公共选择理论_框架_局限及启示

1、公共选择理论:框架、局限及启示祝新桂(山东大学政治学与公共管理学院,山东济南250100摘要公共选择理论从经济人假设和交易理论出发,论证了政治市场中政客、官僚与利益集团的行为模式,提出了“政府失灵”理论。“政府失灵”理论是以西方发达的市场经济和特定的政治行政体制及过程为背景的,存在一定的局限性,但公共选择理论的独特视角仍为我国政府改革提供了借鉴的价值。关键词公共选择;政府失灵;政府改革中图分类号D52文献标识码A文章编号10086153(200705016202作者简介祝新桂(1984,男,山东济宁人,山东大学政治学与公共管理学院行政管理专业学生。一、公共选择理论的框架公共选择理论是西方行政理

2、论的一个重要流派,它以西方民主政治制度为背景,将市场制度中的政府行为纳入统一分析的轨道,即经济人模式,从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷1。公共选择理论的研究要旨在于探讨公共政策制定与决策的过程,并以实证的观点构建民主政治“铁三角”:政客、官僚集团与利益集团相互博弈的现代政治行为模式。公共选择理论认为,政治市场中运作的政治人往往假借“政府”之名,行个人效用最大化之实,最终导致政府失灵的出现。1、公共选择理论的假设。(1经济人假设。政府的政策制定者同经济人一样是有理性的、自私的人,他们的行为都是基于自利的动机。这种动机使官员像在经济市场上一样,在政治过程中追求着自己利益的最大

3、化并导致公众利益的扭曲。公共选择理论对官僚的经济人假设,以一套悲观色彩较重的观念取代了关于政府的那套浪漫、虚幻的观念,打破了传统政治学认为政府以公众利益至上的美妙幻觉。(2交易理论。公共选择理论把政治过程看作是一个相互交易的过程。选民在选举中以政治本身为手段,把估价和喜爱投入交易并利用政治规则把个人效用加总为主流民意,向政府施压,以期得到所需要的公共产品和公共服务,而政治家与官僚则获得了权力以及由权力衍生的其他好处。公共选择的经济人假设和政治交易理论,将人类行为的两个方面经济决策和政治决策,纳入了统一的框架。在这个框架中,“政治制度”就像市场制度,“政治家”就像企业家,“公民”就像消费者,“选

4、举制度”就像交易制度,“选票”就像货币,两种行为具有统一的内在动力和行为模式。2、官僚模型与政府预算。官僚是公共选择理论中政治运作的重要角色。它以追求隶属机关得到的预算最大化为其目标,以此提高个人待遇,获得政绩或行为的便利。官僚机构的预算膨胀导致的公共产品供给的过剩,是造成社会福利无谓损失的重要原因。如图一,当边际社会成本等于边际社会收益时,社会净收益实现最大化,社会达到帕累托最优状态。但是,官僚预测立法机构会支持所有收益大于成本的计划,介入政府预算政策形成,最后选择预算水准最大的产出Qs,而非最佳预算水准。Qs-Q3数量的剩余公共产品不仅浪费了有限的社会资源,最终还不得不由民众“买单” 。图

5、一官僚模型3、利益集团与竞租行为。在投票过程中,一部分具有共同利益诉求的成员形成利益集团,采取集体行动向政府施加压力以追求团体利益的最大化。利益集团充当候选人与选民之间的中间人角色,打破了利益表达机制的公平和效率。从公平方面看,利益集团“打扮成广泛民意的代表,迫使政府改变或者修改决定以实现本集团的利益”2,但却由全体纳税人共同分担其社会成本,社会的公平与正义遭到了侵害。从效率方面看,利益集团为了获得高额垄断利润,往往需要寻求政府的庇佑,利用一切机会寻租以谋得高额租金。寻租往往还伴随着行政垄断,造成社会生产的无效率和成本的浪费,降低社会的福利。4、投票成本与投票均衡。选民作为追求私利的经济人,在

6、进行投票时首先会考虑到投票的成本问题。选民的成本包括决策成本和外部成本两部分。决策成本是选民为取得全体同意所花费的实际成本,包括时间、精力和物资等因素。公共政策的制定还涉及到外部成本,即决策者不参加决策而由参加决策者强加的成本。图二投票均衡成本二、政府失灵理论及其政策建议“政府失灵”是布坎南为代表的公共选择学派的核心理论之一。所谓政府失灵,是指国家和政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说的那样“有效”3,它具体体现在公共产品的供给水平不能满足社会需要、供给数量过多、供给成本超过实际所需成本造成社会资源的浪费等方面。公共选择理论在深刻分析政府失灵的基础上给出了启发性的政策建议。1、在公共部门

