健全社会保障管理体制和经办服务体系研究报告2

1、健全社会保障管理体制和经办服务体系综合研究报告近年来，国家高度重视社保经办服务体系的建设，十八届三中全会通过的关于全面深化改革若干重大问题的决定指出，“加快健全社会保障管理体制和经办服务体系”。健全社会保障管理体制和完善经办服务体系，既属于切实转变政府职能和深化行政体制改革的范畴，又属于建设服务型政府的标志性举措。然而，随着中国社会保险制度覆盖人次的成倍增加和社保制度精细化管理的客观要求，社会保障和经办机构的工作范围、内容、对象和方式正在发生深刻变化，当前社会保障体制和社保经办服务体系面临着空前的挑战，社会保障经办管理体制不顺和经办服务能力不足的矛盾日益突出，加强经办能力建设显得尤为重要和迫切

2、。本文对我市经办机构基本现状和存在的问题进行具体分析，并就进一步健全社会保险经办管理体制、加强以办能力建设提出相应对策及建议。一、社会保障管理体制和社会保险经办服务体系的现状与作用 （一）社会保障管理体制不断健全和完善社会保障包括社会保险、社会福利、社会救助和社会抚恤，其中社会保险又包括养老社会保险、失业保险、工伤保险和医疗保险等。社会保障管理是指为了实现社会保障目标，通过一定的机构与程序，采取一定的方式、方法和手段，对各种社会保障事务进行计划、组织、协调、控制与监督的过程。而社会保障管理体制是国家为实施社会保障管理而建立的从中央到地方的各种、各类社会各类社会保障管理机构以及规定的管理内容、管

3、理方式的总和。社会保障管理体制的核心部分，是社会保障管理机构。各种机构、制度和管理方法之间存在着密切的联系。它主要涉及不同层次的社会保障管理机构之间权责划分、各管理部门之间的协调等内容。我国现行的社会保障管理体制是1998年在原有管理体制的基础上改革和发展起来的，既有传统管理体制的痕迹，又有适应新形势变化的改革成果的体现。总体来看，可以概括为以下几个方面：从社会保障机构方面来看，目前我国社会保障的机构设置，是在国务院的统一领导下，采取条块结合、以块为主的分级管理体制。纵向机构设置，大体分为三个层次；中、省、地。横向机构设置，包括行政管理机构、业务经办机构、基金运营机构和监督机构四大类机构。我国

4、现行国家社会保障行政主管部门的职能：1人力资源和社会保障部：（1）养老保险司。（2）失业保险司。（3）医疗保险司。（4）农村社会保险司。（5）社会保险基金监督司。2民政部：（1）优抚安置局。（2）救灾救助司。（3）社会福利和社会事务司。（4）最低生活保障司。经过十多年的发展，我市初步形成了以市社保局、市机关事业保险局、医疗保险事业局、就业服务局、人才交流中心为主体的社会保障管理体制，建立了市、县（区）、乡镇（街道）的经办服务网络。目前，全市共有23个社保经办机构，其中市级3个，县区级20个，县区全部为五险合一经办管理。从2009年7月1日开始企业养老保险实行省级统筹，从2010年1月1日起工伤

5、保险实行市级统筹，2016年1月1日起将实行省级统筹；从2011年1月1日起失业保险实行市级统筹；从2015年1月1日起，全市医疗保险实行市级统筹，实行五险基金统收统支，分级经办。统筹层次的提高为提高基金抗风险能力和确保待遇发放提供了体制和机制保障。同时，适应社会保险统筹层次提高、城乡就业服务一体化的需要，通过优化和规范业务规程，整合经办资源，提升管理手段，不断提高科学管理能力和水平，较好地完成了党和政府赋予的社会保险经办任务，为维护劳动者权益、促进经济发展和维护稳定做出了积极贡献。在社保基金管理上，则实行“收支两条线”管理模式，由财政部门进行专户管理，有效防止了基金挤占挪用等现象的发生。初步

6、形成了中央省市县四级管理模式，以及民政、人社、财政相互补充的横向管理体制。社会保障部门和经办机构同时受地方党委政府和上级社会保障部门、经办机构双重领导。社保管理体制随着保障职能的调整而不断健全和完善，在保障和改善民生方面发挥着越来越重要的作用，有力地维护了社会和谐稳定。 （二）社会保险经办服务体系支撑“制度规模”不断扩大 2015年是中国社会保险经办服务体系建立22周年。20多年来，社会保险制度快速发展，社保经办服务体系从无到有，人员规模从小到大，为社会保险制度的发展做出了巨大贡献，我市经办服务体系成为扩大制度规模的有力支撑。随着社会保险制度改革的不断深化，我市社会保险的覆盖范围和覆盖人数发生

