以资本监管置换行政管制

1、随着费率市场化的推进，以及投资管制的逐步放松，放开“前端”的保险监管者，当以何种 新手段来度量风险、促进行业健康发展？受国际金融业资本监管风潮启迪，中国保险监管者 将落脚点转向偿付能力监管改革，以资本监管逐步替代以往的价格管制和行政审批。经过一年多的筹备，今年 5 月，中国保监会出台中国第二代偿付能力监管体系整体框 架，作为资本监管改革的顶层设计。 尽管距离新体系的最终完成尚有时日， 诸多细节有待商 榷，但监管理念的转变意味着变革已然开启。与第一代偿付能力监管体系（下称“偿一代” ）的唯规模论不同，第二代偿付能力（下称 “偿二代”）将更强调对资本的定性分析， 这意味着， 做同样规模业务的保险公

2、司， 会因为具 体业务风险定性的不同而计提不同的准备金。 而这样的约束将反向影响企业的具体展业行为， 约束其规模冲动，强化其风险意识。“如果说承保和投资是保险的两个轮子，那么资本监管就是连接两个轮子的轮轴。这个 轮轴决定了两个轮子是否向同一个方向前进，以及能够在什么样的轨道上以何种速度前行。 保监会副主席陈文辉曾为财经撰文指出。考量中国保险业监管者智慧的是，对于仍处于发展阶段的中国保险市场，如何在强化资 本约束的同时，不影响资金的使用效率，即如何平衡“发展”与“风险” 。“作为行业监管者，我们往往容易过于强调风险和监管，这是一种监管者的本能。只要 求资本，但这样行业发展不起来。其实这是一种偷懒

3、的做法。 ”作为“偿二代”建设领导小组 副组长的陈文辉日前接受财经专访时表示，保险业“偿二代”的搭建将立足中国本土国 情。在陈文辉看来，资本监管应该是保险业市场化改革的破题之笔，也是改革成败的关键。 无论是价格改革还是投资改革，都离不开科学的资本监管体系。 从“规模导向”到“风险导 向”财经：偿付能力监管制度改革的初衷是什么？方向是什么？ 陈文辉：从“偿一代”到“偿二代”这样的大跨度改革，与国际金融危机后的国际监管 改革动向有一定关系。国际金融危机发生后，国际金融监管更加强调资本质量，特别是公司 股权和留存收益等核心资本的作用，对资本的质量和结构提出具体监管要求，这是资本监管 的重要内容。具体

4、到中国保险业， 始建于 2003 年的第一代偿付能力监管体系， 使保险公司树立了资本 的概念，明白了行业发展要受资本约束。但是它本身存在很多缺陷，比如，单纯强调定量资 本监管，缺乏定性监管要求，没有体现出风险导向，风险种类覆盖不全面；资产负债评估和 资本要求与风险相关度不高，不能精细地反映操作风险和流动性风险，也不能反映各公司不 同的发展阶段、风险管理和业务结构的差异。财经：相对于“偿一代”的缺陷， “偿二代”进行了哪些调整？ 陈文辉：“偿二代”借鉴国际最新资本监管理念，引入“三支柱”的监管体系，包括第一 支柱定量资本要求、第二支柱定性监管要求和第三支柱市场约束机制，扩充了偿付能力监管 的内涵

5、，丰富了偿付能力监管的内容，明确了偿付能力监管各个部分之间的关系，从而成为 完整的风险识别、分类和防范的体系。在资本要求上， 则由“偿一代” 的规模导向转变为 “偿二代” 的风险导向。 在“偿一代” 体系下，保险公司的资本要求等于保费规模、赔款或准备金的一定比例，规模越大，需要的 资本金越多。“偿二代” 则要求保险公司根据其风险大小确定资本要求， 资本要求与保险公司 的风险大小和风险管理能力挂钩。财经： “偿二代”的资本要求会否高于“偿一代”？陈文辉：当时“偿一代”采用的 campagne 模型适用于保险业发展比较平缓的欧洲地区，中国作为新兴市场，发展曲线波动性很大。去年，保监会做了测试，发现

6、测试结果与大家之 前认为的差距很大。所以， “偿一代”的指标相对于中国并不科学。从资本要求的总量看， “偿一代”能够覆盖行业偿付能力风险。总体来说， “偿一代”的 标准比欧盟偿付能力ii （下称“欧ii ”宽松，比美国风险资本制度（下称“rbc ”）稍严格。我个人认为，成长性较好的市场，对资本的要求不能太高，新兴市场一定要考虑资本效 益的问题。资本标准只要能够有效吸收风险就可以。目前，如何更科学地设定指标还没有最 终确定。但总的来说， “偿二代”的资本要求应该不会比“偿一代”更高，在某些程度上可能 还会降低。“偿二代”改革有两个重点，一是与国际接轨，二是以中国国情为基础。财经：“偿二代”计划在

7、什么时间实施？陈文辉： 从 2012 年开始， 计划用三年至五年的时间， 开展各项专题研究工作， 包括制定 最低资本标准和实际资本标准、完善保险集团偿付能力监管标准、研究逆周期监管问题、完 善第二支柱和第三支柱相关制度等。如果进展顺利的话，明年或许能出台一套成型的技术标准，到时候可以进行行业测试。2014 年底之前，形成第二代偿付能力监管制度体系征求意见稿。资本监管转型财经：相对于以往的费率管制和投资审批， 保监会现在强调 “放开前端、 管住后端” ， 这是怎样的监管思想转变？陈文辉：作为行业监管者，我们容易过于强调风险和监管，这是监管者的本能。以前为 了防风险，采取各种管制措施，保险业失去了

