浅论我国NGO的角色定位①(1)

1、    浅论我国NGO的角色定位(1)    NGO作为现代社会多元治理的重角色和“社会至上”理念的本质标志已经得到越来越多国家的认同与重视，但         本篇论文是由3COME文档频道的网友为您在网络上收集整理饼投稿至本站的，论文版权属原作者，请不用于商业用途或者抄袭，仅供参考学习之用，否者后果自负，如果此文侵犯您的合法权益，请联系我们。    第五，危机治理的重角色。在现代社会，各种突发

2、事件、危机事件层出不穷，而且呈现出日益密集和多元化的特征。想快速、有效的应对公共危机，就必须建立以政府为中心的分权性危机管理体制。同时，公民对公共政策回应性与参与性需求的提高，也必然求政府管理从等级控制向参与协作转变，即从集权式单一中心治理模式向分权式多中心治理模式转变。这就求我们重新反思在公共事务，尤其是突发性公共事件中的政府角色。事实上，建立健全的市民社会，就必须充分发动社会的力量，在任何情况下，无论是常态还是突发事件中，政府、社会组织、公众个体三者都应该有序的各自承担相应的责任，这样才能保证危机管理机制的快速反应与权责明确。而目前在我国，发动社会力量的最好途径无疑是大力支持NGO的发展。

3、    三、我国NGO的角色错位     目标的明确并不意味着实现这一目标的坦途，从认识到实践总是存在着一定的距离。尽管NGO的潜在作用和社会效应正引起越来越多的关注与探讨，但总体上，我国NGO的发展在还处于启蒙状态，其价值实现与角色转变正面临着制度与观念、内部与外部的多重困境：     其一，对NGO管理途径的失范。法治社会求一切组织的行为与活动都必须是有法可依。NGO的存在与发展同样需宽松的发展空间和严格的制度约束。然而我国的事实情况却是，政府关于NGO治理对策的相对错位

4、以及由此导致了NGO的发展困境。目前，中国NGO注册的一个很重的条件就是，前来登记的NGO必须有一个政府的业务主管单位为其向民政部门担保，而大多数政府机构由于害怕承担责任而不愿意做担保，结果很多NGO被迫选择工商注册的形式，甚至一些NGO根本就没有法律注册。最典型的例子是，目前在我国社会问题治理中贡献颇为突出的草根NGO（即完全自发独立的民间组织），如果依据相关法规还只能纳入“非法组织”的行列。6可见，这种“高标准、严求”并未给NGO的发展和政府带来好处，反而造成了大量隐性状态和“非法状态”的NGO的存在。财经杂志就曾披露：“中国不登记的NGO数量远远大于注册了的NGO”，这对于政府的公共事务

5、治理能力所产生的消极作用是不言自明的。然而，尽管NGO的注册难上加难，但一个NGO一旦登记成立，政府便任其“自生自灭”了。除了统一的“年检”之外，对NGO的组织建设和制度发展，几乎没有任何必的社会评估机制和督导机制，在现行的法规和政策上也没有具体明确的求。这使得整个NGO体系内部良莠皆存，实际上不利于公益组织的发展。     其二，NGO自身的制度缺失。在我国，很多从政府分离出来的NGO缺乏在市场经济中独立运作的能力，而一些新成立的NGO又缺乏完善的组织和制度。它们缺乏产出质量与数量的评估机制。这主是由于：一方面，NGO的服务性产出往往与公共部门相似，既

6、不像商业产品一样看得见摸得着，又与最终社会效果之间存在时间上的滞后性。同时，NGO所提供的服务往往又具有间接性，即服务的购买者往往不是最终的消费者，如家长很难判断幼儿园的服务质量，因为他们年幼无知的孩子才是服务的直接对象。简言之，产出的无形性、滞后性和服务的间接性导致相关信息获取的困难，因而无法对其数量尤其是品质进行准确的评估，其结果必然是难以对自身进行有效和及时的管理与改革。另一方面，NGO内部存在监督主体缺位的现象。NGO应具备多样化的监督主体，其中捐助者和服务对象无疑是最重的监督角色。目前捐助者的监督面临的主问题是动力不足和监督主体缺失：即小额捐助者缺乏监督的动力，大额度捐助者则往往忙于

7、己务而无暇顾及，还有的捐助以遗嘱的形式出现，存在着监督主体“自然缺失”等情况。此外，由于NGO的服务对象作为弱势群体所处的不平等地位，其不仅在信息获取和处理等方面存在能力的缺陷，监督作用更加难以有效发挥。     其三，NGO组织独立性的缺乏。理论上，NGO在决策和活动方面都应是自主的，但实际上在我国，这种自主性往往是非常有限的。我国大部分NGO都陷于一种尴尬境地：一方面，严重缺乏资金、人才，因而无法实现自治；另一方面，这种资源的匮乏又与其筹款、组织、活动能力等局限形成恶性循环。而这些从根本上来说，是与我国NGO的独立性不足密切相关的。中国有相当一部分N

