新农村建设中土地制度创新的路径选择

1、新农村建设中土地制度创新的路径选择 彭幸国 社会主义新农村建设是在我国整体经济进入以工促农、以城带乡的现代化发展阶段,进行的全新的战略,实施这一战略必然要进行全面的农村经济社会制度变革、创新，土地制度的变革创新是重要的内容。什么样的土地制度变革创新以及变革的路径选择决定着土地制度能否成功进行变革创新。研究土地制度变革创新的模式，总结改革开放过程中土地制度创新的优劣，寻找新农村建设中科学的土地制度创新路径，是新农村建设中重大的理论和实践问题。 一、制度变革创新模型：诱致性制度变迁和强制性制度变迁 制度的变革创新模式是多种多样的，根据不同的标准可以对制度进行不同的分类。现代制度经济学中最重要的一种

2、分类方式，也是影响最大的一种分类方式是诱致性制度变迁和强制性制度变迁。 1、诱致性制度变迁和强制性制度变迁的含义 在新制度经济学的研究中，VW拉坦提出了一个诱致性制度变迁的模型。林毅夫借鉴了西方经济学有关制度变迁的理论，在此基础上，他发展了VW拉坦的诱致性制度变迁理论，并提出了强制性制度变迁的概念和理论。林毅夫定义了诱致性制度变迁与强制性制度变迁。他认为，诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由一个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。强制性制度变迁则是由政府命令和法律引入和实行。制度变迁是一种公共产品，“搭便车”问题是在所难免。如果新制度安排仅仅靠

3、诱致性创新的话，那么一个社会中的制度安排就会满足不了需求，因此，需要国家干预以补救制度安排供给的不足。这就是所谓的强制性制度变迁。（参见R.科斯、A.阿尔钦等著：财产权利与制度变迁?产权学派与新制度学派译文集，上海三联书店，1991年，第371403页） 2、诱致性制度变迁和强制性制度变迁比较 诱致性制度变迁是来自于地方政府和微观主体对潜在利益的追求，改革主体来自于基层，程序为自下而上，具有边际革命和增量调整性质。在改革成本的分摊上向后推移，在改革的顺序上，先易后难、先试点后推广、先经济体制改革后政治体制改革相结合和从外围向核心突破相结合，改革的路径是渐进的。其优点是：具有坚实的组织保障机制，

4、具有自动的稳定功能，改革震动效应在预期内，具有内在的优化演进机制和广泛的决策修正机制，降低了决策失误率。激励机制持久起作用，保证了源源不断的改革动力。改革收益外溢性和改革主体的受益性，保证了改革的不可逆性。诱致性制度变迁也有缺陷：改革难以彻底，核心制度难以突破，或者强制性制度供给长期滞后，制度需求缺口大，改革成本较大，且有向后积累的趋势；改革主体可能会出现逐步位移。这种改革还可能导致“双轨制”长期存在，加大了政府和官员的“寻租”空间。 强制性制度变迁是国家在追求租金最大化和产出最大化目标下，通过政策法令实施的，它是以政府为制度变迁的主体，程序是自上而下的激进性质的存量革命。强制性制度变迁的主体

5、是国家或政府。国家的基本功能是提供法律和秩序，并保护产权以换取税收。其优点：一是推动力度大。由于政府是变迁主体，对制度安排的力量比较大，只要政府下决心，制度必定能迅速安排好。二是制度出台的时间短。强制性制度变迁不需要像诱致性制度变迁那样，要通过较长的时间探索，能够较快地满足制度需求，不存在强制性制度供给不足或者制度需求缺口过大的问题。三是能够保证制度安排较好地运行。四是对旧制度的更替作用巨大。从这个角度看，有着减少试错成本、减少制度需求不足而引发的各种制度损失的好处。但是，强制性制度变迁的缺陷也是明显的：一是低效性；二是“搭便车”行为不可避免；三是制度破坏性较大；四是社会振荡大，风险高。 诱致

6、性制度变迁和强制性制度变迁是相互补充的。当诱致性制度变迁满足不了社会对制度需求的时候，由国家实施的强制性制度变迁就可以弥补制度供给不足。（参见卢现祥：新制度经济学，武汉大学出版社2004年1月第1版） 二、联产承包责任制为核心的土地制度变迁分析 家庭联产承包责任制是新中国的第四次土地制度变革创新，社会主义新农村土地制度的变革创新必然在此基础上完成新的变革创新。因此，我们有必要用诱致性制度变迁和强制性制度变迁理论对第四次土地制度变迁即家庭联产承包责任制进行认真深入的分析。 1、家庭联产承包责任制制度变迁之特征 家庭联产承包经营责任制其发端于我国农村最基层的广大农民。正是由安徽凤阳、肥西县的农民率

