明确会计责任加强信息披露推动制度改革

1、明确会计责任 加强信息披露 推动制度改革             来源：中国证券网      一两年内可借鉴的措施    (一)明确单位负责人和财务主管的会计责任    美国萨班斯-奥克斯莱法要求上市公司公开披露的信息中附有首席执行官和首席财务主管的承诺函。若因不当行为而被要求重编会计报表,则公司首席执行官与首席财务官应偿还公司12个月内

2、从公司收到的所有奖金、红利或其他奖金性或权益性酬金以及通过买卖该公司证券而实现的收益。有更严重违规情节者,还将受严厉的刑事处罚(见本文后述)。    根据我国公司法和证券法,中国证监会一向强调全体董事对公司公开披露信息的责任,规定必须对所披露信息的准确性、可靠性和完整性做出承诺。当公司违反这一点时,本会也一直严格依法对所有负有责任的董事做出处罚。另一方面,我国会计法、企业财务会计报告条例等法规规定,单位负责人、单位主管会计工作的负责人、会计机构负责人应在财务会计报告上签名盖章,明确了其应负的责任。中国证监会在案件查处时,也处罚了以上有责任的人员,但并没要

3、求他们事先公开做出承诺。为增强以上人员的责任意识,加深全社会对这些人责任的了解,建议在修改有关披露规则时,增加以上人员公开承诺的内容。至于是否要借鉴美国的规定,没收相关责任人的收益,还需根据我国的相关法规及监管实践进行研究。    (二)加强对公司与其管理层及主要股东的经济行为及其披露的监管针对美国上市公司暴露出来的问题,萨班斯-奥克斯莱法提高了公司与管理层及主要股东有关的经济业务的披露要求,包括公司管理层和主要股东的权益证券交易情况,重大的未合并实体或与其他人之间的关系、财务主管的道德守则、公司向高管人员贷款或担保情况等。除披露要求外,美国国会、美国证

4、监会及纽约证券交易所等还对公司行为作出了一系列限制性规定,如不得向公司高级管理人员贷款等。    我国大股东构成、高管人员任命等方面的基本制度与美国差异相当大,但大股东和高管人员侵犯公司及小股东利益的方式及程度却有相同和相似之事。针对我国在这方面暴露出来的问题,近几年本会已采取了一系列措施,其中有些与上述美国正采取的措施是相同的,有些却不尽相同。我们应关注美国及其他国家暴露出来的类似问题及采取的应对措施,以免重蹈覆辙。    (三)强制实行注册会计师定期轮换制,加强对会计师事务所更换的监管会计师事务所长期服务于同一

5、客户,显现出诸多弊病,如由于员工或合伙人的提升和薪水取决于该客户,事务所及其员工有可能和客户发生复杂的利害关系；为留住该客户,会做出各种妥协,甚至帮助造假；由于思维定势,可能难以发现客户的问题等。近期披露的美国财务虚假丑闻就证明了这一点。有鉴于此,萨班斯-奥克斯莱法规定,会计师事务所的主审合伙人,或者复核审计项目的合伙人,为同一审计客户连续提供审计服务不得超过5年,否则将被视为非法。这一规定的实际意义是,会计师事务所负责某一审计客户审计的合伙人在对该客户的审计工作达到一定时间以后,必须轮换,以免审计合伙人与审计客户合作时间过长而影响其独立性。    中国

6、注册会计师协会(以下简称"中注协")在2002年六月颁布的中国注册会计师职业道德规范指导意见也规定会计师事务所"应定期轮换审计项目负责人和签字注册会计师",以维护其独立性。但迄今,我国尚没有任何规范对轮换的最低期限做出要求。建议参照美国的做法,在修改中国证监会有关上市公司聘用注册会计师的有关规定中,明确提出"审计项目负责人和签字注册会计师至少每五年必须轮换一次",并对相应的跟踪、监督机制做出规定。    我国执行证券业务的会计师事务所虽在1999年初宣称全部与原挂靠单位脱钩,但事实上与这些单位仍