7、恢复自由竞争,改善官僚体制运转效率。这是基于政府与市场关系的考量而提出的。(1打破政府独家生产公共产品的垄断,建立竞争机制,克服政府官员制度无效率的问题。公共选择学派认为,公共物品的特性并未决定其生产必须由政府承担,许多私人机构能更有效地提供公共物品和服务。这样,政府机构作为公共物品生产的组织者和协调者,而非唯一的生产者,不仅可以保证提高公共物品的供给效率,也可促使公共机构在与私人机构的竞争中,改进服务质量,提高工作效率。(2建立发挥个人积极性的激励制度。允许办事机构负责人把他们在生产和经营中节省的成本,用以奖励职员或用作预算外支出。这样便可提高公共生产的效率。2、创立一种新政治技术,提高社会

8、民主程度。公共选择学派政策建议的基本逻辑是,通过社会制度的变革,约束和限制政府权力。布坎南认为,在制度设计中更为重要的是产生结果的程序和规则,而不是结果本身。在目前的选举制度中,多数制并不是最佳的,因为它忽视了选民需求的强度。公共选择理论学派希望借助于“需求显示法”来完善选举制度,以获得选民对公共物品的真实需求。3、改革赋税制度,约束政府权力。布坎南认为,政府活动依赖于赋税,因此,赋税制度的公共选择对于限制政府的无限增长具有关键作用。公民可以通过税基和税率的制度设计,限制政府税收水平,从而限制政府权力。三、公共选择理论的局限及启示公共选择理论的产生以西方发达的市场经济和特定的政治行政体制为背景

9、,其由于自身和时代的限制,有着自身难以克服的局限性。1、“政府失灵”理论具有浓厚的西方色彩,不具备绝对性。公共选择学派的“政府失灵”论主要是针对西方发达国家政府大规模干预经济活动的消极后果提出来的,具有浓厚的西方色彩。因此,该理论并非对任何国家都具有普遍的、绝对的适用性。2、“经济人”假设把人的一切行为都归结为趋利避害、谋求自身利益的最大化,忽视了人性的其他特征。现代研究证明,人的需要是多元的,即使是经济人,其需求偏好也具有多样性。在现实生活中,人的行为并不总是把追求私利当作唯一的目标,理想、信仰、情感都可能成为行为的动机。3、公共选择学派过多强化了人的理性能力。人的理性在政治领域表现得更加弱

10、化,因为政治活动有更大的不确定性,人的政治行为难以理性化;人们在政治活动中对自己行为结果所承担的责任并不总是直接的,这也淡化了人们进行理性计算的动力。尽管公共选择学派的“政府失灵”理论具有一定的局限性,但它首次将经济学的方法引入政治领域,用经济学的方法来分析政治行为,在社会科学的发展史上具有里程碑式的重要意义,在实践上也对进一步规范政府行为、改善政府对经济的调节具有重要的参考价值。在认识公共选择理论局限性的基础上,结合我国政府改革的具体情况,可以得出以下有益的启示:1、加快政府机构改革,转变政府职能,减少政府干预。公共选择理论的“政府失灵说”给我们提供了一个全新的审视政府干预经济行为的视角,这

11、些理论决定了转变政府职能的根本指导思想。首先,减少政府的干预。对于这一原则,可以分为以下几个方面:凡是市场调节能较好发挥作用的领域,政府不应干预;凡是市场所不能及或力不从心的事,则政府干预为补充;干预方式由直接干预转变为间接干预,由微观干预转变为宏观干预。其次,优化政府的干预能力。对于市场必要的干预,要改善政府的决策行为,提高政府的行政能力,避免出现社会效益比政府干预前降低的局面。2、重视制度建设,完善立法体系,用法律制度约束政府行为。公共选择理论认为,要解决政府失灵问题,必须通过社会制度的变革,约束和限制政府权力。具体到中国的具体国情,注重制度建设、提高立法质量就成为解决政府失灵的急迫措施。

12、(1法律制定要反映民意,保证社会公平,这是立法制约政府的题中之意。(2提高立法质量,使政府行为有具体规则可循。法律越模糊、越空洞,自由裁量权就越大,官员容易从政治市场交易中获利。(3健全和完善监督体制,对政府进行内部和外部监督。布坎南认为,“制定章程,允许受影响的人们罢免代理人,另行指定替代的人员”,是“更为大家熟知的通过制度控制代理人权力的办法”。4我国2005年公务员法所确定的领导成员任期制度就是这方面立法要求的体现。(4强化预算约束,建立财政独立评审机制。人大要加强对政府预算的严格审查,要求政府编制部门预算、细化预算、提前编制预算和试编复式预算。对政府的制度约束并不是改变政府官员的经济人本性,而是通过制定政治市场的“游戏规则”,从而减少政府失灵的可能。3、实行真正民主,建立科学决策机制。健全法规,从制度上规范选举工作,使选举在操作性、程序性、处置性上有法可依,是保证选举正常发挥作用的制度保障。在选举过程中要强制选举公开,防止暗箱操作,使选举得到社会的广泛认同,增加选举的民众参与度。同时,人大“橡皮图章”的地位需要从制度上和财政上改变,实现人大财政独立,杜绝政府行政干预,真正发挥人大权力机关宪法所赋予的作用。公共选择理论对政府提出的系统质疑为我们提供了研究政府的独特视角。公共选择理论对于制度建设的重视,启示我国政府改革应该遵循完善制度建设