目前我国安全生产法规标准体系存在的问题及其解决办法

1、目前我国安全生产法规标准体系存在的问题及其解决办法2基层安全生产监管问题分析通过调研分析，结合近年来国内基层安全监管领域的相关研究进展，可以发现当前我国基层安全生产监管工作主要存在着监管力量单一、乡镇监管机构执法权限不足等体制性矛盾，以及监管人员素质偏低、执法检测设备缺口严重、监管工作缺乏技术支撑等需求性矛盾。2. 1安全监管力量单一当前我国安全监管工作普遍实行以政府为核心的监管体系，即政府承担安全监管工作的主要职责，拥有进行安全监管的绝对权力，因此，监管力量相对单一。 这与西方发达国家职业安全监管中工会组织、保险公司、安全协会、行业协会协同政府机构或完全受权进行监管工作形成鲜明对比。虽然监管

2、权力集中具有便于统筹全局、指挥方便、命令容易贯彻执行等优点，然而在实际基层安全监管工作中，政府“独揽全局”和安全监管人员配置严重不足之间的矛盾却十分突出。随着我国经济的进一步发展，政府安全监管部门将要承担更为庞杂的监管任务，而我国公务员队伍己日趋饱和，安全监管人员总体数量上升空间有限，上述矛盾将会更为激烈。3. 2乡镇安全监管机构执法权限不足安全生产法00赋予县级以上安监部门行使安全生产监管执法的权利，而乡镇安全监管机构在安全生产监管工作的职责、权限则未提及。因此从法律层面而言，乡镇安监机构不具有独立的执法主体资格。随着我国安全监管工作的不断发展，为了适应形势需要，全国各地县级安全监管部门普遍

3、采用委托执法机制，将部分执法权限交由乡镇安全监管机构行使。然而调研发现，乡镇安全监管机构普遍存在执法权限不足的情况。以广东省为例，虽然（0东省委托乡镇（街道）安全生产行政执法暂行规定A中赋予了县级安全监管部门可以根据需要将行政执法权交由乡镇安监机构行使的权利，但实际工作开展中，乡镇安全监管机构往往只有监督检查权，而没有行政处罚权。乡镇安全监管机构如需对违法企业进行处罚，必须提请上级部门处理。在经济发达地区，各类生产企业众多，而县级安全监管部门人员编制有限，导致在实际执法过程中往往力不从心，监管工作时效性大打折扣。这就使县乡安全监管委托执法机制中出现了 “权力放不下，事务管不好”的局面。2. 3

4、基层安全监管人员业务素质偏低安全生产监管工作是一项综合性、技术性很强的工作， 所涉及行业众多，几乎涵盖了除军工、核技术外所有生产经营领域，要求监管人员对法律、化工、机械、消防等多学科知识均有所了解并能熟练运用。目前我国基层安全监管队伍专业素质不容乐观，乡镇安全监管队伍问题尤为突出。以广东省为例，据 2011年广东省安全监管局对全省安全执法人员学历、专业情况进行的统计分析发现，大部分委托执法人员只具有高中及以下学历9。由于我国基层安全监管机构成立时间短，监管人员大多从其他部门抽调而来，之前往往没有任何从事安全监管工作的经历或经验。再加之基层安全监管机构人员编制趋于饱和，且工资待遇低、政治风险高、

5、工作责任大，因此难以吸引专业技术人才来充实监管队伍。这些因素都极大影响基层安全监管的实际效果，导致执法过程中存在“瞎指挥、乱执法”的现象。2. 4现场执法检测装备缺口严重安全监管执法工作须依据国家出台的各项检测检验标准来展开，传统的“感官检查”难以提供科学的执法依据。因此现场检测装备成为安全监管规范化、 科学化的基础。然而相关 资料表明D of,到“十一五”末期，我国县级安全生产监管部门现场监督检测装备达标率仅为4. 4 % ,现场调查取证设备达标率为14.5 % ,现场快速执法设备达标率为 9. 5 %。调研发现，由于缺乏现场检测设备， 缺乏勘察和技术鉴定手段，监管人员难以发现隐藏的安全隐患

6、，对于感受到的安全违法行为又难以做出科学判断，因而无法对企业进行行政处罚。基 层安全监管队伍现场检测装备严重不足，直接影响监管执法工作的效率和依法行政的水平， 也直接影响了监管工作的有效性和权威性。2. 5基层安全监管工作缺乏技术支撑政府安全监管部门是“权力密集型”而非“技术密集型”单位，而安全监管工作越来越 往专业化、技术化方向发展。因此，政府部门不可能包办安全监管工作中的所有职能，尤其需要向安全中介机构、行业协会、高等院校等寻求技术支持。以职业病防治工作为例， 其技术性极强，包括职业病危害因素检测、职业病危害评价、职业病危害控制效果评价、职业病检测与诊断等，涉及物理、化学、病理学等多学科知

7、识，仅依靠政府监管部门难以完成该项工作。因此，在我国当前的职业卫生监管体系中，职业卫生技术服务机构、医疗卫生机构则起到了技术服务与技术支撑的作用（图3）。然而调研发现，当前基层职业健康技术支持机构十分薄弱。以广东省某县为例， 该县没有一家具有职业危害检测资质的机构，其所在地级市也仅有3家相关服务机构，远远不能满足该县开展职业病防治工作的实际需求。从总体上 说，我国省、市、县 3级行政区域内安全技术支撑力量呈现“倒三角”格局，大多数安全 技术服务机构集中于经济、科技、教育发达的地区中心城市，而基层由于业务辐射范围窄， 发展空间有限，因此技术服务机构数量少、力量薄弱。3基层安全监管对策措施3. 1

