基于制约因素分析的水库移民管理研究

1、基于制约因素分析的水库移民管理研究毛锦海河海大学商学院，南京（210098）E-mail：摘 要：从限制水库移民管理的因素入手，在对其梳理分析的基础上找出水库移民管理存在的问题，并针对现状提出若干对策，为水库移民管理改革提供可行性建议。关键词：水库移民；制约因素；水库移民管理1. 引言水库移民是指因兴建水库而引起的较大数量的、有组织的人口迁移及社区重建活动。我国的水库移民皆属于政府行为，因而水库移民皆属于非自愿移民。非自愿移民的搬迁安置较之自愿移民的搬迁安置要艰巨复杂得多，它涉及政治、经济、文化、环境等诸多方面的问题。因为水库移民搬迁和安置是政府行为而不是市场行为，由政府动员、组织与实施，这样

2、做有利于保证工程建设进度要求，但政府行为常带有一定的强制性，其产生的负面作用也是不容忽视的，有时直接影响到一个地区的经济发展和社会稳定。而从新中国成立至今，全国累计修建8万多座水库，移民总人数达1600多万人，居世界所有国家和地区之首。如此大规模的移民数量，在移民管理过程中遇到的问题和困难之多也是可想而知。由此，如何有效地对水库移民进行管理成为我国移民工作重点，从制约因素分析入手则成为探讨水库移民管理的突破口。2. 水库移民管理的相关制约因素分析水库移民管理现状不容乐观，管理体制与市场经济不协调、移民生活得不到保障等问题严重。虽然移民安置已经得到高度重视，其资金投入也不断增加，据水利部不完全统

3、计，移民投资占水利工程总投资的比例不断加大，大部分已占40%，个别的甚至超过70%。但是，移民生活现状改善成效不佳，主要还是移民管理上的问题。从制约水库移民管理工作的因素来看，在政府行政管理体制方面，管理部门领导者的思维意识及法制观念方面，水库移民管理队伍及能力方面，区域人口、资源、环境方面，经济水平的区域性差异方面都存在着制约。2.1政府行政管理体制中的相关制约因素我国政府行政管理体制的改革正在引起越来越多的关注，相对于经济改革，政府改革滞后所带来的一些问题也反映在水库移民工作的管理上。在政府管理体制方面的制约因素主要集中在相关管理部门事权不清、政府在计划体制向市场体制转型过程中角色与作用的

4、界定等矛盾上。（1）现有水库移民工作事务管理权责分散，政府相关部门间的事权不清国家现有的条块体制使得移民工作这一类涉及多方面权责的事务在现有体制下处于分散状态，对移民工作的管理形成制约。其中移民工作管理机构的分散和管理部门执法不到位具有较突出的影响。首先，没有统一的移民管理机构是其问题的根源之一。国家层面至今未设一个统一、专门的移民管理机构。根据水利水电工程的建成年代不同、投资主体不同、受益主体不同，我国的水库移民大致分为五类：中央直属水库移民、地方水库移民、在建水库移民、新建水库- 1 -移民、南水北调工程移民，涉及全国20多个省区市。除缺少一个统一的移民管理机构外，各地现有的移民管理机构设

5、置更是五花八门。很多市级移民机构挂靠在政府办、计委、国土、农委、民政部门，作为这些部门内部的一个科室。甚至更离谱的是，个别地方将管理移民部门挂靠在计生委，移民部门一定程度上就是个虚设机构。其次，“五龙治水”的影响至今存在。典型的所谓“五龙治水”的问题，即对全国水资源有五个行政部门进行管理和执法：水利部统一管理全国水资源，建设部管理城市规划区地下水，地矿部协同水利部管理地下水资源，农业部管理渔业水域，林业部配合有关部门做好水土保持等等1。管理水资源的部门如此之多，界限又不十分清晰，这就势必导致各部门涉及权力和利益时相互争抢，涉及义务和责任时相互推诿。这种现象严重表现在水资源管理方面，而水库移民的

6、管理中至今还存在这种现象。“五龙治水”的移民管理体制给各种利益关系的协调带来困难。（2）我国社会经济体制改革过程中，移民工作的计划体制与实际要求的市场体制的矛盾导致移民利益得不到保障当前，我国水电工程已由过去的国家负责走向市场化，建设资金也由国家无偿拨款转变为企业融资，水利水电的建设管理转变为企业行为，电力产品按照市场机制竞价上网销售，利润归建设业主所有。但是，与此不相适应的是，移民工程却仍以政府部门为主导，由政府包揽一切。实际上是投资多元化、利益多元化、融资多元化，而移民工作仍是计划化，形成“市场”与“计划”的矛盾。在这种新的水电开发建设体制下，政府作为移民项目的责任主体和法人，承担任务与投