7、藕断丝连。另外,不少事务所事实上执行的是承包经营和利润分成的制度,缺乏集中统一的质量控制。事务所的独立性严重受损,审计质量也无保障。实行审计项目负责人和签字注册会计师定期轮换制度有助于改善这种状况。同时,要加强对会计师事务所更换的监管,防止和严厉处罚因事务所坚持原则而随便将其解聘的现象。    (四)采用更有效的审计复核制度国际会计师事务所一般实行地区主管合伙人、专业主管合伙人和客户或项目主管合伙人三位一体的交叉控制机制,有的还设有专门的质量控制部门或主管技术的合伙人,但客户或项目主管合伙人的权利更大。这很有可能导致其因长期服务于一个客户而独立性降低,并

8、最终影响审计质量。近期暴露的安然、世通等案件都证明这一点。为此,美国萨班斯-奥克斯莱法规定,事务所应安排由新成立的会计监察委员会规定的事务所合格人员(应当为非负责审计的人员)或者独立复核人员,对审计报告(和其他相关信息)提供第二合伙人复核,并且必须在得到批准同意的情况下,才能对外发布。    我国目前在会计师事务所中推行的三级复核制度同萨班斯-奥克斯莱法规定的精神是一致的,差别之处在于没有明确要求未参与审计业务的独立、胜任人员进行复核。建议从复核的根本目的出发,对此做出明确规定。此举也可推动事务所成立更有权威性的技术标准部。  

9、60; (五)限制审计师为审计客户提供非审计服务国际著名会计师事务所,尤其是原来的"五大"事实上已成为一个综合性的咨询公司。事务所向客户同时提供审计服务和其他咨询服务虽增加了事务所的收入,也使客户体会到事务所所提供服务的"增值"作用。但毫无限制地为审计客户提供咨询服务也使事务所与审计客户间存在严重的利益关系,使事务所难以独立、客观、公正地执业,审计质量也大打折扣。    据此,美国萨班斯-奥克斯莱法明确禁止审计师为同一审计客户提供如下业务:(1)与审计客户会计记录或者财务报表编制有关的簿记或者其他服务；(

10、2)财务信息系统设计与执行服务；(3)评估或者估价服务,出具公允性意见或者实物捐赠报告服务；(4)保险精算服务；(5)公司内部审计外包服务；(6)提供管理职能或者人力资源服务；(7)经纪人或者承销商、投资顾问或者投资银行服务；(8)法律服务和与审计无关的专家服务；(9)公众公司会计监督委员会依法规定不允许的其他服务。    以上规定同中国注册会计师职业道德基本准则中"注册会计师不得兼营或兼任与其执行的审计或其他鉴证业务不相容的其他业务或职务"的规定本质上是相同的,但萨班斯-奥克斯莱法以列举方式做出规定更为具体明确,便于操作。目前,国内

11、会计师事务所开展的非审计服务有限,因此,尚无必要做出全面的禁止性规定,但可考虑根据深入调查或案件查处的结果,对已明显影响注册会计师独立性的行为做出明确的限制性规定。    (六)限制审计师去被审公司任职无论在国内还是在国外,审计师跳槽去被审公司任职是常见的现象。这使审计人员与公司管理层之间发生利益关系,影响审计独立性和审计质量,损及投资者利益。这一现象在近期美国财务虚假丑案中都表现得非常明显。据此,萨班斯-奥克斯莱法规定,在会计师事务所开始对上市公司实施审计前1年,如果该公司的现任首席执行官、财务总监、首席财务官、首席会计官或者担任同等职务的任何人,曾经

12、受雇于该事务所并参与该公司有关的审计工作,则该事务所不得担任该公司的审计工作,否则将被视为非法。简言之,审计师跳槽去被审公司工作必须有一年冷冻期。    由于我国此现象也非常普遍,因此有必要尽快制定类似的规定,并严格监督执行。    (七)实行会计师事务所报备制度美国萨班斯-奥克斯莱法规定,从事上市公司审计业务的会计师事务所,必须在将成立的会计监察委员会进行注册,而且必须定期更新,否则将被视为非法执业。还对事务所在注册时应提供的信息做出了详细的规定。    近十年来,我国一直