8、逐步建立“单一中心，多重源点”的监管模式“单一中心，多重源点”的基层安全监管体系是在当前单一中心监管模式存在不足的情 况下，结合我国安全生产垂直综合监管体制而提出的。“单一中心，多重源点”是指以政府安全监管部门为中心， 同时建立社会组织、 安全生产监管服务机构、 企业安全生产管理部门 3个部分为源点的安全生产体系，如图4所示。政府推动各源点机构的发展，授予其相应的监管权力与职责。各源点机构协助政府开展安全生产监管工作，对政府安全生产监管权力的行使和企业的安全生产状况进行监督，力求达到一种全面监管、相互监督、互相合作的理想监管状态。政府是监管体系的核心，在监管工作中起主导作用。但这不意味着政府应

9、独揽整个权力 领域，而应成为基层安全监管体系的积极构建者。社会组织是监管体系的“平衡器”，一方面可以承接政府无暇顾及的部分管理工作；另一方面也是连接社会和政府的桥梁，为民众或企业员工合理合法、理性理智地参与安全监管工作提供渠道。安全监管服务机构是监管体系的“助推器”，为政府监管队伍提供培训和工作指导，为企业自我监管提供技术服务和业务 咨询。企业既是安全监管的对象， 又是安全生产主体责任的承担者，良好的安全生产效果不仅需要强制监管，更主要的是靠企业自我主动监管来实现。3. 2加快推进乡镇安全监管立法工作1）保障乡镇安全监管机构的法律地位。乡镇安全监管机构的建立缺乏法律依据，大多非乡镇人民政府常设

10、机构，因此，从人员编制、经费开支、办公场所设置等多个方面都缺乏稳定的法律保障。由于缺乏统一的法规标准进行指导和约束，各地乡镇安全监管机构建设随意性较强，常出现与其他部门挂靠、兼职人员过多、人员流动过快等问题。亚待通过立法的途径确立乡镇安全监管机构的法律地位，保障其机构的独立性、人员的稳定性、工作的规范性。2）赋予乡镇安全监管机构行政执法主体资格。安全监管工作重心下移至乡镇安全监管机构己成为必然的趋势， 然而己颁布的 安全生产法Ll等法律中，并未明确赋予乡镇安全监 管机构监管执法的权力。这就导致了乡镇安全监管中普遍存在“有责无权”的现象。虽然全国各地基层安全监管普遍采取了委托执法机制，将部分行政

11、执法权下放至乡镇，但由于缺乏法律强制力作为保障，委托执法落实情况参差不齐“有责无权”现象难以彻底解决。因此， 要将安全监管委托执法纳入国家安全生产法律法规中来，从法律层面赋予乡镇安全监管机构行政执法主体资格，实现乡镇安全监管“权责相当”。3. 3提升基层安全监管能力1）实行基层安全监管人员分级培训制度。在加大安全监管业务培训力度的同时，还要突出培训的针对性。县、乡2级基层安全监管人员职能存在差异，乡镇安全监管人员重在日常监督巡查，县级安全监管人员重在对严重安全违法行为或安全生产事故进行调查。因此在进行业务培训时要适应不同的工作需求，乡镇安监人员业务培训要突出实用性，而县级安全监管人员业务培训需

12、要在此基础上拔高层次，强调综合性和全面性。2）优化安全监管人员专业结构。 提高基层安全监管人员的录用门槛， 注重新录取人员教 育背景，重点从安全工程、矿山、化工等与安全密切相关专业中遴选人才，使得我国基层安全监管队伍知识结构更加贴近实际监管需求。3）推行注册安全工程师考试。当前我国注册安全工程师主要分布在企业和安全中介机 构，而政府安全监管部门中注册安全工程师数量极少。未来基层安全监管队伍建设要逐步与注册安全工程师考试相连接，尝试将是否取得注册安全工程师资格作为政府安全监管人员职 务变更的标准之一，从而促进基层安全监管队伍向专业化、技术化方向发展。4）落实执法装备标准化建设。按照安全生产监管部

13、门和煤矿安全监察机构监管监察能 力建设规划o和安全监管部门及支撑机构工作条件建设基本配置标准o z,加快推进基层执法装备标准化建设，重点加强对现场执法快速检测设备的财政投入力度，早日实现基层安全监管由“主观化”向“科学化”转变。3. 4构建创新的基层安全技术支撑体系1）鼓励发展具有地区特色的中小型安全技术服务机构。我国县域经济正逐步向产业集聚化方向发展回，即县域的经济往往以一种或几种产业为支柱。从安全的角度来看，基层安全生产工作所需要的安全技术服务也具有一定共性，这就为发展具有地方特色的安全技术服务机构奠定了基础。政府部门应加强政策引导和资金支持力度，鼓励服务于当地安全生产工作的安全技术服务机

14、构的发展。只要突出技术服务特色，保持适度规模，基层安全技术服务机构依然可以有广阔的发展空间。2）依托辖区企业开展安全技术服务。企业位于安全生产的第一线，是安全技术的直接使用者，对行业安全生产技术有着更为直观的认识和了解。政府部门可以从各行业和领域选择安全生产工作出色的企业，组织它们对同行业企业进行安全技术指导和安全管理经验的传 授，弥补基层安全技术支撑不足的缺陷。4结论u随着经济的不断发展， 安全监管范围的不断扩大和监管工作的日趋繁重，基层安全监管工作重心逐渐由县级安全监管机构转移至乡镇一级，必将成为发展趋势。2）安全监管力量单一、乡镇安全监管机构执法权限不足等体制性矛盾，以及基层安全监管人员