7、了很大变化，覆盖范围由原来只覆盖城镇国有企业职工到现在延伸到城镇各类企业、个体工商户、灵活就业人员和城乡居民，实现了城乡职业居民和非从业居民社会保险政策全覆盖，初步建立了以五项社会保险为主体的、覆盖城乡居民的社会保险体系。从覆盖人数看：2015年10月底，全市城镇企业职工养老保险、机关事业单位养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险、城乡居民养老保险覆盖人数分别达到182万人、33.2万人、220.5万人、115.38万人、81.05万人、137万人、337.6万人。其中企业养老保险、工伤保险、失业保险覆盖人数分别为1996年的4.33倍、1.56倍、19.23倍，城乡居民养老保险覆盖

8、人数是2005年31万人的11倍。新农保和城居保先后于2009年和2011年建立，在短短几年时间里，这两个制度基本实现了应保尽保；医疗保险实现城乡居民全覆盖，保障群体更加广泛，覆盖范围迅速扩大。从享受待遇人数看：城镇企业养老保险离退休人数由2000年的3000人增加到现在的51.74万人，享受失业保险待遇人数由2000年的4593人增加到现在的2.23万人，享受工伤保险待遇的人数从2004年的万人增加到目前的1.65万人，享受医疗保险待遇的人数从2000年的 万人增加到目前的 万人。从基金规模上看：企业养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险收入从2005年的15.15亿元、亿元、0.

9、41亿元、亿元、2.66亿元分别增加到2014年的94.24亿元、亿元、6.06亿元、亿元、11.08亿元，支出规模从2005年的14.6亿元、亿元、0.17亿元、亿元、0.74亿元分别增加到2014年的127.68亿元、万元、6.14亿元、万元、6.15亿元。5项社会保险基金累计结余从2005年的 亿元增加到2014年底的 亿元。图一：2010-2014年养老、工伤、失业保险制度覆盖面变化二、当前社会保障管理体制和社会保险经办服务体系存在的问题 随着经济和社会发展，特别是在人口老龄化、城镇化和就业方式多样化的形势下，经办工作范围、内容、对象和方式都发生深刻变化，管理体制、工作机制、管理水平、

10、工作条件和人员素质等与形势发展不相适应。加强经办能力建设，实现社会保险经办的规范化、信息化和专业化，显得尤为重要和迫切。从我市社会保险经办机构的现状来看，存在以下不足：（一）社会保障管理体制不适应新时期发展的需要由于新旧体制的交替并未完成，新体制的功能也未充分发挥，因此还存在一些亟待解决的问题。随着社保业务管理由粗放到集约、由封闭到开放的转变，管理对象也由过去的企业单位逐步转变为参保职工个人。业务管理的深入和细化，服务能力要求的提高，现有管理体制存在的固有问题逐渐暴露出来,主要表现为三方面：一是经办机构设置缺乏统一规范。近年来，随着地方政府机构改革的实施，新农保试点的开展，以及覆盖城乡居民的社

11、会保险的推进，一些县区对经办机构进行了调整。但从全系统看，未能从根本上解决机构设置五花八门、管理体制不统一、资源分散管理的问题，且呈现出更加多元、多样的格局。省本级与各市之间、各市与所辖县市区之间，经办机构的设置、名称、规格、职能等不尽相同，有的五险合一，有的养老、失业、医疗分设；有的叫局，有的叫中心。由于各险种缺乏统一管理和统一实施，社保事务政出多门、多头管理，险种之间的关联政策和制度得不到有效衔接和执行，造成管理成本相对增加，管理效率相对降低。如：各县（市）区经办机构实行养老、工伤、失业、医疗、生育、城乡居民养老保险多险合一办理，而市本级五险则由市社保局、市机关事业养老保险局、医保局管理，

12、基金征缴各自为政、不统一，也极容易产生选择性参保和缴费基数不统一等问题，参保单位、参保人员办理各项社保的参保登记、缴费申报、基金征缴、缴费稽核、待遇支付等环节需要在不同的经办机构之间来回奔波，重复进行，不但效率低下，而且不便民利民，同时也加大了企业和经办机构成本，影响了服务质量和服务效率。二是经费保障机制尚不完善。经费支出地域差别明显。从工作人员年人均经费支出看，经济较发达地区一般偏高，欠发达地区一般偏低。从管理服务对象年人均经办费用看，欠发达地区多数偏高，偏低的既有较发达地区，也有欠发达地区。以上两种现象从一个侧面说明，欠发达地区经办机构更需要改善办公条件，提高经办效率。三是在机构设置上，省