13、对执行证券业务的会计师及事务所实行专门的许可证制度。4000多家会计师事务所中只有70多家有这样的许可证,约60000执业会计师中只有约2000人有这样的许可证。其目的和监管方式与美国将对为上市公司服务的事务所实行的注册制度有许多相同和相似之处。此外,目前,中国证监会正在要求执行证券业务的会计师事务所和资产评估机构填报数据库资料,但内容主要是监管对象的基本情况,与萨班斯-奥克斯莱法中要求的"注册制度"差别不小。建议借鉴该法中的做法,推行执行证券相关业务资格的会计师事务所和资产评估机构的强制报备制度,增加报备内容,明确不按要求报备的责任和处罚措施。  &#

14、160; (八)明确审计工作底稿保管责任安达信最终遭殃并不是因为被认定审计失误,而是因销毁审计档案而被判妨碍司法,尽管事务所本身不承认,而且正在提起诉讼。据此,美国萨班斯-奥克斯莱法要求会计师事务所审计上市公司的工作底稿至少保存7年。    我国目前对审计档案的保存期限做了详细规定,二者只是期限上的不同,无本质差别,无需进一步修改。根据中国证监会的监管实践,需补充必要的规则,防止会计师事务所以审计工作底稿丢失为由,妨碍稽查。    三五年内可借鉴的措施    (一)

15、缩短财务报告披露期限从投资者的需要或防止信息泄露角度考虑,目前各国上市公司财务报告披露时间严重滞后。这大大降低了所披露信息的决策有用性。因此,美国萨班斯-奥克斯莱法提出要进一步提高财务信息的透明度和及时性。据此,美国证监会在2002年8月做出规定,缩短上市公司定期报告披露期限,其中年度报告第一年仍为90天,第二年改为75天,第三年起改为60天；季度报告第一年仍为45天,第二年改为40天,第三年起改为35天。2003年12月15日为截止日的年度报告披露期限将改为75天,季度报告披露期限将改为45天。一些发达市场国家正在跟进。    从信息的决策有用性及防止

16、信息泄露的角度考虑,在我国缩短披露期限也是有必要的。但要实现这一目标又不降低信息的可靠性,得有三个条件:(1)对中期报告有普遍的审核要求；(2)上市公司内控比较健全,管理层提供的财务报告基础较好；(3)实行灵活的会计年度。可靠性不高是目前我国上市公司所披露信息的主要问题,再加以上三条都不具备,缩短披露期限只能作为中期目标。    为弥补年报披露时间滞后的问题,可考虑推出一些替代性措施,如预报经注册会计师初步认可的主要财务数据,但要防止乱报甚至有意操纵预报数。    应当指出,即便我国缩短年报披露期限的条件成熟了,也

17、不大可能将披露期限缩短至两个月,一个重要原因是在新旧年度交替之际,中国人要过传统的春节,过圣诞节也日益成为时尚。    (二)提高中期报告审阅要求诚如前述,要缩短年度报告披露时间,需采取若干配套措施,其中之一是提高中期报告的审阅要求。事实上,美国从2000年起已开始实行中期财务报告的注册会计师审阅制度。但上市公司并不重视,也不愿付费给审计师。这次美国证监会提出要缩短披露期后,会计师事务所普遍提出,将迫使上市公司接受更严格的中期财务报告审阅,为年度审计奠定更扎实的基础       

18、60;        在国内,中期财务报告一般不需审计或审阅,但中国证监会规定的情况除外,如下半年要再筹资的公司。我们认为,若要缩短年度报告的披露时间,确有必要全面要求上市公司中期财务报告经会计师事务所审阅。但这只能作为中期目标,其原因是:(1)需就这一制度作宣传,以得到广泛认同；(2)需对审阅提出明确的要求。    (三)完善上市公司内部控制及其评价制度过去一年披露的造假案表明,美国公司的内部控制也存在严重隐患。据此,萨班斯-奥克斯莱法要求上市公司管理层要在年报中对公司内部