15、业务素质偏低、 现场执法检测装备缺口严重、安全监管工作缺乏技术支撑等需求性矛盾严重制约着我国基层安全生产工作的良性发展。3）针对监管力量单一导致的监管需求和监管能力之间的矛盾，提出以实现监管力量多元化为目的的“单一中心，多重源点”的安全监管模式，充分发挥各类型社会组织和单位在基 层安全监管工作的作用；针对乡镇安全监管机构执法权限不足、委托执法机制不完善的问题，提出通过立法手段保障其法律地位、赋予其行政执法主体资格。4）逐步从优化人员专业结构、鼓励监管人员参加注册安全工程师考试以及推行业务分级 培训等手段提升基层监管执法主体的业务素质；依托执法装备标准化建设，着力加强现场快速执法检测设备的投入，

16、逐步实现基层安全监管由主观化向科学化转变。5）针对基层安全监管工作缺乏技术支撑这个突出短板，提出利用县域经济产业集聚的特性，发展具有地区特色的中小型安全技术服务机构以及依托辖区企业开展安全技术服务2种创新基层安全技术支撑体系的途径。党的十八届三中全会作出中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（以下简称决定），提出要深化安全生产管理体制改革，建立隐患排查治理体系和安全预防控制 体系，遏制重特大安全事故，对改革完善安全监管监察提出了新的更高要求。同时决定 提出要建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、 法治政府、法治社会一体建设。因此，针对安全生产工作的长期性

17、、复杂性、反复性，必须 站在法治中国建设大背景下，全面加强安全生产法治建设，完善相关法规标准、 加强基层执法力量、严格规范执法、完善责任体系、强化法治教育。完善相关法规标准实行依法治理，建设法治政府首先应实现有法可依。近年来，全国人大先后制定了 安全生产法乡、突发事件应对法、 刑法修正案（六）等多部安全生产法律，国务院制定 发布煤矿安全监察条例、生产安全事故报告和调查处理条例等 40多部行政法规，原 国家安全监管局和国家安全监管总局相继出台了60多部规章，总局制定了 300多项安全生产行业标准。此外，各省（区、市）都制定了安全生产条例，地方安全立法步伐加快。总局发 布的安全生产“十二五”立法规

18、划提出，以安全生产法为核心的具有中国特色的安 全生产法律体系己基本形成，奠定了安全生产领域“有法可依”局面的坚实基础。国家安全监管总局不断强化制度建设，坚持科学立法、民主立法、开门立法，加强立法调研，积极推动安全生产法等法律法规修订，推行立法后评估。受国家安全监管总局委 托，我们先后开展“健全我国安全生产法律法规体系、加强我国安全生产监管立法研究”等课题，研究分析法律体系仍然存在观念、体制、结构、内容等多个层面的问题，提出应当 按照新时期安全生产工作特点和深化安全生产体制改革要求，有重点、有步骤的健全完善我国安全生产法律体系。1）以安全生产体制改革和安全生产法修订为契机，大力完善安全生产法律体

19、系安全生产立法必须做好顶层设计和统筹推进，充分发挥总局技术委员会专家作用，加快相关法规标准的制修订。注重总结总局两年来先后出台的（k K矿矿长保护矿工生命安全七条规定等五部规章立法经验，篇幅短小、内容精要、便于识记，发挥在特定时期强化安全 理念宣传，提升法律的有效性。 要在加快国家立法的同时，注重引导和规范好地方立法，避 免重复立法。对于东三省、珠三角等区域生产状况相似地区，建议加强立法协作，提升立法质量，节省立法资源，增强区域法制相对统一。2）积极借鉴国外法规标准建设经验，加强重点行业领域立法借鉴国外安全健康 PDCA经验和我国一些先进企业 HSE安健环管理经验，制定隐患排查治理法规标准，推

20、行 PDCA安全闭环管理体系，促使企业隐患排查治理制度化、标准化、常态化，真正落实企业主体责任。 煤矿安全是安全生产工作的重中之重，建议借鉴国外立法经验，提升煤矿安全规程法律层次，作为国务院“条例”发布。用法治手段推进行政审批制度改革，及时修订安全生产许可证条例民用爆炸物品安全管理条例易制毒化学品管理条例等。针对我国高空作业标准管理部门分散，许多内容相对陈旧，建议借鉴新加坡经验研究制定高空作业安全标准，对工矿商贸等行业的高空作业安全监管做出具体的规定，以适应我国城市化快速发展带来的高空服务业发展z。3）按照决定要求，进一步健全安全生产规范J险文件审查程序、明确审查范围逐步健全完善安全生产部门规

21、章和规范性文件备案审查，加大对安全生产规范性文件的备案审查力度，主动做好部门规章的备案审查提请准备工作，提升部门规章和安全生产规范性文件质量。2加强基层执法力量徒法不足以自行。法律的有效实施，离不开一支高素质的执法队伍。我国安全生产法规定，安全生产监督管理主体包括各级人民政府及其安全监管部门和负有安全监管职责的相关部门。把安全责任落实到岗位、 落实到人头，坚持管行业必须管安全、 管业务必须管安全，加强督促检查、严格考核奖惩，全面推进安全生产工怅 国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知（国发 2010 ） 23 号）强调要“全面落实公安、交通、国土资源、建设、工商、质检等部门的安全生产监督管

