展，从行政分散化的现实需要出发，研究行政分权制度以及特许、授权等行政分散方式同行政主体的关系，进而对其概念、类型、功能以及组织形式进行分析。这种新的研究角度无疑会为我国行政主体的研究注入新的内容，从而拓宽其视野与范围。基于上述研究角度的变迁，首先必须对如下几方面的内容进行调整与完善。1、在区分“内外部权利能力”的前提下，明确行政主体作为行政法上独立人格的实质含义，从而理清行政分权与行政机关的职权配置之间的关系。在现代法观念之下，拥有行政权限的行政机关享有内部权利能力已得到普遍

13、认可，这类行政机关在其权限受到其它机关侵害时，可以权利主体和当事人身份提起“行政法上的机关争议”。但这种内部权利能力并不等同于权利义务的最终归属，享有内部权利能力的行政机关也并不意味着能够成为独立的法律人利义务的最终归属主体以及外部权利能力相对应。从行政分权的角度而言，行政主体的多元化是不同法律人格分担公共职能的结果。这种分权不同于行政机关的权限配置，它以“权限独立、责任自主”为核心，一方面，将国家公共职能以地域分配的方式，合理配置于不同的地域团体，并实现真正意义上的自负其责，从而减轻国家行政机器的负担，充分发挥地方积极性；另一方面，以事务性质为标准将需要一定独立性的国家公务分属不同的公务法人

14、实施（如：财团或社团法人），从而实现行政方式的调整，以适应公共服务的需要。由这种行政分权而产生的衍生行政主体同原始行政主体?国家之间的关系，不同于国家与其所属行政机关之间以及行政机关相互之间的权限配置关系。这是两个法律人格之间的关系，具有人格独立与地位平等的属性。这种独立与平等在法律上具体体现为：管辖事务的明确性、行为的自主性、法律地位的独立性以及国家监督的法制性。从这个意义而言，行政机关只是国家直接行政的实现手段，其本身并不具有行政分权而产生的主体性地位，因而不是国家间接行政所需借助的行政主体。就行政主体研究而言，直接行政与间接行政、原始行政主体与衍生行政主体之间的关系应是其核心，行政机关的

15、权限配置只是其下位概念，无法取代因行政分权以及由此产生的行政主体多元化的研究。完善我国行政主体研究应当区别、综合这两个不同层面的内容，从而合理界定各自的实用性与价值。2、结合我国行政改革的现实，对行政主体进行类型化研究。如前所述，我国目前有关职权与授权性行政主体的划分无法体现行政分权的特色与现代行政的发展趋势，因而对其重新做类型化分析是十分必要的。回顾前述各国行政主体的类型划分主要有两种方式，其一，从行政事务的角度进行分类（如：法国的国家、地方团体与公务法人的划分）；其二，从法律技术的角度进行分类（如：德国的公法社团、公法财团、公共机构等区分）。具体到我国，因处于体制改革与转型时期，各项制度尚

16、未完全确定，各类行政主体亦无法完全定型，但就目前的发展而言，已初具雏型。    （1）以村为单位的村民自治与特别行政区法律地位的确定，标志着我国团体自治已在一定程度上存在，并由此形成了分担行政的地域团体。加之中央与地方关系的调整、改革，更为行政的垂直分权提供了余地，这预示着我国地域性行政主体的成长与发展。（2）第三部门的成长促使国家垄断公共职能的格局开始瓦解。各种社会组织、事业单位已逐步摆脱了政府直接管理的模式，具备了自主的独立法律地位。虽然上述组织目前仍存在一定程度的行政隶属性，但相对于国家直接行政而言，无论从组织还是功能上都具有其自身的特点。因而，结

17、合我国实际情况，研究此类公务组织分担行政的具体情况（包括：功能与活动方式的特色）是十分必要的。改革与我国社会结构的变迁促使国家垄断行政逐步走向行政主体的多元化，在这一过程中，一方面要求权力行政从过去的万能走向职权法定；另一方面预示着权力行政向服务行政的转化与拓展。其复杂性表现在行政不仅要退出其不应存在的领域，更应强化其应有的积极功能。在此双重目标之下，改革行政体制，转换传统公共职能的承担模式已势在必行。立于此种角度研究我国行政主体的功能与类型则更具现实意义。结论本文的立意在于以现代行政为立足点，分析、探究现代行政主体多元化的根本原因，并试图为这一法学技术名词予以确切定义。在大量的分析、研究基础

18、上得出如下结论：一、鉴于现代行政功能与组织上的复杂性，行政主体这一概念已突破了行政诉讼的范畴，即一个组织被界定为行政主体，并不意味着它的行为必然受公法诉讼的约束（如法国工商公务法人的行为绝大部分由普遍法院管辖）。因而，现代行政主体与行政诉讼之间并无必然的因果关系，这一概念的法律价值存在于行政法学的研究之中，而不体现为诉讼标准的界定。这种实体与诉讼判定标准的分离恰恰是现代行政复杂化、手段多样化的产物。为此，作为一个法学概念，行政主体必须与行政法学的发展相适应，体现出行政现实的特点。二、行政分散化以及由此产生的行政分权制度是促使现代行政主体多元化的根本原因。这种多元化蕴含着现代行政的复杂性与灵活性

19、，并促使行政法学的研究逐渐向纵深发展。具体到我国，从国家垄断公共职能到政府的逐渐退步抽身，以及公共职能的社会分担，其中无不包含着行政范围的界定与行政功能的合理分担。因此，研究我国改革以及由此引起的社会结构变迁同行政主体演化之间的关系，进而促进整个行政法学的发展，使之更具现实意义，更能充分发挥理论研究的前瞻作用，成为现代行政主体研究的当务之急。注释：1王名扬：法国行政法，中国政法大学出版社1989年版，第38页。2（台）吴庚：行政法之理论与实用，自版，1996年增订版，第154页。3王名扬：法国行政法，第41页。4（德）HarmutMaurer：行政法学总论，高家伟译，法律出版社2000年版，第

20、503页。5杨建顺：日本行政法通论，中国法制出版社1998年版，第235页。6（日）盐野宏：行政法，杨建顺译，法律出版社1999年版，第589页。    7（日）盐野宏：行政法，第593页。8（台）廖义男：国家赔偿法，三民书局1994年版，第120页。9（台）陈新民：行政法总论，三民书局1997年版，第108页。10（台）陈敏：行政法总论，1998年版，第806页。11（台）陈敏：行政法总论，第733页。12王名扬：法国行政法，中国政法大学出版社1989年版，第497页。13（法）莱昂。狄骥：公法的变迁，郑戈译，辽海春风文艺出版社1999年版，第53页。14（法）莱昂。狄骥：公法的变迁，第50页。15王名扬：法国行政法，第480-52