第九章 知识经济时代的公共政策

1、第九章知识经济时代的公共政策 第一节知识经济与公共政策一、知识经济的概念与由来（一）知识经济的由来 1990年联合国研究机构明确提出了“知识经济”的说法。1996年经济合作与发展组织第一次明确定义了“以知识为经济”这个新概念，指出“知识是支撑国家经济的最重要因素”。(二)知识经济的含义知识经济是建立在知识和信息的生产、分配和使用之上的经济。知识经济是与农业经济、工业经济相对应的一种经济形态，是以知识资源为基础的一种新型经济形态，是以信息的生产和利用为核心，以人力资本为动力，以高新技术产业为支柱，以强大的系统化和高新化、高效化的科研体系为后盾，以追求知识价值的不断更新为目标的经济。 二、知识经济

2、时代的特征 （一）社会主体知识化 知识经济时代，知识阶层是社会的主体。 (二)社会组织扁平化 扁平的学习型组织削减了许多内部层级，使自身结构变得相对简单，不仅减少了信息传输环节，提高了管理的效率，而且能对外部环境的变化作出及时、主动的反应。这种组织结构强调信息共享，重视横向联系与协作，重视权力分散、自我管理和民主管理，强调人力资源开发。 (三)政策信息公开化 在知识经济时代，社会民众文化知识素质的普遍提高和网络技术的飞速发展，使得大量政务信息变得公开化，政府的决策层从传统的信息象牙塔上跌落下来，与一般的公民处于信息资源共享的层面上，丧失了往日信息资源独享的垄断地位。在知识经济时代，信息传播迅速

3、，通讯手段发达，人们的空间距离日益缩短，人们通过各种信息渠道、媒体迅速了解各种情况，任何人想控制信息、垄断信息都是很困难的。可以说，知识经济时代的到来促进了政策信息的公开化。 (四)民主参与大众化 知识经济时代，受过良好教育的知识阶层已经成为社会的主体，他们的民主意识比起工业社会的工人空前高涨；更为重要的是，在知识经济时代，知识的普及和网络技术的发展使得政务信息变得空前的公开化，普通民众既能迅速准确地了解公共管理部门的有关政策信息，又能通过互联网公开发表个人的政策主张和政治评论。因此，知识经济时代民主参与大众化的趋势进一步加强。 三、知识经济与公共政策的关系 知识经济作为一种区别于农业经济、工

4、业经济的全新经济形态，属于经济基础的范畴；公共政策作为政府在特定时期制定的行为准则，则属于上层建筑的范畴。知识经济的兴起在很大程度上影响了各国政府公共政策的制定与执行；而各国政府公共政策理念的变革、公共政策内容的创新和公共政策行为的调整，又在很大程度上影响了知识经济在本国的发展。 (一)知识经济的发展要求各国政府实现政策创新 知识经济的兴起与发展要求各国政府积极实现公共政策创新，通过公共政策理念、公共政策体制、公共政策过程和公共政策内容的变革与调整，促进知识经济的快速、持续、健康发展。 知识经济的兴起在很大程度上决定了各国公共政策的核心内容。 首先，知识经济是以不断创新的知识为基础的经济形态，

5、知识成为再生产过程中最重要的生产要素。这决定了各国政府的公共政策都必须把加速知识开发、知识传播和科技发展作为经济发展的首要任务。 其次，知识经济是可持续发展的经济。可持续发展的基本要求是人的全面发展。这要求各国政府必须改革、完善本国的教育政策，把加速发展教育事业、大幅度提高劳动者素质作为重要的政策内容。 最后，知识经济是一种可持续型的经济。这要求各国政府的公共政策必须积极推动本国经济增长方式的转变，从依赖稀缺自然资源的工业经济的增长模式转变到主要依赖知识资本的知识经济增长模式，坚持走可持续发展的道路。 知识经济的发展不仅影响了公共政策的制定，而且影响了公共政策的执行。知识经济时代实现了政府信息