13、市县三级没有形成上下一致的机构设置，在业务职能的开展上存在专业性不强、业务不对口、管理不规范等现象，使得信息化、社保稽核、社保统计等重点工作由兼职人员管理，极易产生中梗阻，也显著降低了工作效能。如：县区稽核力量的不足或边缘化带来的直接后果是企业瞒报、漏报缴费基数和缴费人数，使得县区各险种平均缴费基数水平大幅低于市本级缴费水平，也加剧了社保基金收支不平衡矛盾，形成不公平竞争，在效率和公平上仍有待提升。四是社保信息系统分别建设，重复浪费。由于各险种的信息系统单独开发，没有建立统一、共享的数据库和覆盖多级的信息网络平台，数据结构没有统一规划设计，基础数据相互不能关联，同一对象的业务信息无法共享，社保

14、信息系统与民政、公安、税务也未建立信息共享机制，制约了社会保险体制改革的推进。同时，当前的社会保障工作正在从解决历史遗留问题和急迫问题为主向进一步完善制度、协调推进和建立长效机制转变，从主要面向城镇职工向面向城乡全体劳动者转变，从初步构建起社会保障制度框架向健全和完善社会保障体系转变。因此，社会保障体制也应与时俱进，跟上时代发展的步伐，适应发展的需要，在保障和改善民生方面，为人民群众提供更加优质高效和满意的服务。（二）经办服务体系与社会保险扩面发展的需求不相适应一是社会保险的覆盖面不断增加。从1996年以来20年的时间，随着社会保险制度改革的不断深化，我市养老、失业保险的覆盖范围和覆盖人数发生

15、了很大变化，覆盖范围由原来只覆盖城镇国有企业职工到现在延伸到城镇各类企业、个体工商户和自由职业者。截止到2015年10月底，全市养老保险覆盖人数由原来的42万人增加到181.98万人（其中市本级65.37万人），失业保险覆盖人数由原来的52万人增加到81.05万人（其中市本级33.96万人）,工伤保险从2004年前的6万人增加到115.38万人（其中市本级27.8万人），分别为1996年的4.33倍、1.56倍、19.23倍，承担的任务越来越重。二是社会保险管理服务的内容日趋细化和拓展。随着建立独立于企事业单位之外社会保障体系目标的确立，养老金实行社会化发放，离退休人员实行社会化管理，原来由企

16、业承担的职能如养老金发放、退休人员管理、增资、死亡抚恤金、退休人员的生存状况调查都逐步纳入了社保经办机构的工作范围。企业负担减轻了，但社保经办机构的服务职能大大加重了。现在养老保险和失业、工伤保险三个险种的申报、稽核、个人账户和缴费记录等业务流程已融合为一体，93年养老保险只记录企业总体缴费情况（600户左右），从96年后开始按年记录个人账户缴费情况（65万个人账户），现在已经过渡到按月记录个人账户；失业保险原来也只记录企业缴费情况， 2002年开始记录个人缴费情况（35.6万人），2004年启动的工伤保险也必须记录个人缴费情况。三是统筹层次提高使市本级工作量成倍增加。养老保险实行省级统筹,工

17、伤、失业保险实行市级统筹后，全市养老、工伤、失业保险将实现统收统支,加之开滦等原行业统筹企业移交我市属地管理，形成省级工作逐渐下放，县区工作逐渐上收市级的局面，使得市本级在离退休人员待遇发放、参保职工业务管理等方面工作量成倍增加，使得我市现有社会保险行政及经办的机构设置和人员编制与社会保险事业的发展严重不相匹配。如: 开滦集团及其劳动服务总公司下划后，我市企业养老保险覆盖人数增加16.72万人，其中在职参保职工增加91257人，离退休人员增加8万人，相当于增加了一个秦皇岛全市的离退休人数。这些都将显著加大我市离退休人员养老金调待和社会化发放的工作量，给现有人员编制带来巨大工作压力。（三）社保经

18、办机构人均负荷比接近极限，社会保险服务质量受到制约社会保险经办机构成立之初，是根据其当时的工作职责及具体工作量来核定其人员编制，二十多年来，随着社会保险工作的发展和职责调整，社会保险经办机构的职能在不断扩充，其工作量翻了数番。虽然经办人员规模在过去的十几年里增加了近1倍，但社会保险几个险种合计参保人次却增加了15倍，经办系统人员的增长速度远赶不上社会保险制度的膨胀速度，于是，全市经办系统相对应的各个险种的参保人次人均负荷比不断攀升，一是经办机构人均负荷比逐年增加。以市本级为例：从2000年4月份我市开始实行养老金社会化发放，截止到目前，养老保险社会化发放由2000年的3000人增加到现在的51