22、理及工业主管部门的安全生产指导职责”。截至目前，全国普遍建立省、市、县三级安全监管部门，设立了 26个省级煤矿安全监察局、 76个煤矿 安全监察分局，相关行业领域也强化了安全监管， 我国安全监管监察体制得到进一步健全完善。安全监管的重心在于基层基础，而现实中基层执法力量薄弱、监管不到位、责任不落实等问题仍然存在。为此，必须加强和完善执法体制， 特别是要重点加强县一级基层执法力量， 提高支撑保障能力和应急救援水平。1）及时总结地方成功经验，不断加强基层安全监管力量建设广东省安全监管局制订了广东省乡镇安全生产监督检查员管理办法，安排安全生产专项资金为乡镇（街道）安全监管机构配发执法装备；广州市先后

23、对172个镇（街）1800余名党 政领导干部进行集中封闭式安全培训。要总结推广先进经验， 加强县镇基层安全监管执法力量。2）结合现行安全生产监管体制改革，深入研究加强基层监管力量的配套制度措施进一步明确不同层级监管机构之间的职责， 从而调整和优化监管力量配备。如国家和省 级层面的监管机构重在研究治本之策，制定规则、规划、政策标准等，而县镇基层安全监管监察机构，直接面对生产经营单位，重在监督执法。3）加强监管机构法制化建设要按照决定要求，进一步明确基层安全监管监察部门执法主体地位，强化执法的法定性，提升执法的权威性。巩固安全监管监察执法机构编制改革成果，把省（市）以下县、乡镇安全监管机构和编制管

24、理纳入法定化、制度化的轨道，保障执法的正常有序开展。保障执法装备运行安全、可靠、有效，提升安全监管执法能力。3坚持严格规范公正文明执法法律的生命在于实施，实施的关键在于执法。近年来，以安全生产法、行政处罚法、 行政强制法等法律规范为前提， 各级安全监管监察部门坚持依法行政，探索推进安全生产行政许可改革，推行安全生产政务公开， 严格安全生产行政复议， 深入开展执法检查考评， 强化安全生产执法责任制建设，我国安全生产行政执法程序逐步得以规范。2009年，信息院受国家安全监管总局委托先后开展“安全生产行政处罚自由裁量”和“行政执法文书使用手册” 课题研究，制定起草相关裁量标准和规范，完善安全生产行政

25、执法文书的制作和使用。总局先后出台多个文件，规范安全生产行政执法工作。但就安监执法 实践来看，行政处罚自由裁量不规范，安全生产行政强制不完善，执法手段比较单一， 行政执法有待加强和改进3。1）完善行政执法程序按照决定要求，规范执法自由裁量权，修改完善行政处罚自由裁量执法标准和规范，加强对行政执法的监督， 全面落实行政执法责任制。 要总结安全生产执法经验， 创新重点行 业领域“谈心对话”方式，重在取得实效，并用制度化巩固谈心对话效果。及时总结“四不 两直”暗查暗访活动经验，完善包括暗查暗访监督在内的执法程序。进一步健全完善事故调查处理程序，包括严格事故调查流程、公开相关事项等。2）实行分级分类监

26、管学习借鉴丹麦企业安全分类监察的经验做法，在对全国或地区企业进行筛选监察的基础上，确定重点监察企业，并实行设备和产品事故致因可追溯监察。建立企业安全分级监管监察制度，加强对事故多发、安全隐患严重的地区、行业、领域和企业的安全监察，减少对安全状况好的企业的监察次数，提高安全监管监察效能#。3）建立执法互助机制马来西亚政府针对中小企业较多的现状，规定每家大企业必须帮助周边的4家小企业改进安全管理。我国贵州省鼓励大矿通过兼并、参股和托管等形式帮助小煤矿提高安全技术 装备和管理水平，取得较好成效。建议借鉴相关经验做法，建立城市帮扶乡镇的政府安全监 管执法互助机制、大企业帮扶小企业的安全技术管理互助机制

27、，省市安全监管机构通过干部交流、业务培训、共同执法等形式帮助区县和乡镇安全监管机构提高监察执法水平，大企业与周边中小企业签订帮扶协议，通过兼并、托管、管理咨询服务等形式帮助中小企业提高安全管理水平。 4完善安全生产责任体系责任是安全生产的灵魂，抓安全生产首先要健全完善、严格落实责任体系。近年来，国 家安全监管总局和相关部门通过加强制度建设，严格事故调查处理， 强化企业主体责任， 规范政府监管监察。但现行安全生产法律法规存在失之于宽、失之于软、失之于慢等问题，事故处理和责任追究不力等，倒逼我们必须进一步增强安全生产“红线”意识，加大安全生产违法犯罪成本。2014年政府工作报告中提出，“严格执行安

28、全生产法律法规，全面落实安 全生产责任制，坚决遏制重特大事故发生”。1）进一步强化安全监管高压态势。我国正处于工业化和城镇化加快发展时期，在当前和今后相当长的阶段内，安全生产压力依然很大，因此必须保持安全生产监管高压态势，才能遏制住事故高发多发势头。要建立健全“党政同责、一岗双责、齐抓共管”安全生产责任体 系，研究建立考核评价地方安全发展水平及政府安全监管工作的指标体系与评估标准，提高安全生产在政府年度发展成果考核评价体系中的权重。加大事故责任追究力度， 提高事故成本，对于违法非法生产造成重特大事故的有关责任人，以危害公共安全罪追究刑事责任5。2)要按照决定提出的“完善行政执法与刑事司法衔接机