8、很多发展机会。“偿一代” 树立了资本的概念， 但其准确性有多高， 值得我们反思。 如果过于强调资本， 行业发展不起来，这其实是一种偷懒的做法。这也是为何监管层现在提出要 “放开前端、 管住后端”。资本监管将成为一个中轴线， 改 变以往“头疼医头、脚疼医脚”的监管方式，偿付能力监管朝前进一步，其他监管朝后退一 些。财经：由于长期重投资， 轻保障； 重规模， 轻内涵， 近年来保险业一直处于低迷状态， 作为资本监管核心的“偿二代”的推行，能否通过资本约束的力量，有效改善保险业的转型 僵局？陈文辉： 现在放开前端， 监管者的压力很大， 保险业现在缺乏风险定价能力和风险管理意识。 “放开前端”后，保险公

9、司发现，很多事情不了解，比如在“三差”里，保险 公司的利差和费差做得不好， 因为二者都有保监会进行严格监管， 保险公司不用操心。 因此， 现在虽然逐步放松管制，但还是需要比例监管。“偿二代”是一种无形的制度力量，但也不能高估它的作用。保险公司对规模的追求、 盲目发展的冲动很难遏制。对规模的追求其实是对资金的追求，至于资金成本有多高，很多 公司不考虑。从长期来看，“偿二代” 从制度和机制上会起很大作用； 从短期来看， 对于行业转型和扭 转现状效用有限。“偿二代”制定了一套更科学的偿付能力监管标准，但实施效果如何，是否能够真正到 位，则涉及执行的问题，这也是一个很大的挑战。财经：伴随着“偿二代”的

10、推行，保监会的监管流程将进行哪些调整？陈文辉： 保监会将研究建立符合 “偿二代” 要求的新的偿付能力监管机制和流程， 例如， 每季由保监会有关部门依据各自职责，分别对保险公司某方面的偿付能力风险进行评估和汇 总，召开偿付能力监管委员会会议，对行业总体偿付能力风险状况和单个公司的偿付能力状 况进行分析和研究，制定监管措施，再由相应的职能部门执行。明确保监局在偿付能力监管尤其是第二支柱中的职责，理顺会机关与保监局偿付能力监 管的工作机制，共同实施偿付能力监管。例如，某保险公司分支机构出现的风险，将直接在 总公司的偿付能力充足率或偿付能力监管综合评级中得到反映，保监会和当地保监局会共同 研究制定监管

11、措施。此外，建立外部监管与市场约束相结合的监管机制。引导保险消费者、证券分析师、评 级机构等市场机构对保险公司偿付能力、风险管理和价值评估的市场化约束机制，作为监管 的重要补充。财经：在资本监管机制方面，保监会有哪些配套措施？陈文辉： 保监会支持保险公司创新资本补充机制， 拓宽资本补充渠道。 随着保险公司的 融资工具越来越多，有必要对融资工具进行分级归类，构建资本结构监管的总体框架，对保 险公司的资本质量和资本结构提出具体监管要求。下一步，保监会将借鉴国际经验，建立保险公司资本分级制度，明确各级资本的属性和 标准，规范不同级别资本的额度要求和认可标准，拓展资本补充渠道拓宽的空间，将融资工 具的

12、选择权更多地交给市场，允许保险公司根据市场条件和自身需求灵活选择融资工具，创 新融资工具，优化资本结构。 助推市场化改革财经：近些年，保险业曾经尝试过一些费率市场化的改革，比如 2003 年的车险费率 市场化，由于出现价格战，最终又回归费率管制。资本监管改革的推行，能够为保险业的市 场化发展提供怎样的支持？陈文辉：长期以来，保险业的价格监管模式和投资监管模式，与现行资本监管模式有着 极其密切的伴生关系。从价格监管的视角看，现行资本监管体系的功能不全，职能不清。价 格监管在很大程度上取代了资本监管，抑制了资本监管对保险公司定价和市场行为的约束和 导向作用。从投资监管的视角看，现行资本监管不能对资

13、金运用渠道和投资工具进行准确的风险计 量和风险资本定价，监管部门只能较多依赖对投资的直接管制和审批来防范保险公司的投资 风险。市场化改革要成功推进，首先必须进行资本监管转型，才能为以产品条款和费率为主要 内容的承保业务， 以及以投资决策和资产配置为主要内容的投资业务的市场化改革创造条件。财经：搭建中的“偿二代”将通过怎样的运作机制来推进保险业的市场化改革？ 陈文辉：保险业市场化改革最关键的环节是产品条款与费率的市场化和保险资产配置的 市场化。资本监管应该是保险业市场化改革的破题之笔，也是改革成败的关键。“偿二代”将对各类投资资产进行科学准确的风险定价，风险越大的资产，所需的资本 要求越高。保险公司可以根据自身风险状况和资本状况，自主决定投资品种和投资比例。对 于风险高的投资业务，将降低其认可资产比例，风险较低、收益较好的投资业务，则提高其 认可资产比例。对于资金运用风险较大的保险公司， 要进行风险预警。 对风险管理能力较低的保险公司， 要增加资本要求