7、资“双包干”的责任和风险。业主则片面理解移民工作的“政府行为”，将其视为工程分包项目的“包工头”，尽可能降低工程造价和运行成本。于是，业主为追求利益最大化，“重工程、轻移民，重电站、轻库区”现象出现，难免在移民规划投资上做文章，想方设法将部分成本转嫁到地方政府头上。而现行移民工作决策、实施、监督机制的尚未完善，客观上为业主调低移民安置规划投入创造了条件。而且，还存在移民规划的委托方、设计者、审批者有着千丝万缕的“血缘姻亲”关系的现象，等于是“哥哥委托兄弟设计，老子审计儿子”的关系。这种体内循环的结果，往往容易忽略移民利益。而移民作为受影响最大的直接主体，却缺乏恰当、有效的渠道参与移民安置规划和

8、补偿标准的编定过程，反映、维护自身的要求和合法利益。2.2管理部门领导者的思维意识及法制观念方面的制约因素管理者的思想观念在变革时代显得非常重要，部分管理部门领导者的思维意识及法制观念与现实要求不相符导致移民工作的问题很多，尤其是移民经费的使用。（1）“以工程为本”的思想仍然存在直接影响到移民经费的使用从管理意识上讲，“以工程为本”的框框仍然存在。长期以来，在工程建设尤其是水利水电工程建设中，主体工程和移民安置总是被定位为一种主次关系、从属关系，尤其在工程前期研究和规划设计阶段，一切以主体工程为中心，所有研究决策都基本围绕主体工程这个中心进行，征地和移民工作即使研究也只研究其宏观上、投资上对主

9、体工程的影响，只被看作是为工程建设服务的，是工程建设的包袱，避之则吉（移民安置由当地政府承包就是例证）2。而压缩工程造价总是在减少移民经费上做文章，随意挪用、扣欠“移民经费”来保证工程（2）简单化倾向普遍存在于管理工作当中，移民问题得不到真正解决 的顺利实施等等现象比较严重。- 2 -管理部门一些领导者，遇到事情，喜欢简单处理，敷衍了事，不愿意去从本质上解决。在管理方法上，尽管各地有许多有益的经验，然而普遍存在征地和移民实施管理工作简单化倾向。由于征地移民工作问题多，处理难度大，一般建设单位往往通过各种手段，如当地政府承包方式等尽量回避，而不是面对问题，积极主动地处理它、解决它。而具体工作中因

10、没有完善的规范与标准，没有相应的具体的操作规则，往往难以实施与监督。（3）实施管理监督问题严重，移民经费使用效率低下管理监督不到位。移民管理机构目前普遍设在政府部门内，是一种二合一的体制。对业主，他代表的是移民的利益，于是移民经费要的越多越好；对移民，他代表的又是政府，因此对移民经费要精打细算。这种左手要钱右手花钱的混合体制很难保证移民经费的专款专用，缺乏有力的监督机制。而且，长期以来缺乏有效的约束机制，导致移民安置实施的管理出现任意性、盲目性和短期行为移民安置效果差，生产生活水平长期不能恢复，移民资金管理不严，使用效率低的现象时有发生，有的部门有时集设计、实施、建设单位、监理单位、政府几种职

11、能为一体，不符合权力监督原则。水库移民安置工作监理试行过程中，对政府的监督往往使水库移民实施监理在实际操作中遇到困难，效果也不甚理想。（4）一些管理部门和领导者的法制意识淡薄造成移民经费的流失移民资金中出现的问题就是其部分领导者和管理部门的法制意识薄弱的体现。对于移民资金的管理缺乏严肃性和法制性，导致在移民经费拨付、工程监理等诸多环节上把关不严，造成移民资金的不同程度的流失，甚至造成贪污、侵吞、挪用等问题。2.3水库移民管理队伍及能力的制约因素长期以来，水库移民工作从属于工程建设的地位使得管理队伍建设和人员素质长期得不到提高，人们并没有将移民管理视为一项专业性工作对待，在某种程度上这种滞后状况