8、GO是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者是由各级党政机构直接创办的，或者本身就是从党政机构转变过来的，有些则是由原党政官员及与党政关系密切的知名人士创办的。这些组织不仅在资金来源上主依靠各级政府提供的财政拨款和补贴经费，而且其负责人也多为政府的前任官员。因此，它在观念、组织职能、活动方式、管理体制等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用，变相地行使着政府的职能。     其四，社会自治观念的薄弱。在中国，NGO是一个外来事物。西方NGO的发展有着深厚的文化积淀，包括与市场经济相适应的公民意识、观念和精神等，而在中国则

9、缺少相似的文化背景。同时，在社会转型过程中，旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大冲击，社会中原有的公益观念也变得模糊，这使得NGO发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。这种观念上的阻碍是无形的，却往往是最根本和最难以逾越的。一方面，政府对于NGO的作用没有完全认识到，从而不敢大刀阔斧的进行改革；另一方面，社会对NGO缺乏信任。这一切都成为我国NGO发展中的无形的障碍。 四、我国NGO发展路径的构建     困境总是蕴藏着实现跨越性发展的机遇。作为市场经济之后中国的又一轮重大改革，多元治理模式的构建理应最大限度的吸取市场经济改革的经验与成

10、就。在NGO发展的问题上，既不可忽视其自身条件，过分地干预与管制；也不可对其发展过程中出现的错位与缺失听之任之。为NGO的发展创造一个有利环境，是政府、公民、社会、企业及NGO自身共同的责任。虽然环境的某些方面可能更属于某一类机构的范围，但只有大家的共同努力才能创造一个真正的整体系统。具体而言，目前我国NGO发展路径的构建应包括以下几个点：     一是健全NGO的内部管理机制。良好的愿望不能够代替领导和管理，也不能必然的推出最终的结果和效绩。想提高NGO的机构和人员能力，必须从营利性组织中借鉴现代化的管理思想和方法。目前，中国NGO亟需健全的内部管理制

11、度包括：加强NGO内部成员编制的规范化，尤其是实现与事业编制和行政机关编制相分离，加紧制定NGO成员在职称、工资、福利、户口、档案管理等方面的配套政策；建设NGO的社会保障体系，在成员医疗、退休养老、失业等方面制定相应的统一的保障标准；建立NGO独立的财务制度，政府、事业单位、企业的财务制度均不完全适用于NGO，建立独立财会体制是NGO实现其持续良性发展的前提。            摘NGO作为现代社会多元治理的重角色和“社会至上”理念的本质标志已经得到越来越多国家的认同与

12、重视，但         本篇论文是由3COME文档频道的网友为您在网络上收集整理饼投稿至本站的，论文版权属原作者，请不用于商业用途或者抄袭，仅供参考学习之用，否者后果自负，如果此文侵犯您的合法权益，请联系我们。    此外，健全的管理机制在制度之外还应必然的包括对评估机制的构建。在这方面，2002年开始引入中国的NGO机构自我评估项目（OCA）即为我国NGO内部评估机制的构建踏出了可贵的第一步。目前我国NGO评估机制的构建仍主以学习西方社会的先进理念和成形模式为主，但在此过

13、程中必须采取积极、谨慎的态度，密切结合中国NGO的实际情况，使之成为适合中国 NGO发展现状的、中国特色的机构自我评估工具。     二是优化NGO的资源配置。NGO的发展在很大程度上依赖于它所能获得的资源，因此，资源配置机制对于NGO业务的开展异常重。在资源配置机制中，政府、公民和企业是三个最基本的素。     为了支持NGO的发展，政府应通过减免税政策对NGO进行扶持。尽管从20世纪90年代起，国家颁布了一些关于NGO税收优惠的政策法规，但可以认为，我国尚没有形成一套系统、可行的对NGO的税收激励机制。目前亟需

14、健全：扩大优惠税种，不仅包括所得税，更应将公益捐赠非常重的遗产税等包括其中；扩大税收优惠对象，将存在于各个领域的NGO作为一个系统全部纳入法规体系；重点解决由于NGO票据制度的不配套而引起的国家现存税收优惠法规难以操作的问题；实现税收优惠制度在各地、各个部门的规范和统一配套。应该说，对NGO的税收政策及国家整体税收机制的健全和统一，是促进NGO及社会公益事业发展的一个关键性问题。     公民个人既可以志愿者和组织者的身份参与NGO的活动，也可以捐赠资金和实物帮助NGO，即我们通常说的“有钱出钱，有力出力”。公益捐赠是NGO的一个重资金来源，其意义不仅在