29、制”，重点解决目前行政处罚疲软问题，对涉及刑事犯罪的安全生产非法违法行为一律移交司法机关，依法严惩安全生产违法犯罪行为。要研究健全安全生产“行刑衔接”工作操作流程，严格案件移送、线索通报、咨询会商、检察监督等程序。加强安全生产行刑衔接制度研究，进一步加大安全监管部门与法院、检察院等单位的协作配合。5强化安全生产法治宣传教育法治是良法与普遍遵守的最佳结合，法治的根基在每个公民个体。近年来发生的不少生产安全事故，一再暴露出生产经营单位守法意识不强，从业人员法律意识淡漠，地方政府重发展轻安全问题突出。今年以来发生的几起性质恶劣的重特大事故再次印证，非法违法、违规违章生产经营是导致生产安全事故的重要原

30、因。如2014年3月1日晋济高速公路山西晋城段岩后隧道发生特别重大道路交通危化品燃爆事故，涉事半挂车的罐体未安装紧急切断阀，不符合谴路运输液体危险货物罐式车辆第1部分:金属常压罐体技术要求(GB18564. 1 2006)标准的规定，属于不合格产品。从业人员安全培训教育制度不落实，驾驶员和押运员习惯性违章操作，罐体底部卸料管根部球阀长期处于开启状态。2014年8月2日江苏苏州昆山市中荣金属制品有限公司发生特别重大爆炸事故，死亡75人，充分暴露出企业厂房建设设计存在严重问题；生产工艺路线设计布局存在严重问题；通风除尘系统设计不合理，装备不健全，运行不顺畅；车间内所有电器设备，包括电机、闸刀、配电

31、柜、电线电缆都不是防爆设备；企业安全生产制度和措施不健全、不落实。上述每一条都直接违反有关安全生产规章标准，企业守法意识明显欠缺。在现阶段我国教育普及程度还不很高的情况下，加强安全生产法治宣传教育培训非常必要。要充分发挥新闻媒体作用，大力宣传安全发展战略理念、安全生产法律法规及重大安全 举措，在全社会积极营造安全发展和谐氛围，牢牢树立安全生产红线意识。1）普及各级领导干部安全生产法律知识，提升法律素养。所有领导干部必须率先垂范，带头学法，带头遵守宪法和法律，带头守法。要维护法律权威，不得干扰执法。2）进一步加大安全生产执法队伍教育培训力度，尤其是市、县两级基层执法人员的培训力度，提升执法人员综

32、合素质。坚持严格公正文明规范执法，强化安全生产红线意识，在安 全生产执法中坚持宣传先行、教育推动，强化执法。3）加大全体公众安全法治宣传教育。有必要在小学、中学教育中适当加入安全课程，普及基本安全知识，提高全民安全素质和自救能力。形成“依法治安”的社会共识。所有生产 经营单位从领导到每位职工都要培养和树立法治观念，依法依规生产经营， 遵守法律法规和技术标准的观念，不违章指挥，不违章操作，杜绝人的不安全行为。总之，我们要以党的十八届三中全会精神为指引，深化安全监管监察改革创新，加强安全生产法治建设，提升安全监管法治化水平， 为我国安全生产状况早日实现根本好转目标营 造良好的法治环境。4我国安全生

33、产市场推动机制法律保障的不足及完善4.1 我国劳动工资风险补偿金法律保障的缺失及建立4.1.1 我国劳动工资补偿金机制法律保障的缺失按照补偿性工资差异理论，劳动者接受较差工作条件的前提是获得更高水平的工资作为 回报，西方国家普遍形成行业工资的风险补偿金机制，作为对于条件恶劣的工作环境的补偿。我国的劳动补偿形式主要为劳动合同法中的双倍工资赔偿制度和经济补偿制度，这两种补偿主要针对劳动者与用人单位解除劳动合同后的经济补偿，其目的与特定行业的风险补偿完全不同。我国目前还没有形成的劳动工资风险补偿金制度，劳动合同法也未对此作出规定，风险补偿一般以企业自愿为工人提供岗位津贴等间接的福利待遇形式出现，缺乏

34、法律约束，在流动性较强的建筑领域实际上得不到有效保障。面对这一现象，我国政府所要做的不是简单地干涉劳动者的选择，强制劳动者从这些条件差的工作中退出，而是要健全法律法规，为劳动者的工资补偿提供法律保障。4.1.2 建立劳动工资风险补偿金机制的必要性和可行性分析有学者认为我国目前用工形式无法形成劳动工资风险补偿金机制，原因是我国的劳动力资源供应充足，用人单位无需支付任何风险补偿也能雇佣到足够的劳动力。57然而，从近几年我国劳动力市场结构的变化来看，这一推断似乎过于绝对，“用工荒”己经威胁到中国各行业领域，工人对薪资福利的要求也会随之提高，工资风险补偿将成为未来行业用工的新趋势。按照工资风险补偿金理

35、论的存在条件构成分析，要在我国构建这一机制则必须满足其三个基本条件，即工人效用最大化、 工人具有完全信息以及劳动力的自由流动。在我国的劳动力市场中这三个条件己经基本成熟。首先，劳动力市场结构变化促进工人效用最大化的实现。工人效用最大化要求工人不再停留于关注工资收入，而转向关注工作环境的舒适度和个人价值的实现。“刘易斯拐点”的出现使我国由劳动力过剩向短缺转变，农村富余劳动力逐渐衰竭， 这意味着廉价劳动力给中国家经济发展带来巨大的“人口红利”即将消失，剩余劳动力无限供给时代即将结束。ass中国目前正面临着用工荒， 劳动力人口短缺己成为行业领域发展的羁绊，尤其是煤矿、建筑等高危行业。据中国统计年鉴数