12、又导致移民工作成效长期低下，得不到社会各界的重视与承认。因此，移民管理工作是否到位非常重要的一个制约因素是现有移民工作队伍能否有力给予支撑。（1）管理人员的使用随意性很大，其素质无法达到行业管理的要求新建工程移民工作的干部岗位一般由一些单位临时抽调人员从事，没有严格的筛选和选拔标准，用人的随意性。其中，很大一部分人员甚至从没有从事过水库移民管理工作。更谈不上其具备相关的经验和相应的专业知识，要使其能够胜任移民管理工作，顺利应对管理过程中出现的各种问题是不可能的，也就无法适应这个行业管理的要求。（2）对于移民工作管理人才的培养和使用不够重视从移民工作人员的素质来看，从事移民工作的专业人员，无论是

13、科研设计部门，还是管理部门都只占从事水利工程技术人员的极少数，而且基本上未受过专业培训。对于水利管理方面的知识更不可能进行在系统的学习和实践，其素质问题是移民问题妥善处理的一大障碍。从移民管理人才的培养来看，缺乏这个方面专业人才培养的各类院校。现在所具有的，只是水利工程类和纯管理类的专业培训，其毕业生要胜任水库移民的管理工作，需要更多的实战经验的积累才能得心应手，而这类毕业生能真正进入此行业工作也很少。现实是没有合适的人才可用，也没有使用合适的人才。除了以上提到的三大制约因素，区域人口、资源、环境三者关系和经济水平的区域性差异也成为水库移民管理工作需要重点考虑的问题。水库移民的迁移、安置与扶持

14、涉及到区域人口、资源、环境等各种因素的变化，由此而来对移民工作本身形成一定的制约，这些构成- 3 -的移民工作在管理环境方面的制约。要想做到可持续发展，必须解决三个主要问题即人口、资源和环境问题，水库移民安置对自然环境、生态环境和社会环境带来一定影响，需要考虑当地的土地承载力和环境容量。由于社会主义市场经济的发展，土地自然资源的匮乏以及人民群众物质生活水平的不断改善和提高，水利水电工程建设中的占用土地导致的移民问题日益突出。同时，经济水平的区域性差异对移民工作实施也具有潜在的制约影响。我国不同区域的经济水平差距是显而易见的，这是我国的基本国情。我国区域差距表现为多方面的差距，其中，东部、中部和

15、西部区域之间的差距尤其受人关注，具有区域间经济总量及增长率差距过大；区域间工业化和城市化水平差距过大；区域间产业结构“质量”相差过大等特点3。因此，巨大的区域差异势必在水库移民安置问题埋下了隐患，尤其是经济的巨大差距，是移民安置后能否稳定的一大阻碍。3. 水库移民管理改革如何打破水库移民管理工作中面临的种种制约，是水库移民管理亟待解决的问题。而现实是，学术界对于水库移民的研究多数集中在移民遗留问题解决上，很少涉及对于移民管理本身的探讨上。具体见如下图表分析：图1 水库移民学术关注度Fig1 Reservoir immigrant academic attention图2 水库移民用户关注度Fi

16、g2 Reservoir immigrant user attention图1和图2是CNKI上最新统计的学术趋势图。图1是对于水库移民中各个研究方向学术关注程度的一个统计。其中A为水库移民经济学探讨、B为水库移民监理探讨、C为水库移民社会性探讨、D为水库移民后期扶持探讨和遗留问题解决。图2是对学术期刊网用户对水库移民重点关心问题的一个统计。其中A是对水库移民对区域社会发展的影响、B是对- 4 -水库移民反贫困的思考、C和D都是对水库移民社会风险及对策研究、E是对水库移民管理决策的探讨。从图1不难发现近期学术界关注的焦点还是落在水库移民遗留问题的解决上。而真正现实中大家关注的还是水库移民管理决

17、策的研究，这从图2中能清楚看出。由此，仅从学术期刊上可见对于水库移民问题研究的“供需不一致”。现在急需的是对于水库移民管理问题的研究和确实有效的对策建议。因此，对于这样的现实需求，才有了水利移民管理问题研究和撰写的意义。基于此，本文初步尝试从以下四个方面对水库移民管理进行探索研究：3.1政府管理方式的变革变革首先就要从内部着手，现在的水库移民是在市场经济体制下进行的，那么政府在水库移民中的作用就会发生变化。一方面，由于多种所有制经济成分并存和股份制企业的出现，已经突破了过去水利、水电工程由国家建设的概念，工程项目的投资效益与项目对水库淹没区社会经济的影响之间的尖锐矛盾将不能再由政府来包揽承担，