6、的网络化，政策过程由封闭的“黑箱操作”变成了下级、同级及公众广泛参与的、民主的、开放的流程，这便于及时发现、纠正政策过程中变形、扭曲、失误等现象，并追究相应决策者的有关责任，并有助于强化公共政策决策主体的法律、政治、行政、道德责任意识，保证公共政策实施的科学性与合理性。 (二)政府的公共政策影响知识经济的发展 知识经济的发展也有赖于政府公共政策的扶植和推动。在知识经济时代，国与国之间的竞争空前加剧，国家竞争力的核心是知识创新能力。为此，世界各国都纷纷转变公共政策观念，调整公共政策内容，加强本国政府的宏观调控能力和科学决策能力，以更好地促进本国知识经济的发展，赢得国际竞争的胜利。 各国政策创新的

7、实践说明，政府的公共政策对知识经济的发展有重要影响。因此，政府决策不但要顺应市场经济的客观规律，而且要适应知识经济这个新的经济形态，按照知识经济的要求进行科学的政府决策。如果一国的公共政策体系适应了知识经济的要求，就能促进知识经济在本国的快速发展，增强本国的知识创新能力和核心竞争力；否则，政策体系不能适应知识经济的发展，甚至为知识经济的发展设置人为的障碍，就会使本国在激烈的国际竞争中处于被动地位。 四、知识经济时代公共政策的新特点 在知识经济时代，公共政策呈现出以下新特点：(一)知识化与信息化信息是公共政策的基础。任何一个决策过程都是对有关信息进行搜集、整理、分析、传输和使用的过程。公共政策的

8、所有环节都离不开知识与信息。如果没有及时、准确、有效的新鲜支持，就很难避免决策失误。因此，在知识经济时代，工政策的知识化与信息化是民主化与科学化的前提与基础。 （二）在知识经济时代，由于公民参政议政意识的高涨和网络信息技术的发展，特别是由于参与式公共政策体制的建立，公民作为重要的非官方政策主体，可以通过投票或代议制等积极形式，也可以通过罢工、示威、游行等消极形式，还可以通过参加利益团体等形式来影响公共政策，使得公共政策的民主化趋势大大加强。 (三)科学化 在知识经济时代，网络信息技术的发展使得信息的传输快速便捷，多媒体技术、数据库技术和信息信道技术等信息搜集、整理技术的应用在很大程度上优化了公

9、共政策的依据。另外，多者博弈政策体制的建立使得公共政策在一些复杂公共事务的处理上倚仗政策辅助系统的支持，再加上系统论、博弈论和规划论等现代化的方法和计算机辅助政策技术的广泛应用，确保了知识经济时代公共政策的科学化。 (四)高效化在知识经济时代，全球信息、知识以无与伦比的速度扩展开来，社会生活的需求也日益多样化，且变化的周期日益缩短，这些变化迫使政府建立反应快速的决策系统，提高公共决策的灵敏性和时效性。另外，在知识经济时代，掌握决策权的公共政策制定者都受过良好的教育，掌握了专门知识，本身都具备丰富的管理经验和较高的决策能力；再加上知识经济条件下公共政策信息的公开、完备以及先进的决策技术的普遍应用

10、，使得公共政策具备高效化的特点。第二节 知识经济对公共政策的影响一、知识经济与发展型政策理念知识经济的发展使公共政策的理念从理性型向发展型转变。公共政策理念是公共政策主体在公共政策过程中所持有的思想观念和价值判断。作为观念形态的公共政策理念，是由社会经济关系决定的。知识经济的崛起，导致了生产力和生产关系的重大变革，也必然引起公共政策主体政策理念的变革。 知识经济时代的公共政策主体必须树立发展型的政策理念。具体内容包括： (一)人本观念 知识经济时代的公共政策不仅仅是一个政策技术过程或一种制度安排，而是与社会文 化、人的愿望、激情、意志等精神特质密切相关的。公共政策主体应致力于输出这样一种政策，

11、这种政策能够创造一种促进人不断学习的组织气氛，帮助人们进行内在的知识积累，在这个基础上实现创新，从而使人们得到自我更新和自我实现。(二)公平优位观念公共管理的本质在于有效地增进与公平地分配公共利益。现代管理包括传统的行政管理在内，一直都是效率优位的，而事实上，公共管理作为追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动，其价值观念不应当只片面追求效率，更应追求公平。进入知识经济时代，公共管理的价值目标当然应当是公平优位。公共政策作为为公共事务管理活动所制定的行为准 则，其价值目标也应当是公平优位。 (三)科学化观念 在知识经济时代，网络技术的发展使得信息传输更加迅速便捷，世界政治经济的一体化趋势明