19、.74万人；失业保险社会化发放由2000年的4593人增加到现在的2.23万人。然而,市社保局退管服务处在编工作人员仅有5名，要负责市本级27.21万名退休人员调整待遇、养老金的按时足额发放和纳入街道社区的社会化管理服务工作，平均每人要负担5.44万人的管理服务工作，人员紧张的矛盾仍较突出。而市本级编制人数只由成立之初50人增加到83人，而工作人员由成立初期人均服务333人增至现在人均服务7900人，而且是负责三个险种。近年来，全市经办机构工作人员数量虽然有所增加，但仍然不能适应工作需要。工作人员与参保人次的比例进一步加大，已达1：7900，如果算上三个险种，则人均负荷比达到1：15127，人

20、员超负荷运转。二是稽核审计力量薄弱，基金流失严重。由于市县两级社保稽核任务繁重，稽核力量又不足，已严重制约了稽核工作的全面开展。就目前市本级稽核力量与省内兄弟市稽核力量相比也显不足。如：石家庄市参保职工人数与我市相近，机构配备6名专职稽核人员，所需稽核参保职工人数与配置稽核人员的比例为68000:1；邯郸市配备稽核人员8名，配备比例为32000:1；承德市配备稽核人员10人，配备比例为9000:1。而我市配备稽核人员3名，配备比例为140000:1，即1名稽核人员要担负对14万名参保人员的稽核任务。由于社保局稽核人员不足，无法正常开展对县（区）社保稽核指导工作。目前只有路南区、路北区、遵化市、

21、玉田县、迁西县、丰润区社保经办机构设置了专职稽核部门，分别配备了3-4名专职稽核人员且开展工作较好，效果明显，而其余县（市）区既无稽核部门，又无专职人员，即使指定兼职人员，但很难有效开展工作，影响了全市稽核工作的开展，不利于社保费的应收尽收和维护职工的合法权益。随着覆盖面的扩大，如果再加上中小微企业未参保人员和城镇灵活就业人员，未来十年我市约有30万潜在养老保险参保规模。据统计：截止2011年底，全市社会保险经办机构人员编制669人，按照目前全国1：9692的负荷比计算，以目前全市五险合计参保人数1130万人大口径计算，全市经办系统大约还需增加497人。换言之，如果将上述两种情况都考虑进来，未

22、来全市经办人员规模应达1200人以上。由于扩面增量逐年发展，工作量成倍增加，未来人均负荷比也将逐年攀升。目前，市县两级经办机构工作人员经常处于超负荷运转状态，为此我市社保经办系统不得不超编使用工作人员（市社保局编外人员占实有总人数的25%），实有人数长期超过人员编制。综上所述，结合社保事业未来发展需要，也迫切需要加强社保经办机构能力建设，增加人员编制。市社保局与省内主要地市人员编制、参保情况比较地市人员编制（人）养老（万人）工伤（万人）失业（万人）唐山83150.8101.479.2石家庄116147.9112.9邯郸8897.869.366.1保定5683.066.4秦皇岛6253.534.

23、930.9从上表可以看出，我市工作人员与参保人员之比在全省最低，仅为石家庄的71%，而且还多一个失业保险。目前，工作任务重、人员少已成为困绕我社会保险工作开展的一个十分现实的问题。（四）经费投入体制不顺，“金保工程”和“三化”建设跟不上服务型政府的发展要求 作为“十五”期间确定重点建设的12个电子政务项目之一，“金保工程”经过10年的发展累计投入80亿元，基本完成了一期建设，全国80%的地级以上城市建成了统一的数据中心，30个省份实现了人社部、省、市三级网络贯通，全国乡镇街道平均联网率达92%。“金保工程”不但支撑了社会保险业务系统的有效应用，而且通过推动三级数据中心的建设，形成了加速向街道、

24、社区、乡镇基层服务机构延伸的态势。目前，市本级养老、失业、工伤保险信息系统已正式上线试运行，年底前全市所有县区上线运行，并建立“五险”市级数据中心，实现省市县联网。其中医疗保险已经实现与定点医疗、定点药店的联网，而工伤保险认定、劳动能力鉴定、定点医疗服务结算没有实现网上办理，企业职工纳统核准、退休审批、待遇发放也没有实现网上一站式办理，处于半电脑、半手工状态，效率低下，群众对此意见很大。然而，按照“记录一生、保障一生、服务一生”的发展目标，社会保险和公共服务的准确性、可及性、便利性还存在较大差距，信息化、标准化、专业化的“三化”建设还跟不上建设服务型政府的现实需要。我市信息化建设已大幅滞后业务

