试论行政审判预备庭的建构与实践

1、试论行政审判预备庭的建构与实践 在审判方式改革中，对于庭前准备工作如何进行，目前尚无具体的规范要求，由于以往在开庭审理之前的准备工作分散，合议庭成员之间的职责不明，使得庭前准备工作流于形式。根据中华人民共和国行政诉讼法（简称行政诉讼法）第7章关于审理和判决篇章的规定，参照中华人民共和国民事诉讼法（简称民事诉讼法）第113条至119条关于庭前准备工作的规定，我院行政审判庭制定了预备庭程序，以此形式来完成庭前准备工作，将庭审前的准备工作全面公开化，以规范庭审前的各项活动。一、设立预备庭的想法及指导思想在审判方式改革与完善的过程中，有人提出了“一步到庭”的设想，就是说在法院收到原告的起诉状后，通知被

2、告应诉，进行答辩，在正式公开审判之前不向当事人进行任何询问。经过开庭，当事人有话、有理都直接讲在法庭之上。如此开庭，体现了公开，公平的原则，增强了审判活动的透明度，排除了导演、演戏式的庭审活动。此后，又提出在开庭审判前，法官不得自行接待单方当事人的设想。这些无疑对审判方式的改革与完善提出了更高的要求，设计了很好的方案，也可能成为庭审方式发展的方向，但是，由于行政诉讼法建立。发展的历史较短，社会宣传不够广泛深入，公民。法人、社会组织，甚至行政机关及其工作人员对行政诉讼不甚了解，或有片面理解，加上法官的行政审判经验不足，行政审判的执法环境尚有不尽人意之处，所以，我们认为行政审判“一步到庭”的条件尚

3、不成熟。公开、公平的审判是我们的原则。我们制定预备庭规范的目的是要提高行政审判的高效与权威。具体说就是在公开审判之前，由主审法官或受主审法官委派的法官召集各方当事人及其诉讼代理人，明确各自的主体资格、诉讼请求。代理人的代理资格与权限。争议焦点，双方交换证据，并向当事人宣布合议庭组成人员、当事人的诉讼权利和义务，以及双方应当补充提供的证据，明确本案审查的具体行政行为合法性的具体内容，以保障庭审程序的公开。高效，有序和权威性。民事诉讼法和行政诉讼法都对庭审前的准备工作作出了明确规定，但是没有限定庭审前准备工作的形式，这给法官提供了改革与完善行政审判方式的广阔空间，使我们在审判实践过程中，可以选择最

4、佳方式实实在在地完成庭审前的各项准备工作。二、预备庭的结构及相关的作法由于以往都是由法官在庭审前分别传唤当事人，在开庭前才告知当事人或书面通知当事人接受询问，了解案情，对方当事人并不了解其中内容。这项工作没有做到公开，没有给当事人一个充分实现其权利的准备时间，因此过去分散式的庭前准备工作缺乏公正、透明，由此而言，预备庭的工作形式是非常必要的。任何理想的实现要有其存在的客观基础，在现实向理想迈进，传统的审判方式向现代的审判方式过渡的过程中，应当选择更加适应的方式，依据行政诉讼法等法律的规定，参照民事诉讼法的有关规定，在庭审前准备阶段，利用预备庭的形式进行公开审判前的准备工作是比较适宜的。根据法律

5、规定，直接面对当事人完成的庭审前准备工作主要包括以下几项内容：第一、核对当事人主体资格并对其诉讼代理人的代理权限进行审查，根据案情决定是否需要追加第三人，并审查第三人及其诉讼代理人的代理资格1、对当事人主体资格的审查这里既包括对原告主体资格的审查，又包括对被告的执法主体资格的审查，首先，在对原告主体资格的审查时，根据行政诉讼法第2条的规定，原告应当是行政管理的相对人，或者是相关人。也就是说，原告应当具备的条件是具体行政行为指向的权利人或义务人。其次，在对被告主体资格审查时，根据行政诉讼法第25条和最高人民法院关于贯彻实施、中华人民共和国行政诉讼法、若干问题的意见（试行）第18条的规定，确定被告

6、主体资格包括：（1）原告以作出具体行政行为的行政机关为被告；（2）经过复议，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关为被告；（3）两个以上行政机关共同作出一项具体行政行为的，共同作出决定的机关为被告（4）法律法规授权的组织作出的具体行政行为，该组织为被告；（5）行政机关委托的组织作出的具体行政行为的，委托机关为被告；（6）行政机关的派出机构作出的具体行政行为，该派出机构为被告；（7）行政机关被撤销或分离的，依法承担执法权限的合并或分立后的机关为被告。2、对诉讼代理人代理资格和权限范围的审查代理人分为法定代理人、委托代理人、指定代理人3种，他们在诉讼中各自享有不同的诉讼权利，承担不同的义务，法官在