12、显加强。在这种社会背景下，如果公共政策出现失误，非但不能促进经济的发展和社会的进步，反而会给社会经济带来巨大的损失，影响公共组织的管理绩效。因此，政策主体一定要树立科学政策理念。 在知识经济时代，及时搜集、整理、编辑、存储与传输有关信息的计算机网络，得以运用到公共政策过程中来，从而减少了信息搜集的不完全性和信息传输的失真几率；另一方面，知识经济的发展为现代化的公共政策提供了许多专业化的管理人才，这更使得公共政策主体运用科学的决策方法、遵循科学程序进行决策成为可能。 (四)民主化观念 知识经济时代是民主参与的大众化时代。知识经济时代政策信息的公开化以及公民文化素质的提高，使得大众参与经济、社会、

13、政治决策的需求越来越强烈。因此，公民直接参与公共政策就成为知识经济时代民主政治的逻辑起点和核心内容。知识经济时代公共政策的民主化不仅仅指政策方式方法的民主化，而且指政策目标的民主化。所谓政策方式方法的民主化，主要是指政策过程中要虚心听取专家学者和普通民众的意见和建议，允许公民公开表达自己的利益要求；所谓政策目标的民主化，主要是指政策目标要切实反映社会公众的利益要求，整个政策过程都要围绕这一政策目标展开，以切实有效增进并公平分配社会公共利益。 (五)法制化观念 在知识经济时代，为确保公共政策的民主化程度不断提高，还需要政策主体树立依法决策的观念。依法决策意味着公共政策的制定和实施要以法律、法规及

14、公共管理职能和法定的政策权限为依据，公共政策的内容不能与国家的法律法规相违背，不能超越法定政策权限，同时要避免沿用行政命令或强制性手段来解决公共问题，避免超越法律的主观随意性和长官意志。只有树立依法决策的观念，才能确保公共政策的权威性和强制力，为公共政策的有效执行提供条件。 (六)创新超前观念 知识经济时代的政策主体必须树立超前观念。在知识经济时代，知识更新的速度将大大加快，知识的不断更新将连带产生一系列新的公共问题，公共政策随之受到很大冲击；同时，公共政策又不能朝令夕改，否则会影响公共部门的权威和公共管理的效能。为此，公共政策主体要高度前瞻性地预见一定时期的社会政治、经济和文化各方面的发展情

15、况，确保公共政策的超前性。知识经济时代的政策主体还必须树立创新观念。因为创新是知识经济的灵魂，创新是取得竞争力的核心，技术创新、制度创新、管理创新和观念创新最终都离不开公共政策的创新。 二、知识经济与公共政策体制创新所谓公共政策体制，不仅指公共政策权力在政策主体之间进行分配所形成的权力格局，而且指政策主体在政策过程中的活动程序。知识经济时代的到来，不仅影响到了公共政策主体的政策理念，而且在很大程度上改变了传统的公共政策体制。这主要表现在以下几方面：(一)知识经济时代要求建立网络化的公共政策体制 知识经济时代扁平的学习型组织的建立和网络信息技术的发展，必将使传统的集权决策模式向网络化政策模式转变

16、。 首先，知识经济时代网络技术的应用为公共政策敞开了通道。 其次，网络技术有利于公众广泛参与公共政策，真正地参政议政。网络技术的迅猛发展，使得大范围内的民意测验成为可能。公共政策人员也可以就某项政策通过网络向公众征询意见和建议，提高了公共政策的科学化和民主化程度。另外，网络技术不仅能提高公共政策的透明度，而且能对政策的执行形成有效的监督。知识经济时代网络技术的普及，使得公共政策的网络化成为可能，它大大提高了政策过程的透明度。(二)知识经济时代要求建立参与型公共政策体制 在知识经济时代，社会公众的知识素养普遍得到提高，知识阶层成为社会的主体，社会公众自身的公民意识、参政意识空前高涨，知识经济时代