25、发展需要，与全国兄弟省市相比也落后五六年时间，使得经办管理服务的质量和效率低下，工作量显著加大，而参保企业和职工受制于信息化的滞后，办理程序和时限也相对延长。信息化的公共服务能力薄弱，不适应社会保障覆盖全国、惠及全民的需要。例如，社会保障各业务领域的公共服务项目需要进一步整合，管理服务还应实现联动，社保、就业、民政、公安、工商、税务等关联部门信息化资源还需进一步共享，各领域的信息化手段还需加强。再例如，管理服务手段陈旧，信息化的公共服务手段不足，就业信息不对称，异地就医难和获取服务不便，各项制度之间的相互衔接、地区之间的流动、业务之间的状态变化等还需在统一平台上进一步畅通。“金保工程”存在上述

26、问题，主要是投入体制分散化造成的，即“金保工程”的投入是由中央(部委)、省级、地(市)级、县(市)级等四级财政分别为当地信息化进行投入的体制，在全国层面未形成统一的规模效应，导致“金保工程”投入分散化、”平台“碎片化”，从而导致全国统一建设的核心平台难以真正建立起来。信息化投入体制改革越早，造成的经济损失就越小，因为一旦在全国层面进行一次性投入，此前的分散化投入所形成的“碎片化”信息系统就要淘汰。如：我省五险信息系统就是分险种由不同的软件公司单独开发的，各险种系统之间接口不统一、基础数据不能实现无缝对接，业务运行不顺畅，极大地降低了整体运行效率。同时，要实现五险合一经办管理，还得在此基础上进行

27、二次开发，既浪费财政资源，又降低了信息管理系统的使用效率。 我市社会保障标准化和专业化建设也同样受到投入体制不顺的严重影响。虽然现代社会保险制度在中国刚刚建立，但其标准化工作已受到高度重视。2009年全国社会保险标准技术委员会成立以来，中国社会保险标准化工作进展迅速，在短短的几年内，就制定发布了社会保险服务总则和社会保障服务中心设备设施要求等十几个国家标准。然而，在现实中，由于编制和经费的限制，大部分经办体系的末端(镇里和村里)只能聘用各种缺少专业培训和职业训练的人员，人员身份多达五六种，硬件的标准与国家标准相比存在很大差距。这既是人员编制约束的结果，也是经费投入不足的表现。由于经办服务体系的

28、基层工作人员流动性大，办公场所不正规，服务质量与标准化技术委员会制定的国家标准相去甚远。 三、国外社会保险经办服务制度3种模式划分及其与中国的比较 （一）国外社会保险经办服务制度3种模式划分及其特征 国外的社会保险经办服务体系各有千秋，尤其是各国社保制度的历史演变及其文化环境不同，所以即使同一种模式，也存在较大的差异。一般来说，大致可分为3种模式。 1、以英美为代表的“统一模式”。采取这一模式的国家主要是北欧国家、北美国家、日本和韩国等。如美国的社会保障总署(SSA)、日本的年金管理机构(JPS)、韩国的国民年金公团(NPS)等均属于这一模式。这种模式的主要特点大致与贝弗里奇社会保险模式相对应

29、，以普享性(Universality)、均一性(Uniformity)和统一性(Unity)“3U”原则为主要制度特征；所谓普享性原则是指社保制度覆盖所有居民，不受职业限制，享受福利待遇的唯一资格是“居民”；均一性原则是指每个社会成员都可获得均等的公共服务、待遇水平或替代率，与个人的收入水平关系不大，没有任何歧视性待遇；统一性原则是指国家建立一个统一的行政管理机构和经办服务体系，全国范围的社保基金与津贴发放均由其统一提供和管理。统一性原则实际是指建立起一个统管全国的社保经办系统，这是“统一模式”的主要特征。 2、以法德为代表的“自治模式”。这种模式主要分布在在西欧、南欧及这些国家的广大前殖民地

30、，其主要特征是“职业保险”、“对等”和“合作主义”原则，恰好与“3U”原则相对立：“职业保险”原则指参保状况与职业地位具有高度关联性，没有职业就难以被覆盖进来；“对等”原则指待遇水平与工资水平和缴费水平相关联或成比例；“合作主义”原则指整个社保制度大厦是由雇主、雇员和国家三方合作共同撑起，这个共同协商的伙伴关系结构是“自治模式”的基石。换言之，在自治模式里，从保险费的征缴到养老基金的管理，再到养老金的发放，所有的经办服务机构都是那些以执行特殊公共服务为目的的私人法律地位的社会团体，这些经办机构在工会的深度参与和掌控下代表职工的利益，以社会伙伴的姿态，与政府和雇主密切合作，建造起自治模式的社会保