36、据显示我国劳动力市场职位空缺率从2005年开始超过1,呈逐年增长趋势，这意味着我国劳动力己经出现供不应求。在这种趋势下劳动者有充分的就业选择权，选择环境舒适安全的工作，如果高危行业的用人单位不能够改善工作环境或者支 付额外的工资补偿，将无法雇佣到足够的工人。其次，我国竞争性的市场经济为工人信息的获取提供便利。市场经济的一个基本原则就是信息的公开化、透明化，在劳动力市场，提供工作的用人单位和寻找工作的劳动者之间的 信息对称是劳动力供求平衡的基本保证。迫于竞争压力，用人单位在招聘过程中会主动提供有关工资和工作条件的信息，供求职者参考。各大招聘网站提供职位信息，为工人获取工作 信息提供便利。70后和

37、80后群体是我国目前主要的劳动力群体，他们普遍接受中等甚至 高等教育，文化水平的提高也有利于信息的获取。此外，我国的劳动合同法和消费者 权益保护法对劳动者和消费者的知情权作出规定，从法律层面保障了市场信息的公开和透明。然而，对于企业信息公开的法律制度还不完善，尤其是高危行业的安全信息，这需要立法部门和执法部门的共同努力，保障工人获取信息的权利。最后，劳动力的自由流动。 我国劳动力流动方式最要体现为西部劳动力向东部沿海城市 流动、农村剩余劳动力向城市流动。在我国市场经济中外来务工人员可以自由迁徙以寻找适合自己的工作机会。 正是受益于我国劳动力的自由流动，中西部地区大量的劳动力流向东部地区支撑和维

38、持了东部地区传统产业的低成本竞争优势。s9然而，受户籍制度的困扰，劳动力在流动过程中的一系列社会保障得不到有效解决，这需要我国立法的完善。综上分析，在我国现阶段建立劳动工资风险补偿金制度是必要的也是可行的。4.1.3 劳动工资风险补偿金机制的立法保障劳动工资风险补偿金机制的形成主要依靠市场的推动力量，但是必要的法律规范可以起到保障和促进作用。立法的缺失导致行业风险和安全卫生条件一直以来没有被社会所重视，也没有被纳入劳动者工资考查标准， 甚至没有风险补偿金这一概念。西方学者认为在工资风 险补偿金的三个构成要素中完全信息和劳动力的自由流动不是必要条件，因为政府或工会的介入会促进工人信息的获取，但是

39、法律干预也是必不可少的。（1以法律的形式确立工资风险补偿金机制。我国以法律形式对劳动者工资作出规定的法律主要是基本法劳动法和单行法劳动合同法。国家实行最低工资保障制度，第四十九条规定确定和调整最低工资标准应当综合参考下列因素：（一）劳动者本人及平均赡养人口的最低生活费用（二）社会平均工资水平（三）劳动生产率；（四）就业状况；（五）地区之间经济发 展水平的差异。在最低工资的五项参考标准中没有区分行业工资差异以及对生产安全和卫生条件的重视。2008年劳动合同法对于劳动报酬的形式和种类未作规定，并未对劳动者工资作出专门规定。2013年对劳动合同法的修改也主要针对劳务派遣问题，对工资问 题未作修改。劳

40、动合同法中所规定的经济补偿也只是在劳动合同终止或者解除时的对劳动者的经济补偿，关于风险工资或者补偿性工资问题没有作出规定。因此，笔者建议可以从法律层面引入劳动工资风险补偿金理念，从而体现法律对于劳动者工作条件的关注和保障，也为有关工资的部门规章和地方性立法提供指导。将工资风险补偿金制度直接纳入劳动法的规定中并不现实，因为作为基本法的劳动法只对工资标准作出原则性和指导性规定。但是我们可以在最低工资的标准中将职业安全和卫生条件和行业的风险系数作为参考标准引入进来，在劳动法中体现风险工资的理念。劳动法第六章对劳动安全卫生的规定体现出劳动法对于职业安全和卫生的重视，将劳动安全卫生作为最低工资的参考标准

41、也符合第六章的立法精神。然而，最低工资制度难以适应不同行业的工资需求，如从事建筑行业和从事金融服务行业的职业安全程度不同， 适用同一工资标准显然有失公平，而 劳动法也并没有规定行业 最低工资标准制度。 因此，工资风险补偿金制度有其存在的空间， 以弥补高风险行业的工资 需求。在未来的劳动合同法修改内容中可以规定劳动合同应当对风险工资补偿金作出特别约定，对未约定或用人单位拒绝约定的情况视为己约定，具体的风险工资补偿标准可由各行业部门或者地方政府出台相关规定。这样劳动者在遭受职业伤害时获得的赔偿标准也不再仅仅以最低工资水平为依据，而应该考虑计算不同行业的风险补偿金额度。这样才能真正保护劳动者的合法权

42、益， 保障劳动者的劳动力价值， 提高用人单位对职业安全和卫生的重视程 度。(2)以规章或条例的形式确立工资风险补偿金机制。我国关于工资制度的具体规定主要集中在部门规章和各地方政府规章。法律对工资风险补偿金制度的保障只能从上位法的理念上引导，要将工资风险补偿金机制从理论转变为现实还要依赖规章或条例的具体规定。1994年工资支付办法以及 2000年发布的工资集体协商试行办法这个两个部门规章对于建立工资风险补偿机制是很好的依托，风险补偿金不必单独制定法律，只需要将这一机制融入相关法律规定，像经济补偿金那样得到企业的重视。由于 2012年工资条例法律草案计划的夭折，将工资风险补偿金机制植入其中并不现实