7、审查当事人及其诉讼代理人时，需要根据当事人提交的委托材料对代理人的代理资格逐一核实，以确认代理人的代理资格完全符合规定。对于特别授权的代理人，法官还要严格审查代理人的代理资格及权限的范围，以约束代理人在诉讼过程中的行为。对于需要追加第三人的，如果在预备庭召开之前能够确定的，通知第三人参加预备庭，第三人及其诉讼代理人的代理资格应当符合行政诉讼法的有关规定，审查的原则与原。被告相同，若在预备庭召开后发现需要追加第三人参加诉讼的，法官应当宣布追加某某为本案第三人，并询问原，被告有无其它分歧意见。在对当事人及其诉讼代理人的资格进行审查后，根据我国法律规定，经法庭审查，需征询当事人意见，确定各方当事人及

8、其代理人的出庭资格有效。法庭才能准许以上代理人出庭参加预备庭，以给正式庭审活动奠定基础。第二、送达有关法律文书根据行政诉讼法和参照民事诉讼法关于庭前准备工作的规定，法院在受理案件后需要在法定期限内向当事人送达有关的法律文书。包括：1、法院在5日之内将起诉状副本送达被告，要求被告于10日之内进行答辩；2、法院接到被告的答辩状后5日之内，将答辩状副本送达原告；3、承办人应当告知当事人的诉讼权利及义务，特别是当事人的申请回避权利；4、合议庭组成人员确定之后，需要在3日之内通知当事人及其诉讼代理人；5、承办人确定开庭日期，应当在开庭3日前通知当事人及其诉讼代理人，同时公告。第三、宣布合议庭组成人员，交

9、代诉讼权利义务以保障当事人的合法权益参照民事诉讼法第115条的规定，合议庭组成人员在确定之后，需要在3日之内通知当事人及其诉讼代理人。所以，预备庭可以由一名法官主持，向当事人及其诉讼代理人宣布合议庭组成人员，给当事人一个认识了解合议庭组成人员的过程，当事人可以在庭审前，对于合议庭成员及书记员是否与本案有利害关系进行调查。同时将当事人的其它各项权利提前宣布。这样，可以在开庭审理时，减少因交待诉讼权利占用的时间，也能让当事人充分了解。行使其诉权提供方便，慎重处理相关权利，确实保护当事人的诉讼权利。第四、听取当事人的陈述意见，听取当事人是否有财产保全、证据保全、先予执行抚恤金、停止执行具体行政行为等

10、项诉讼保障权利的申请，并决定是否准许当事人的上述请求在预备庭调查阶段，法官需要听取当事人的陈述，询问当事人是否申请财产保全。证据保全。先予执行抚恤金。停止执行等问题。这些问题可以一并在预备庭阶段解决。1、财产保全问题在审判实践中，对于采取财产保全措施的可以根据当事人的申请，由其提供担保，作出财产保全裁定；当事人不提出申请，对具体行政行为所涉及的物品容易灭失的，法院在必要时，也可以依职权裁定采取保全措施。在行政诉讼中，根据诉讼请求所涉及的保全财产范围，如扣押的物品，冻结的存款或者与案件有关的财物。但是，对于具体行政行为所涉及的一些证据往往是案件争议的关键，原告或案件第三人往往向法院提出对争议事实

11、的证据进行保全。如涉及案情的帐本、合同书、图片等。根据贯彻实施（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的意见（试行）第52条的规定，财产保全措施包括：查封、扣押、冻结和法律准许的其它方法。2、先予执行问题在人民法院对案件作出裁判之前，为了及时解决原告的生活和生产的需要，及时保护原告的合法权益，裁定行政机关先行给付原告一定数额的金钱或财物。先予执行的范围一般限于给付抚恤金、医疗费等类案件。3、停止执行问题在行政执法中一些行政机关具有执行权，他们自行执行时将涉及案件的有关事实认定。证据核查等事项。如果允许行政机关先予执行，可能因为证据灭失对案件的审理带来一定困难。此时，法官可视案件和案情，依职权询问当

12、事人是否提出申请停止执行，决定是否裁定停止先予执行。第五、根据当事人的诉讼主张，明确当事人争议的焦点，确定开庭审理的主要内容根据行政诉讼法第5条的规定，人民法院审理行政案件对具体行政行为的合法性进行审查。其中包括对行为本身的审查和对行为的合法性进行审查。许多当事人对行政诉讼不甚了解，诉讼当中提出许多与行政审判无关的事项和请求。所以，在行政审判中，法官们往往要对此向当事人做大量的解释工作，庭审中可能要占用大量的时间。如果当事人不能接受法官们的意见，往往得不到好的社会效果。所以，可以利用预备庭的形式，由法官明确该案将要审查的主要内容。明确法庭审查的具体行政行为是什么，哪些不属于行政审判中审查的内容