31、险大厦。 3、以智利为代表的“公司模式”。这种模式主要存在于拉美地区和中东欧地区，其基本特征是在职工养老保险制度中引入和建立个人账户，账户资金由特许的专业养老基金管理公司进行投资管理，各个特许的养老基金管理公司之间存在着竞争关系，为吸引参保人(顾客)，公司需提供较高的投资收益率和良好的服务；公司是养老保险基金的投资者，也是养老保险业务的经办机构，从保险费征缴到基金投资管理，从各种参保记录到待遇水平计算，从养老金派送发放到退休人员的各种服务，养老基金管理公司是社保制度的唯一载体，提供的是“一站式”服务。 （二）国外3种经办服务模式的人员负荷比基本都低于中国从人员负荷比来看，2013年中国将超过1

32、：10000。但在统一模式里，美国社会保障署雇员6.2万人，在各州残疾鉴定中心还有1.4万名地方政府雇员(16)。美国基本养老保险即养老、遗属、伤残保险制度(OASDI)的负荷比大约为1：3000。在自治模式里，绝大部分国家负荷比都远低于中国。例如，荷兰养老经办机构大口径负荷比仅为1：1622(SVB，2011)；奥地利则更低，其大口径负荷比是1：808，小口径仅为1：307。在公司模式里，养老基金管理公司在养老保险缴费、投资管理、养老金发放这3个主要环节里实施的是“一站式”服务，在争夺客户(参保人)的前端销售环节和中端的投资管理环节需要雇佣大量专业技术人员，因此从理论上讲，其负荷比应远高于其

33、他两种模式和中国的经办体系。但事实上并非如此，智利的负荷比为1：1457，乌拉圭为1：2968。由此看来，公司模式的负荷比与自治模式和统一模式相比较起来并不是很高。例如，法国仅“普通制度”经办人员就达16.4万人，几乎与中国全国经办系统人员数量一样，但法国该制度参保人员不到中国的1/10。 四、健全和完善社会保障体制和社会保险经办服务体系的对策及建议 社会保障是服务型政府提供公共服务的重要组成部分，而经办服务体系则是社会保障制度赖以运转和社会保障政策得以执行的载体。目前社会保险经办服务体系离日新月异的社会保险制度本身发展的实际需要，离建设服务型政府的客观要求，离国际通行惯例，还存在较大差距。而

34、这些领域存在的差距，正是需要进行全面深化改革的深水区。要实现党的十八大提出的到2020年基本公共服务均等化，人人享有社会保障的战略目标，必须加快健全完善经办管理服务体系。十八届三中全会将健全和完善社会保障体制和社会保险经办服务体系建设已上升到战略层面。为确保社会保障管理体制和社会保险经办服务体系能够跟上社会保障制度发展的需要，确保政府职能转变和行政体制改革顺利进行，必须加快社会保障管理体制和经办服务体系的改革步伐。要加强经办服务体系建设的顶层设计，积极推进经办资源整合和服务模式优化，大力推进规范化、信息化、专业化建设，强化经办服务的基础建设。根据十八届三中全会提出的“加快健全社会保障管理体制和

35、经办服务体系”总体要求，在借鉴国际惯例的基础上，提出以下政策建议。 （一）进一步厘定社会保障行政部门职责和经办职能，推行政事分开目前，我省社会保障包括缴费型和非缴费型，社会保险是典型的缴费型保障制度，由人力资源社会保障行政部门制定政策、社会保险经办机构提供管理服务;社会救助是非缴费型保障制度，由民政部门提供具体服务项目。因此，厘定社会保障行政部门职责和经办职能，推行政社分开和政事分开，加快推进社会保障改革显得尤为重要。社会保险经办是依据法律授权，执行社会保险政策，承办社会保险事务，管理社会保险基金，提供社会保险服务，具有依法依规、管理精确、服务至上的原则，具体来说分为人、钱、事三个方面的管理。

36、对人的管理与服务，包括参保对象的登记记录、待遇支付、关系转移、咨询等;对钱的管理，包括基金预算、决算、调剂、基金征缴与发放等;对事的管理，包括统计分析、标准化管理、档案管理、信息系统建设使用、内控制度建设与管理、稽核等。同时，基于社会保险经办机构承担的职能，应加快进行经办服务体系改革顶层设计，积极探索健全经办服务体系的路径。一是在中央层面，根据政社分开和政事分开的原则，依据管办分离的要求，探索垂直管理模式，建立国务院直属的全国社会保险管理机构，明确机构性质，统一机构名称，建立工作人员编制动态配比和经费保障机制;建设全民社保登记平台、全国个人权益记录网上查询服务平台、电话微信客户端平台、移动手机