43、。工资集体协商试行办法作为劳动部门的部门规章，对于企业和职工的工资约定起到了一定的推动作用，颁布之后各省市纷纷制定了对应的地方政府规章。现行的工资协商制度对职工的权利保护力度较弱，忽视工资构成中的生命价值， 没有将工作环境的危险程度作为协商工资的标准之一。因此，应该将行业风险作为参考标准之一， 将工资风险补偿金作为工资形式的一种纳入协商范围。从法律层面赋予职工安全保障权利，赋予工人获取和工作环境水平相对等的工资水平的权利。实际上由于我国工会制度的不健全，工资集体协商代表往往无法真正代表工人的真实意愿，尤其是高风险职业领域，必须赋予工人和企业直接的谈判权利，让工人参与协商过程，听取工人意见，只有

44、这样才能让工人的工资权利得到充分保障。(3)以指导意见的形式确立工资风险补偿金机制。指导意见具有司法判案援引作用，可以同法律一起用于案件判决，指导意见能够为未来立法积累经验。虽然在我国没有形成劳动工资风险补偿金机制，但是各行业领域的工资指导意见为风险行业工资制度的推行提供借鉴。目前全国各省市均发布各自的部分职业(工种)工资指导价位，并没有把关涉工人切身利益的工作条件、工作风险等作为参考依据。2014年我国发布首个年度行业性工资福利指 导文件(2014年餐饮行业工资福利工作指导意见由中国财贸轻纺烟草工会、中国烹饪协会、中国饭店协会联合下发，意见中建议餐饮行业或企业重点协商行业工资支付的最低 标准

45、、固定工资增长幅度、工资福利制度和结构等，为其他其他行业的工资福利改革工作提在高危行业中推广，由国高危行业劳动工资风,将风险补偿金作为企业参考企业的安全水平、工供了指引。工资风险补偿金制度的建立可以借鉴餐饮行业的做法, 家安全生产监督管理总局和地方各监管局以及社会专业组织共同制定 险补偿金指导意见，或者制定高危行业工资福利工作指导意见 同工人工资协商的一个部分。风险补偿金的额度设置为几个等级, 作场所的环境卫生而定。4.2 我国安全生产中介服务市场法律保障的不足及完善4.2.1 我国安全生产中介服务市场法律保障的不足随着我国市场经济的不断发展，服务市场也不断壮大，我国安全生产中介市场发展迅速，

46、作为重要的市场力量参与到安全生产工作中来为我国生产安全服务作出了重要贡献，成为安全生产的重要市场推动力量。但是法律机制的不健全以及监管不到位等问题制约了我国的安全服务产业化的发展。存在的主要问题有：第一、相关法律制度不够健全。一方面，关于安全生产中介服务组织的法律法规不健全，缺乏专门的法律法规来明确政府、企业和中介组织三者之间的关系，导致政府监管部门和中介组织的职责界定不清。 一些政府监管部门过多参与了本来应该由市场或社会中介组织承担 的工作；对本应该由企业承担的社会责任和具体权利义务，政府出面进行过多干预，在加强 对企业的依法监督监察方面监督不到位。某些政府监管职责方面过多的依赖或完全依靠社

47、会中介组织，把本该政府承担的监督管理职责，推到了中介组织，这些问题当前经济社会的实际发展需要相矛盾。另一方面，安全监督管理的法律法规不够健全。这不仅仅表现在对于企业违反安全法规后受到的处罚不够严厉，还表现在对于该企业承担了检测或者评价工作的安全生产服务中介组织的责任规定不明确。第二、相关组织、部门及人员的法律意识淡薄。一些安全生产服务中介组织法制观念淡 薄，社会责任心差，缺乏职业道德，追盲目求经济效益，不能严格按照安全生产法和相 关法律规范要求开展工作，致使评价结果不规范， 甚至出现提供不符合实际情况的虚假报告的现象。一些安全生产服务中介组织专业技术水平不高，专业能力差，评价报告不规范，没有起

48、到客观、公正的评价作用。此外，一些政府监管部门、中介机构负责人法律责任意识淡薄，利用手中行政权力，干预或参与中介机构日常经营活动，因而产生违法违纪和腐败现象。如安全生产中介服务组织通过向监管部门领导行贿，承揽安全评价项目，而一些安全监管部1也把推荐介绍安全评价业务收取回扣当成潜规则。第三、缺乏统一的监督管理机制。 我国安全生产服务中介组织在工作中出现的诸多问题， 与我国监管机制不够统一完善，有着很大的关系。60在安全评价实施过程涉及监督监察失职、评价报告的弄虚作假行为、政府安全监管部门的监督不到位、政府公务人员的廉洁自律等各方面。安全生产许证颁发部门、安全生产监管、监察部门、纪监监察等多个部门

49、缺乏协调配合的综合监管，没能形成综合统一的监理机制，对于安全生产中介服务组织的管理不 够完善合理。4.2.2 中介服务市场推动作用的立法保障(1完善有关安全生产中介服务的法律法规。一方面，进一步加强和细化安全生产服务中介组织工作立法工作，依法保障安全生产中介服务工作的健康顺利开展。另一方面，加强安全生产中介服务标准化建设，完善中介机构的评价技术标准体系，从法律和标准两方面入手，确保安全生产服务中介组织工作的依法进行。首先，完善安全评价机构管理规定，提高安全生产中介服务组织申请的审核标准，明确规定其应承担的法律责任，加强监管部门对中介服务组织申请条件的管理工作。在安全生产法明确规定中介服务机构的