15、于提供资金本身，更在于社会参与机制和NGO宗旨、特性的体现。另外，企业的资助也是NGO不可缺少的资源。NGO可以通过宣传、游说和动员有一定社会责任感的企业家以各种方式支持自身的活动，也可以通过联合举办活动获得企业的支持，同时又能使企业得以回馈社会，或者提升企业的知名度。     三是加强NGO的公信建设。公信度，是指社会对组织的认可和信任程度。募集资金和吸引志愿者的积极参与，NGO就必须树立良好的社会公信度，而目前导致我国NGO资金不足、人才匮乏的主原因之一，即在于我国NGO的社会公信度不足。通常，NGO公信度的建设需从两个方面入手：其一是完善NGO内部

16、的自律机制。这首先有赖于NGO对其使命的明确与坚持，即组织的成立是基于成员共同的信念或理想，而不是为了追求个人的名利；其次有赖于组织建立一个完善的治理结构，通过健全理事会制度、民主机制、参与机制，从制度上确保组织的自律。其二是完善NGO外部的监督机制。当务之急是建立和规范包括独立的评估机构、公正客观的媒体监督态度、畅通的公众监督渠道和实效性的政府监督在内的一整套外部监督体系，以便帮助NGO尽快树立广泛、牢固的社会公信度。7     四是实现政府对NGO的规范化管理。纵观世界各国政府对NGO的态度及其法规政策体系，一个共同的趋势，是从重视“入口”管理逐步转

17、向重视“过程”管理，从“静态”管理逐步转向“动态”管理，从“单一”管理逐步转向“分类”管理，在简化和放松对NGO登记注册时的必手续的同时，加强对其组织运作的动态过程和在各个领域的活动予以引导与规范。这理应成为我国政府对NGO实现法制化和规范化管理的进路方向。一方面，撤消严格而繁琐的审批手续，实行便捷的申请登记制度。这即有利于各NGO组织取得合法地位，也有利于将其纳入到法治化的轨道。只各种NGO从事的是遵纪守法、积极向上的活动，就应对其的成立、存续、发展给予支持和保护。另一方面，有关立法应对我国NGO的性质、地位、职能、行为准则以及活动的范围做出规定，并在此基础上进行类别细化的管理与扶持政策。目

18、前看来，扶贫开发、环境保护、法律援助、社会福利、社区建设和行业互助应当成为我国社会转型时期优先发展的六个重点领域。此外，政府还应设立专门的管理机构或授权特定机构负责对NGO的管理。从我国政府体制现状来看，以民政部门较为适宜。此外，政府的其他有关部门，如环境保护部门、计划生育部门、卫生保健部门、农业和农村发展部门等都应着手加强与NGO的联系与合作。     五是培育真正意义上的公民意识。公民意识的涵义相当广泛，但其精不外几点：人权与公民权意识、民主意识、法治意识、宪政意识、纳税人意识，等等。8国民普遍具有公民意识是社会文明进步的重标志之一。只有当广大人民具

19、备了完整的公民意识和公民性格，NGO作为社会治理的主体才能真正的成熟与构建起来。因此，加强我国社会公民意识的培育和教育，改变传统的政治文化，将“老百姓意识”逐渐转变为“公民意识”，实现人自身的现代化，对于我国NGO的发展是非常重的。     日益复杂的全球化背景，与现代化国家越来越明显的多元化的“自由人社会”的特征，共同构成了公共问题和危机发生的频繁性和复杂性的潜在因素。发达的NGO所具有的快速、稳定的社会信息沟通能力和力量整合优势必然成为公共治理模式中至关重的一个角色和主体。需指出的是，建设以NGO为主体的社会管理体系是一项艰巨复杂的系统工程，绝非几项

20、制度、几点措施或几个部门就可以诠释和涵盖的。但面对市场经济、多元治理的必然趋势，逐步构建和完善相关NGO的法律体系已经提上日程。    注释： NGO是英文Non-Governmental Organization的缩写，直译为“非政府组织”，类似的用语还包括：非营利组织（Non-Profit Organization，缩写为NPO）、公民社会组织（Civil Society Organization，缩写为CSO）、第三部门（Third Sector）等，国内官方通常将其表述为“民间组织”，本文不对这些词汇作深入探讨和区分，统一用NGO表示。 美国约翰霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙教授在其早期研究中，对NGO的界定除上述4种特征外还有“非宗教性”的限制，但后来特意去掉了这个条件，扩大了NGO的范围。 美国独立部门资深副总裁彼得·斯拉茨认为，一个有利于NGO发展的环境应该包括：明晰的法律框架；有利的税收待遇；均衡的调节系统；适用于NGO有效治