19、控制制度及其实施的有效性做出报告,在此基础上,审计师需对公司内部控制进行评价。    关于内部控制评价,中国证监会在首次公开发行、上市公司发行新股等信息披露规范中均有类似要求。但目前遇到的困难是:(1)上市公司内部控制意识普遍非常淡薄；(2)即便有内控制度,也可能流于形式；(3)缺乏内控规则、指南之类的规范；(4)事务所缺乏全面评估内部控制制度的专才；(5)公司不愿付足够的费用,或评估所需时间不够。    基于以上困难,我们一方面要关注美国等国家和地区是如何做好上市公司内部控制及其评价工作的；另一方面,研究在中国如

20、何完善上市公司内部控制及其评价制度。但这方面制度的基本建立需三、五年的时间。    (四)实行灵活的会计年度发达市场国家一般都实行灵活的会计年度。这一定程度上会降低缩短披露期限的压力。    我国长期以来一直以日历年度为统一的会计年度。这一制度已逐渐暴露出种种缺陷。    为便于投资者使用上市公司财务报告,提升年报的审计质量,降低财务报告编制成本,应积极推动有关法规的修订,以扩大公司在会计年度确定上的可选择范围。    作为计划经济体制

21、的一个遗产,不仅各经济组织以日历年度为统一的会计年度,国家计划、财政税收、国家统计、工商行政管理等也都采用日历年度,因此,推动实行灵活的会计年度肯定需要各方面的理解与支持。此外,当上市公司采用灵活的会计年度,而其他方面仍采用日历年度时,避免投资者因公司信息泄露而受损将成为一个很重要的任务。一个既给公司以灵活性,又相当程度上可避免信息泄露的变通办法是规定只能选季末或日历年度末为会计年度末。    (五)充分发挥审计委员会的作用英美法系国家公司治理结构中无监事会。    为弥补这一制度的弱点,增强对管理层和董事会的制约

22、,自二十世纪六十年代起开始引入审计委员会制度。但安然等案件表明,审计委员会完全有可能形同虚设。据此,美国萨班斯-奥克斯莱法对上市公司审计委员会的职能等做了更具体而明确的规定,主要包括:(1)会计师事务所向审计客户提供审计和非审计服务,以及报酬如何,都必须事先经过客户审计委员会的批准。(2)事务所应当及时向客户审计委员会报告重大的会计事项,包括:拟采用的主要会计政策和会计惯例；所采用的公认会计原则允许的所有备选会计处理方法,在使用该备选方法上的分歧,以及事务所认为应当优先采用的方法；事务所与客户管理层之间其他重要的交流文件,例如管理人员信件或者未调整差异的明细表等。  

23、60; 为保证履行职责,切实保护投资者利益,审计委员会必须具备较高的独立性。为此,萨班斯-奥克斯莱法规定,审计委员会委员应当由独立董事组成,并且除作为董事会成和审计委员会成员外,不得从公司中接受任何咨询、顾问费或者其他酬金,也不得为公司或者其子公司的关联人士。    为保证审计委员会能够及时发现公司的会计和审计问题,并保持较快的反应能力,审计委员会可根据需要聘请专家；必须建立一套收集、保存、处理与公司会计、内部控制或者审计事项有关的意见与建议的机制；允许公司雇员就有疑问的会计或者审计问题进行匿名或者秘密举报。   

24、 若实施有效的监管,审计委员会确能在提升上市公司财务信息质量方面发挥较大的作用,特别是要求审计师向审计委员会报告与公司管理层在会计方法上分歧,以及提交未调整差异的明细表,无疑将大大降低管理层和审计师之间无原则地妥协或串通作弊的可能。问题是当会计方法分歧和未调整事项源自对业务性质的认定、会计准则或其他法规不合理或不明确、以及纯系估计判断事宜时,无论是审计委员会还是公司最高管理层最后也不易做出决断。    我国公司法基本上属大陆法系范畴,在公司治理结构中有监事会,但作用不明显。因此,目前正引入独立董事和审计委员会等制度。但审计委员会在中国特定的环境