18、项目建设单位不得不介入和参与移民安置的管理。另一方面，政企分开，财政独立，也使得水库移民工作中的作用将逐步由管理和执行转变成服务和指导，而更多的工作将在项目业主和移民的共同参与及移民监理的监督下协商完成。总得来说，水利工程移民是由多个行动主体参与，不同主体都应该存在不同的目标，为了使他们协调成一种有效的联合行动过程，它们各自都应该以平等身份参与移民管理4。因此，有必要建立 “政府负责、投资包干、移民监理、项目管理、移民参与” 新的移民管理体制。3.2水库移民安置与扶持必须引入市场机制目前的移民政策相对滞后，与现行法规有冲突，随着市场经济的发展与成熟，1991年颁布的安置条例已不能适应形势要求，

19、与现行的土地管理法、土地承包法存在法律、法规的衔接问题，导致在移民工作中存在不合理不合法的内容，移民利益补偿机制未到位，使得受损群体与受益群体在一定程度上背离，而又缺乏相应的利益调整体制是水利水电工程普遍存在的问题。水库移民工作在计划经济体制时期主要是政府行为，强调统一性，移民补偿投资都由政府支付和使用，但往往因为规划不周，补偿标准偏低，存在不少遗留问题。现今的水库移民是在市场经济体制下进行的，水库移民立法必须引入市场机制，通过立法的形式在移民实施过程中建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业化体制；通过立法改革水利水电工程移民投资体制，逐步建立政府行为和市场经济相结合的投资体制，相应

20、确立移民补偿投资的主体地位，以实现投资、产权和获取效益的三权合一，这样也才能从根本上解决“重工程、轻移民”的问题，从而实现移民安置真正稳定。3.3水库移民管理理念的变革思想先于行为，只有正确的管理理念，才能准确指导管理工作。水库移民管理理念的变革可以从两方面考虑：（1）紧抓“以人为本”的思想。让党和政府关于水库移民的政策惠及广大移民，使移民群众享受移民工作的成果。是要把移民群众的生产生活时刻挂在心上，从增加收入，扩大就业，完善社会保障体系，发展教育、科技、文化事业，改进医疗卫生服务等具体事情做起，着力解决关系移民群众切身利益的突出问题。- 5 -（2）加强管理者的法制观念。要清楚地明白法律所规

21、定的权利和义务，不仅要有法可依，还必须做到有法必依。增加监督审查的内容，包括对管理者的行为监督、对实施规划的合理性和科学性的审查，以及管理者在土地补偿、后期扶持等移民安置中的业绩考核等等。3.4水库移民管理体系建设仅仅存在先进的理念是不够的，只有管理成为一种体系，才能促使水库移民管理实之有效。可以从管理标准和人才培养两方面着手：（1）建立移民工作的专业化管理体系，建设管理标准，引进职业化体系。移民工作的专业化管理体系，也就是要规范移民工作，尤其是用人机制，因为水库移民不仅涉及技术学和经济学，而且还涉及到社会学。其专业知识要求很强，在管理过程中往往要打破专业界限，综合地应用有关的专业知识。因此，

22、明确管理标准，对其管理人员进行职业规划，建立一套管理人员职业体系，将为优质、高效地搞好水库移民管理工作提供一批具有较强的现代科技和经济管理理论知识并具备一定的政策、法律知识的人才。（2）要加强水库移民工作的培训，建立人才培养体系。人才的培养来源于两个方面：一方面提高外在支撑，有关高等院校（如水利工程、管理类院校）应完善水库移民专业设置，加强专业培训，为移民工作培养人才；另一方面从内在提升，要求现在从事移民工作的人员加强学习行业知识，并在工作实践中努力提高自己的业务水平。然而，这两方面的人才，前者具备较高的理论素质，后者则拥有更多的实践经验。而达到建立高素质的干部队伍和高水平的管理体系的目的，必

23、须两者向结合，即理论和实践相结合的人才，这样的管理队伍才能适应行业管理的要求。4. 结语事实上，中央政府对于水库移民管理工作正在不断地提高和完善。比如水利部水库移民开发局积极推进移民政策研究，加大“六年规划”实施力度，认真实践移民社会管理职能，推动定点扶贫，管理工作取得了新的进展。到 2005 年底，中央直属水库移民人均纯收入将达到1500元，较2004年增长11%，绝对贫困人口将由33%下降到25%。移民安置区经济发展, 社会稳定。本文通过以上对水库移民管理约束因素的研究，尝试找出了其管理工作中存在的问题，从而针对性地提出了若干可行性的对策及建议。实际上水库移民是一项复杂的系统工程，对其的管理要求也是严