37、平台、跨省异地就医结算平台、监督投诉平台以及外国人参保缴费平台。二是在地方层面，大力推进机构、信息等资源整合,推行多险合一，统一登记、统一申报、统一基数、统一征缴、统一分账、统一稽核，实行按流程配置内部机构。三是在技术层面，大力推进规范化、标准化、信息化“三化”建设，提高经办能力。（二）进一步整合医疗保险管理体制和经办机制在目前全国医保整合方面，大部分地区还处于老状态，有些地区已进入城乡统一医保制度新常态，还有个别地方倒退到改革前形态。这与顶层设计和地方实践密切紧联，应加强推进基本医疗保险制度的横向和纵向整合。在横向整合上，把城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗整合为城乡居民基本医疗保险，逐

38、步实现与城镇职工基本医疗保险制度并轨，由一个部门统一管理，加强制度设计和数据集中，解决各险种覆盖人群的重复参保、漏保问题。在纵向整合上，包括基本医疗保险、公务员补助医疗保险、补充医疗保险、大病医保、大病救助等，因不同人群间的待遇差别主要通过补充医疗保险体现，基本医疗保险主要体现公平，所以要缩小不同群体基本医疗保险待遇差别，促进不同人群间在看病就医方面更加公平;要做好制度的分类整合，避免重复报销、重复救助、责任划分不清、各项数据无法单独提取等问题;逐步提高基本医疗保险为省级统筹，建设全省统一的结算平台，协调各级社保经办机构，实现异地就医直接结算;进一步完善整合统筹基金和个人账户的缴费支付模式，分

39、类改进费用支付机制，完善药品管理等配套措施，提高医保基金的抗风险能力和资金运行效率;积极构建多层次医疗保障体系，鼓励用人单位发展补充医疗保险，切实推动商业健康保险和商业性医疗服务的发展，加大医疗救助力度，提供最后的保障防线。要以京津冀一体化为契机，实现京津冀区域内定点医疗保险服务机构互认共享、服务标准统一、医疗费用联网结算，为参保人员提供便捷高效和优质的服务。（三）进一步理顺社会救助与社会福利事业管理体制我国的社会保障范畴包括社会保险、社会救助和社会福利等，低层次保障是社会救助和社会福利，发挥着安全网和兜底作用，高层次保障为社会保险，是社会保障制度核心。目前，社会保险由人力资源社会保障部门和社

40、保经办机构承担，社会救助和社会福利由民政、残联等部门承担，由于同属于社会保障范畴的不同事业分别由不同的部门承担，造成资源不能共用、信息不能共享、事业多头分割等矛盾和问题，应加快社会救助和社会福利制度的设计与创新，尽快理顺管理体制，强化以社会保险为主、社会救助和社会福利为辅的社会保障体系建设。一是完善社会救助和社会福利安全网，逐步形式全面完备的社会救助体系。将最低生活保障制度发展成为基本生活救助制度;将基本生活救助制度与其它分类专项制度脱离，不把享受基本生活救助作为享受其他社会救助待遇的前提条件;实施“积极的就业政策”，针对有劳动能力的受助者制定就业援助计划，加强对困难家庭劳动力的技能培训，提高

41、由劳动能力者的素质;吸引社会力量参与，增进社会救助制度的平等性。二是理顺管理体制。采取“救助对象统一管理，资金共同分担，统一使用”的救助制度，在国家层面，建立国务院社会救助工作联席会议制度，将同属于社会保障范畴的社会救助和社会福利事业统一成一个部门管理，全面承担社会保险、社会救助和社会福利的监督管理职责。三是完善服务体系建设。按照“管办分离，社会参与”的原则，建立专业化的社会保险经办机构，建成“一口上下”的社会救助服务平台，所有救助项目通过社会救助平台“一个口子”向上申请，所有资源通过社会救助平台“一个口子”向下发放，避免多头申报、多头审查、救助重复和遗漏，方便救助对象，降低运行成本，提高工作

42、实效。实行社会化发放机制，委托专业的金融机构代为发放救助资金，形成社会救助的资金保障机制。（四）进一步建立社会保障预算管理中华人民共和国预算法经十二届全国人大第十次会议表决通过，把社会保险基金预算纳入了国家预算体系，迈入了依法编制、依法管理、依法预算阶段。一是应横向打造“有节无缝”式社会保险基金预算平台。按照“经办机构编制人社部门审核财政部门复审政府批准人大监督”的流程进行社会保险基金预决算工作，做到不同部门有分工(有节)有协作(无缝)。加强社会保险经办机构信息化系统建设，夯实编制预算的数据基础，建立科学的社会保险基金预算规则，明确相关部门的责任和协作关系。在社会保险行政部门与经办机构之间建立