17、成为政治参与大众化的时代。这为建立参与型公共政策体制准备了主观条件。 在知识经济时代，人们借助于现代化的网络技术，在极短的时间内就可以了解到公共部门的有关政务信息；同时，人们也可以在瞬间将自己的利益要求和权利诉求传达给千里之外的政策中心。这就是说，网络和信息技术为建立公民参与型的公共政策体制提供了物质 技术基础。 要真正建立公民参与型的公共政策体制，就要改变传统的仅在公共组织内部决策的方式，转变为面向社会公众的开放式决策。这就要求政策主体充分考虑社会不同阶层的利益差异和权益要求，鼓励公民在政策过程中发挥政策参与者的作用。为此，公共政策主体在政策过程中应该认真对待公民提案和建议，充分发挥公共决策

18、中咨询、听证和协商等民主参与机制的作用。参与型公共政策机制的实质是公共决策权力从少数政策主体向普通社会公民的回归。 (三)知识经济时代要求建立多者博弈的公共政策体制 在知识经济时代，公共政策权力分权化和公共政策主体多元化的倾向将更加明显。 在公共政策过程中，真正掌握对备择方案的决定权和选择权的，是部分政治家和专业化的公共管理者。他们一方面享有对政策规划方案的制定权和决定权；另一方面，要承担制定政策方案的法律、政治、社会和道义上的责任，因此，他们是真正意义上的公共政策的制定主体。 在知识经济时代，普通民众是最广泛的非官方公共政策主体。在政治参与大众化的时代，公民通过直接投票或代议制等方式，甚至通

19、过威胁性方式(如请愿、示威、游行等)影响公共政策。但是，普通公民只是享有关于政策方案的建议权和批评权，并不承担因此而产生的种种后果，他们属于公共政策的影响主体。他们同拥有选择权的公共政策制定主体共同构成了公共政策的主体。在公共政策过程中，他们以特定的角色和方式相互博弈、相互配合，以制 定出各类公共政策。 利益团体也是一类重要的非官方公共政策主体。既然公共政策是对全社会公共利益的权威性分配，利益团体当然要通过游说、宣传等途径影响政策制定者，以期公共政策最大限度地满足本团体成员的利益要求。从这种意义上来说，公共政策的过程就是各种利益团体相互博弈、争斗和妥协的过程。 在知识经济时代，公共政策还离不开

20、“思想库”、“智囊团”等政策辅助机构和政策咨询机构的支持。知识经济时代的政策辅助机构拥有各方面的高级专家和专业技术人才，拥有先进的研究方法和健全的情报信息系统，保持着不同于政府机关的独立性和超脱性，因此，他们能够为公共政策提供强有力的支持。在一定意义上，智囊机构分享了政治家们转移出来的部分决策权力。 在知识经济时代，要提高公共政策能力，其关键是形成专家辅助决策、公民参与决策、社会团体监督决策、主要公共管理部门和领导者有效决策的多元政策机制。多元博弈的公共政策机制，其实质是公共决策权力的分散化和多元化。 三、知识经济对公共政策过程的影响 一般说来，完整的公共政策过程包括这样几个程序：确认政策问题

21、、确定政策目标、拟定政策方案、优选政策方案、实施政策方案和评估政策结果。在知识经济时代，要保证公共政策的科学性，就必须使政策过程严格遵循这样几个政策程序。 知识经济时代的到来对每个政策环节都产生一定的影响。 四、知识经济对公共决策方法和技术的影响 在知识经济时代，为了保证公共政策的科学性，在公共政策过程中所应用的信息搜集、分析的方法和决策的技术比前知识经济时代要更加先进。就信息搜集和整理的技术而言，有多媒体技术、数据库技术和信息信道技术等。就决策方法而言，知识经济时代的公共政策在寻求政策辅助系统支持的同时，大量使用规划论、系统论、对策论和决策论等数学分析方法，以及计算机辅助决策和人工智能等。这

22、些先进的决策技术和方法使得新时期的公共政策是“高知识含量”的政策。 第三节 公共政策对发展知识经济的影响 一、教育政策创新 1发展知识经济需要高素质的劳动者 知识经济中劳动者是其生产要素之一，掌握现代科学知识的高素质的劳动者是知识经济的基础。没有人力资本的积累，也就没有技术进步与知识经济的发展。知识经济中以知识为基础的产业将替代传统工业中的劳动密集型产业，这要求劳动者具备较高的文化素质和技术水平，否则就不能适应新技术、新工艺的采用。知识经济的发展，要“创造性地破坏”原有的产业结构，在结构不断变动的情况下，劳动力结构如果难以适应，将会产生高技术产业职位空缺与全社会失业严重并存的局面。因此，发展知