25、下应如何运作既缺乏经验,又缺乏具体的规范。建议在下阶段应重视研究和推广工作。其中需解决的一个重要问题是如何处理好审计委员会和监事会等的关系。    (六)向监管部门报告公司和审计师间的会计分歧为降低管理层和审计师之间无原则地妥协或串通作弊的可能,萨班斯-奥克斯莱法还要求向新成立的会计监察委员会报告公司和审计师间的会计分歧。    目前,我国的上市公司和会计师事务所都无主动报告这些分歧的责任,当交易所或监督部门要求时,公司或审计师可能被动地这样做。从提高上市公司财务信息质量,保护投资者合法权益的角度考虑,我们也需研究

26、是否有必要要求主动报告公司和审计师间的会计分歧,以及不这样做时如何处罚。    (七)确保证券分析师的客观性和独立性由于格拉斯-斯蒂格尔法的废除,美国大金融机构已发展成金融超市。但美国近期爆发的一系列案件都表明,这些金融机构号称在内部有防火墙,事实上存在严重的独立性问题,"屁股指挥脑袋",欺骗客户和广大投资者。一些金融机构因此而受到美国司法部门和证券监管部门的处罚,如去年年底前,美国10大券商和美国司法部门和证券监管部门达成了支付14.35亿美元罚款和其他费用的协议。另外,一些证券公司也采取了严厉的自查自纠措施,美林证券在2002年9

27、月开除了副董事长、前投资银行业务主管戴维斯,以及负责能源与电力投资银行业务的蒂尔尼。    鉴于以上情况,萨班斯-奥克斯莱法规定由美国证监会授权和指导证券执业机构和证券交易所制定相关的规定,避免证券分析师在其研究报告或公开场合向投资者推荐股票时可能存在的利益冲突,提高研究报告的客观性,向投资者提供更为有用和可靠的信息。具体设想包括:(1)禁止公开发布经纪人和交易商的投资银行业务人员提供的研究报告,以及非直接从事投资研究的人员提供的研究报告；(2)由经纪人和交易商的非投资银行业务官员负责对证券分析师的监管和评价；(3)经纪人和交易商,及其投资银行业务人员,

28、不得因证券分析师对发行人证券提出了不利的或相反的研究结论而对其进行报复和威胁；(4)在规定一定期限内,承销商或坐市商的经纪人和交易商不得公开发布关于该股票或发行人的研究报告；(5)在经纪人和交易商内将证券分析师划分为复核、监察等部门,以避免参与投资银行业务的人员存有潜在的偏见；(6)要求证券分析师、经纪人和交易商在研究报告公布的同时,披露已知的和应当知晓的利益冲突事项。    我国已颁布类似的规范,需研究的是:(1)已制定的规范是否全面而且有针对性；(2)规范的实际执行情况如何。    (八)增进跨国监管合作随着经

29、济全球化,特别是随着国际资本流动的迅猛发展,在跨国经营和跨国上市中产生了大量监管真空地带。针对这种情况,萨班斯-奥克斯莱法规定,与出具上市公司审计报告有关的外国会计师事务所,包括在出具公司审计报告的过程中起了实质性作用的外国会计师事务所,应当和美国本土的会计师事务所一视同仁,即都应当遵循该法、会计监察委员会及美国证监会的规则。遵循这些法律法规所规定的职责、义务和法律责任等。萨班斯-奥克斯莱法还规定,上述外国事务所将被视为已经同意向会计监察委员会或者美国证监会提供审计工作底稿,同意美国各属地法院提出的提供工作底稿的要求。与此同时,依赖于外国事务所的美国本土事务所,也被认为已同意会计监察委员会或美

30、国证监会提出的提供外国事务所工作底稿的要求,以及同意确保外国事务所能够提供这些工作底稿作为其依赖外国事务所的一个条件。也就是说,外国事务所在涉及有关违法违规行为调查时有举证的责任。    一些国家和国家集团提出,以上规定与国际法则相冲突,因此提出了不同程度的反对意见,有的国家或公司要求豁免。    就我国而言,必须承认两点:(1)去境外市场包括美国市场发行上市不仅是我国大型公司筹集巨额资金的需要,也是参与国际竞争和改善管理的需要；(2)近期披露的案件也表明,跨国发行上市确认存在监管真空。有鉴于此,我们对萨班斯-奥克斯莱法的上述规定不能置若罔闻。探讨监管部门间的合作方式将是首