43、定期定量的社会保险数据报告制度。在社会保险经办机构和财政部门之间建立预算草案共同审核与复核机制，建立社会保险基金预算的社会对话制度。二是应纵向打造“有阶无缝”式社会保险基金预算平台。社会保险预算进入国家、省、市三级政府的责任范围(有阶)，国家层面组织协调人社、卫计委、财政、民政等部门建立社会保险基金预算共享数据库，各部门不再是“作坊打铁”和“独唱表演”，而要共同做好社会保险基金预算；省级层面要根据国家建设的社会保险基金预算共享数据库，做好基本养老保险，以及医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的预算编制汇总工作;市级层面要承担社会保险的预算责任。上下级之间的信息报告和数据匹配工作直接影响社会保

44、险基金预算工作的质量，应当进入政府工作业绩的考核指标，奖励数据真实稳定的部门，惩罚数据虚假且不合作的部门。三是应立体打造“有数无缝”式社会保险基金预算工作。全面解析社保基金收支需求特征，做到心中有数。在科学预测基础上编制年度预算，做到近期平衡、长期稳定、可持续发展;在执行环节上严格遵守预算，做好月报、季报，为年报和调整计划打好基础;在监督环节上建立信息公开制度，披露社会保险基金预决算财务信息，以及近期、中期和长期影响，争取社会认同，同时加强防范欺诈的风险控制，用好预算基金。在精算分析上建立精算服务预算机制，为各项社会保险提供更加科学、有力的数据支撑。各项社会保险的预算都要基于未来一个时期对风险

45、的把控，特别在养老、医疗保险的中长期预测方面，精算有着不可替代的优势。（五）进一步完善社会保障监督机制四中全会决定指出：“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。”社会保障部门和社保经办机构是依据社会保险法行使公权力的，是人民赋予用来处理社会保障事务、为人民服务的，理应接受监督。要接受人大监督，社会保险法第七十六条规定：“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职

46、权。”人大监督对保证社会保险基金安全运行和完整具有重大意义，是社会保险监督体系进一步完善。要接受民主监督，建立社会保障政协民主监督员制度，将社会保障制度运行、基金收支等情况定期向政协民主监督员报告，接受政协民主监督。要接受审计监督，不能被动接受审计监督，应主动邀请审计部门对社会保障基金进行审计，校验社会保障基金运行情况、制度运行情况、财务制度规范情况，根据审计情况，及时调整社会保障政策及经办规范。要接受社会监督，自觉接受群众和社会的监督，强化权力公开透明运行，推行政务公开，定期对社会保险收支等信息向公众披露。（六）建立经办机构人员编制动态配比机制，提升经办服务质量经办服务系统的人员编制应与参保

47、人次“挂钩”，实行动态配比制，为提升经办质量提供人力资源保障。在社会保障管理体制改革中，要注意防止“重政策、轻执行，重管理、轻服务”的倾向。社保制度的经办服务系统如同“制度框架”，覆盖人次相当于“制度内容”，如果“制度内容”过于庞大而导致“制度框架”难以包含，制度运行的质量就必然受到影响，届时，“投入增加了，但服务质量却下来了”就有可能出现。因此，实行较为严格的动态配比制、人员编制与参保人次挂钩，就成为当前健全经办服务系统的主要工作。经办服务人员编制的核定、经办服务机构的负荷比，是决定社会保险服务质量乃至政府执行力的主要因素之一。迄今为止，由于经办机构的属地化管理等原因，在中央政府层面始终没有

48、制定一个相对权威的经办服务机构人员编制的核定标准，没有给出一个负荷比的参照。据悉，有些地方政府曾经制定过不同的核定标准与核定方法，其负荷比各不相同。广东省社会保险基金管理局等有关部门在参照其他地区核定标准的基础上，经过深入调研，认为在“五险统管”的模式下，社会保险经办机构编制总额除根据参保人数核定外，还应按各险种工作特性进行综合计算，结合地方经济发展水平和信息化水平，及具体任务和人员素质等因素。根据广东社保经办机构编制动态配比模型公式，全国经办系统的负荷比大约为1：6300，这就意味着，在目前既定的参保人次条件下，经办机构人员的规模将翻一番多。如果考虑未来社会保险扩面增量以及大量农民工和城镇灵活就业人员这两个群体加入“五险”后的情况，我市经办系统的