50、权利义务以及服务范围，确保依法提供服务， 依法承担责任。除此之外，进一步建立健全我国安全监督管理的法律制度，立法机关要抓好顶层设计，制定和完善安全生产政策、法律、法规，确保落实对危及人员安全的重大项目的前置性审查，让中介机构能够在合理的法制轨道上正常运行。安监部门要指导和规范中小中介组织机构的日常工作，使其健康发展。(2实行严格的市场准入制度。市场准入是中介组织诞生的前提条件，必须从源头对其严格控制，规范准入机制。一方面，在安全生产中介服务组织成立前对其进行资格审查，确保其成立符合法律规定，另一方面，在其成立运行之后加强对其资格的定期监督和跟踪检查，确保其运行过程符合法律规定。首先，资质审批部

51、门应严格执行准人条件，国家安全生产监督管理局对相关组织和相关人员实施资质核准和资格注册，只有具备法律规定的资质条件，严格依据法律规定的程序申请注册登记并获得许可证书，方可开展安全生产中介服务工作。其次，重视机构运行的过程监控，定期对中介组织进行抽查和评比，建立健全中介组织的年度审核制度，强化对安全生产中介服务组织的日常监管，记录中介机构管理工作档案，作为年度审核的参照，对不合格的中介机构实行淘汰制度，对发生违法、违规现象及时进行处理。最后，业务主管部门在安全生产中介服务组织许可证发放之后，应定期抽查其安全评价报告质量，发现安全生产服务中介组织弄虚作假或者评价报告与实事不符的，依法及时进行处罚。

52、(3)加强从政府到中介组织的层层监管。加强对此行业的各个层面的监管，尤其是要发挥行业自律的作用。在确保安全生产中介服务组织正常经营的前提下，从政府监管层面对安全生产中介服务组织进行监管，还应调动行业协会的监管力量来规范安全生产中介服务组织 的经营行为，促使其提高行业自律性，确保其依法提供安全服务61。要联合政府监管部门和行业协会等社会组织制定行业自律公约和行业收费指导价格等，加强安全生产中介服务组织的行业自律精神，推动中介组织的诚信建设。作为安全生产行业协会应定期组织业务交流 活动，开展成员单位内部工作人员业务培训、研究行业自律管理规则， 从行业组织的角度规范安全生产中介服务机构的评价行为，规

53、范市场秩序。此外，要引入执法监督机制，行业协会应该有权检举和揭发执法活动中的违法行为，行业协会应该即是合作者也是监督者而不仅仅是合作中的附庸。当然，对行业协会的监督也是必要的，防止行业协会和企业之间相互串通，欺骗监管部门和从业人员。(4)引导和规范市场价格竞争行为。中介服务组织作为市场主体具有趋利性的本质特征，因此，监管部门要建立统一的制度规范监督机制，营造一个良好的市场竞争环境，进行适当的干预和限制。由于同行业之间的竞争可能引起不同中介机构之间竞相压价，其所提供的服务质量也会大打折扣，严重影响市场运营的效率，不利于安全生产工作的开展。如果中介服 务机构在安全评价过程中和评价报告中弄虚作假，评

54、价流于形式，那么就失去了安全生产中介服务组织的真正意义。因此，要加强政府监管部门、 行业协会以及中介服务机构之间的合作，具体划分安全生产服务的各个子项目，给出初步的指导价格， 以利于安全中介服务行业的健康发展。当然，在这个过程中也要确保政府、企业、中介组织三者间信息要顺利流通， 安全信息要透明可信，以便于合理确定和及时更改服务价格，这也是市场经济所必须具备的条件。4.3 我国安全生产商业保险法律保障的不足及完善4.3.1 我国安全生产商业保险法律保障的不足我国安全生产领域的商业保险制度还不健全，有关安全生产商业保险的立法缺失。第一，安全生产行业特征的高风险性降低商业保险投资商的承保积极性。安全

55、生产领域的保险不同于生活领域的人身和财产保险，保险的主体和对象对商业保险产生很大影响，目前的商业保险主要集中在财产保险和人身保险领域。安全生产领域做为我国经济建设的重要组成部分，函需引入商业保险，但是目前对于引入商业保险的政策和法律支撑还不够，安全生产领域的高风险性和高事故率使得保险商望而却步，无心涉足，这是制约我国安全生产商业保险的重要因素。第二，缺少安全生产商业保险的立法支持，无法可依。我国安全生产法48条规定:“因生产安全事故受到损害的从业人员，除依法享有工伤社会保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权向本单位提出赔偿要求。”职业病防治法 第52条规定：“职业病病人除依法享有工

56、伤社会保险外，依照有关民事法律，尚有获得赔偿的权利的，有权向用人单位提出赔偿要求。”从这两部关于职业安全和健康的工伤保险立法可以看出，我国目前职业工伤保险的主要形式依然是社会性保险，商业性质的工伤保险还没有得到推广。2007年5月，国家保监会正式批准在山西省筹建全国首家煤炭专业保险公司，并核准命名为“中煤财产保险股份有限公司”，成为我国第一个采矿行业的专业保险公司。中煤财险对煤炭行业的财产和人员等实行全面保险，推出煤炭安全生产责任保险，煤炭企业财产保险，团体人身意外伤害险，煤炭公众责任保险等，突出煤炭特色，开辟了煤炭等高危行业进入商业保险的时代。62事实证明单纯的社会性工伤保险己经无法满足职业发展的需