7、先拉开土地制度变迁的序幕。曾任国务院副总理的田纪云同志在回忆文章中说：“家庭联产承包责任制是中国农民的一大发明、一大创造，被邓小平同志称之为农民的伟大创造。众所周知，安徽、四川一些贫困地区搞家庭承包责任制是冒了极大的风险的，凤阳县小岗村村干部搞的大包干的秘密协议很能说明问题。但是，农民实在无路可走了，他们要吃饭，他们要生存，继续走一大二公的路子实在走不下去了。于是，他们胆子壮起来了，有点天不怕地不怕了，要为生存而斗争了。”（田纪云：回顾中国农村改革历程，新华文摘2004年第16期第92页）广大农民的伟大探索提供了制度的需求和具体内容，也提供了制度变迁的方向，这一创举，从下至上得到了县、地、省、

8、中央政府的肯定。中央政府在总结少数地区创新的基础上，制定了规范性的指导意见，进行了推广，最终形成制度，并写入宪法。这种制度变迁是在保留核心制度?公有制不变的前提下对外围制度的调整。从二十多年的农村改革来看，这一制度变迁表现出典型的先易后难、先试点后推广和从外围向核心突破的特点。因此，从新制度经济学的角度看，家庭联产承包经营责任制表现出非常强的诱致性制度变迁之特征，即它是在原有制度安排下无法得到获得机会，由最基层的农民，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的。 2、联产承包责任制为核心的土地制度变迁路径之缺陷 选择诱致性制度变迁路径的家庭联产承包责任制，随着时间的推移，日益显示出其固有的缺陷：

9、一是改革难以彻底，核心制度难以突破，制度需求缺口较大。农民作为改革的主体，当改革触及到其他集团利益时，就会受到反对，而使改革难以突破。同时，改革是需求诱致型的，这就决定了国家强制性制度供给不足。 二是改革主体出现逐步移位的倾向。广大农民在基本制度需求解决后，其制度创新动力减弱，小富即安的思想决定了当农民的生存问题解决后，农民就可能从改革主体的位置上退下来，从而导致改革主体缺位。在改革主体缺位时，各种利益集团会利用这种主体缺位的机会来促使制度安排向自己利好的方向倾斜，或干脆越俎代庖，自己进行制度安排，从而使改革主体逐步位移。 三是改革的时间较长。渐进式的改革决定了改革不可能一步到位，需要一个很长

10、的过程；先实验后推广的制度创新决定了许多制度安排要经过多次试用，各种制度要经过反复“博弈”，才能找到比较正确的制度安排，这也是一个相当耗时的改革方式；自下而上的改革决定了下层的改革要得到上层的认可需要一段较长的时间。 四是新制度和旧制度“双轨”并存，给政府和官员造成“寻租”空间和机会。联产承包责任制实行以来，渐进性的制度变迁使符合市场经济的部分制度、仍保留计划经济时代的制度和既有市场经济特色又有计划经济痕迹的制度同时并存，如土地征用制度，作为计划经济时代的制度被走向市场的土地开发商们所利用，其造成寻租空间和暴得机会，自然就不奇怪了。 五是改革成本较大，且有向后累积的趋势。试验推广、边干边学的改

11、革成本较大；同时，改革所用时间较长，其本身的时间消费就是巨大的成本。 正是这种缺陷，改革开放以来在农村经济变革过程中，逐渐积累了诸多问题，在上世纪末形成世纪难题?“三农”问题。这说明诱致性制度变迁随着农村经济社会的发展已不能迅速解决现实的问题，或者说，诱致性制度变迁解决问题的速度已经远远小于问题的积累速度，在社会主义新农村建设的新阶段，需要选择新的路径。 三、社会主义新农村建设中土地制度创新路径选择 在社会主义新农村建设过程中，包括农村土地制度变革创新的整个社会改革进入攻坚期，克服诱致性制度变迁路径的缺陷，选择新的变革创新路径至关重要，本文提出以下思考： 1、在诱致性制度变迁的基础上实现强制性

12、制度变迁 由政府作为土地制度变迁的主体，加大制度变迁的力度，从核心制度变革，即产权制度、土地流转制度、征地制度和推进农村土地法治化进程等等入手推行全面的土地制度变迁，争取在不长的时期内基本框架到位，建立适应社会主义新农村的土地制度体系。 当前的农村土地制度创新已从外围进入了核心，从“浅水区”进入了“深水区”，单靠农民的自发摸索难以突破制度瓶颈；土地制度的创新已从单项突破到了整体推进的阶段，必须由政府对改革作出整体规划，统一布置，单兵突进难有大的作为；利益集团的势力比较强大，没有政府的支持和强制性推进，单靠以农民为创新主体的努力，无法打破既得利益集团的利益。因此，农村土地制度的变革创新的路径，只能从诱致性制度变迁向强制性制度变迁转变。 2、政府承担起强制性制度变迁的主体责任 强制性制度变迁的优点决定了政府作为制度变迁的主体，必然会加大农村土地制度创新的力度，能用较短的时间促进土地制度创新的全面迅速实施；更能够保证土地制度创新较好地运行；同时对原有土地制度有更大的更替作用，可以减少试错的成本，减少制度需求不足而引发的各种制度损失。 社会主义新农村的建设是我国农村经济的复杂转型时期，是“三农”问题破解的关键时期，实行强制性的土地制度变革创新无疑是一个艰难的伴随着巨大风险的过程，完成这一过程的主体必然是政府。政府提供农村土地制度的供给，推进农村土地制度创新的实施，促进