23、识经济，必须以较高的社会知识化水平为基础。 2教育政策创新与劳动者素质的提高劳动者的素质取决于教育水平，教育是科学技术进步的基础，是劳动力再生产的重要条件，对劳动者的“再教育”可以解决知识经济发展中造成的结构性失业问题。由于知识经济是以智力资源的占有、配置、知识的生产、分配、使用为主要因素的经济时代，因此，政府要在全社会范围内对劳动者进行系统的培养。政府在教育，尤其是基础教育方面的投资规模将直接影响到劳动者素质的高低，影响到知识经济发展的基础；因此，政府必须加大对教育投资的力度，加强智能教育，最大限度地培养高科技人才，提高劳动者素质，为知识经济的发展提供良好的人力资源。 二、产业结构调整 1知

24、识经济时代产业结构的特点 知识经济时代的重要特点之一是产业结构软化，即在社会生产和再生产过程中体力劳动和物质资源的投入相对减少，脑力和科学技术的投入相对增加。与此相适应，在经济发展中劳动密集型产业的主导地位和作用正在日益被知识和技术密集型产业所取代，产业结构软化现象发生在所有产业部门。2我国产业政策的调整 我国应通过调整产业政策，着重解决好以下几个问题： 第一，逐步减少第一产业对自然界和体力劳动的依赖，使农牧业向着工厂化、离土化、人工智能化方向发展。 第二，强化发展生产软产品的软件知识产业，反过来再用软产品改造传统制造业，增加附加价值，实现传统制造业产业层次的提升。第三，在第三产业中，用计算机

25、操作代替手工操作。与此同时，大力发展计算机服务、信息咨询和信息处理等许多专业知识和技术性服务行业。第四，大力发展高科技产业。 三、财政政策变革 为迎接知识经济时代的到来，加速发展我国高新技术产业，我国也应当逐步增加对高科技产业财政资金的扶持力度。 我国目前已有许多私人资本介入了高新科技产业的投入，但是从社会总投资来看，这部分的投资额度还是非常小的。所以，高新技术产业初期的发展仍然需要政府财政的大力投人，这样才能不断完善投资高新技术产业的各项制度和配套措施。 因此，中央财政和各级地方财政，特别是率先起步发展高新技术的地区，每年应当新增高科技产业发展专项拨款，实行部分拨款、部分低息有偿使用的政策，

26、专项用于重大高新技术成果商品化孵化期和产业化启动期的投入。 四、优化税收政策 我国对于高新技术企业虽然也有一些优惠政策，但是，与其他优惠政策相比优势并 不明显。因此应当加大优惠政策的力度，将更多资金吸引到高科技产业和创业投资领域。如进一步降低高新技术企业的所得税税率，由一般所实行的投产后两年上缴15的所得税向零税率过渡，同时延长免税年限。另外，还应采取措施，优化税收优惠政策的结构。首先，应将税收扶持的重点转移到高新技术的初始产品上来，对科研成果转让免征增值税、营业税、所得税，促进科技开发；其次，可以对高新技术企业试行消费型增值税，对其外购的无形资产按一定的比例予以减税，降低其税负，促进科技成果

27、迅速转化为现实生产力。 五、加大金融政策倾斜力度 发展高新技术产业的融资应该是方式多样化、渠道多元化，除内源融资、财政投资外，还要广泛进行外源融资，包括银行融资、证券市场融资和利用外资等。 政府需要采取倾斜性的金融政策，或实现贷款担保，如设立高科技贷款担保基金、高科技产业贷款担保公司等，或进行“窗口指导”，鼓励商业银行向高新技术企业贷款。 发展资本市场，使高新技术企业可以通过发行公司股票和企业债券等来筹集资金。 此外，国家还可以参照证券投资基金的运用办法，出台诸如产业投资基金管理办法等法规和条例，并依法创立高科技产业投资基金和成立创业(或风险)投资公司，从而为高科技产业发展提供资金支持，促进我国高科技产业的快速发展。 六、加强政府宏观调控