13、，哪些问题属于行政审判不能作出裁判的。当事人如有不同意见，可在预备庭之后向法院提出书面意见，由合议庭在庭审中研究决定，以减少公开审判中庭审阶段可能出现反复解释。第六、交换证据阶段根据行政诉讼法第32条的规定，被告对其作出的具体行政行为负有举证责任。被告在诉讼中应当提交的证据包括：1、执法主体资格以及职权权限方面的依据；2、执法程序方面的证据；3、具体行政行为认定事实方面的证据，包括案件的起因，查处经过，作出决定的时间以及是否已经执行的证据等；4、具体行政行为适用的有关法律文本及条款。根据行政诉讼法第43条的规定，法院在案件受理后，应在通知书中要求被告于10日内向法院提交证据。主持预备庭的法官应

14、将被告提交的证据交给原告。第三人各一份，由原告。第三人进行收验，在行政诉讼中，被告负有举证责任，并不能排除原告或第三人向法院提交支持其诉讼主张的举证责任。根据行政诉讼法的有关规定，原告和第三人有权利和义务向法院提交支持其诉讼主张，反驳被告辩称的证据或证据线索。法官在预备庭中需要询问原告、第三人是否有证据向本院提交。如果原告或第三人已经准备了证据，能够交换证据的，法官可以宣布将以上证据交给被告（第三人）各一份。（待交换证据之后）对双方提供的涉及到具体行政行为合法性有分歧。不同意见的证据，合议庭将在公开审判时，当庭予以审查质证、认证。对部分影印件、复印件、节录本，请举证人届时提供原件，供法庭查验。

15、如果当事人提供原件有困难，不能说明理由，无法提供原件予以核实其真实性，庭审中将不予认证。如果当事人认为需要证人出庭时，可以在预备庭中提出，法官明确证人出庭的义务，由证人填写证人保证书。如果证人已经到庭的，法官可以对证人制作笔录，在开庭审判中予以质证。法官在明确证据范围之后，为了利于法庭的庭审活动，需要向几方当事人明确提交证据的最后期限，以避免法官被无休止的举证行为牵扯，而拖延庭审时间，也不利于法院对案件的及时审理。我们的做法是将举证最后期限限定在法庭评议之前。如果当事人在法庭评议之后再举证的，一般不予采纳，也不再另行开庭。法官在征询当事人及其诉讼代理人是否已经明确自己在预备庭之后的工作后，可以

16、宣布预备庭结束，请各方当事人及其诉讼代理人根据法庭明确的庭审内容认真准备。三、实践中遇到的几点疑淮问题及设想（一）确定举证的截止期限举证是当事人的义务，对被告来讲，更应当承担法律确定的诉讼责任，不提供或没有正当理由不能提供证据时，应当承担败诉的责任。为此，法律虽然有明确的规定，但未明确举证期限，因而给部分当事人以可乘之机，即不及时举证，甚至在一审阶段不举证，此举不仅妨碍法院及时。合法地审理案件，也妨碍对方当事人有效地行使诉权。依照行政诉讼法第43条的规定，被告应当在收到起诉状副本10日内，向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，于提出答辩状的同时，将有关证据一井提交。我们认为，“作出具体行政

17、行为的有关材料”应当包括证据材料。如果被告在10日内不能提交证据，又提不出该期限内暂不能提交证据的正当理由，应按没有证据论处。这样既有利于当事人之间公平享有诉讼权利，也有利于法官提高审判效率。（二）当事人不出席预备庭时如何对待预备庭的形式是在完善行政审判方式中采取的一项措施，是审判的准备阶段，当事人不出席预备庭时，法律没有明确的规定，所以，不能对当事人采取强制措施或缺席审理。也不能因为当事人不出席预备庭而停止庭前的准备工作。对于当事人不出席预备庭的，法官在预备庭之后，应通过其它形式将预备庭已经明确的审查阶段将要审查的焦点内容及有关事项告知未出席的当事人，井要求其承担相应的举证责任。（三）对于预备庭确定审查的焦点，当事人在开庭时改变的情况如何处理通过预备庭的形式进行庭前准备，在此期间，明确争议焦点，并将法院在该案的审判中依法审查的主要内容告知当事人，双方围绕该事项举证，这些证据为庭审的顺利进行提供了便利条件。对于当事人来讲，也有了一定的准备时间。对于双方在预备庭中均予认可的争议焦点，法官可以直接明确；对不属于案件审查范围的证据，亦明确告知不出示。预备庭时，已经明确的争议焦点，如果属于确定错误的，经合议庭评议之后，可以更改。对于当事人坚持或不同意合议庭确立的庭审中审