论反垄断执法机构与行业监管机构的关系

1、论反垄断执法机构与行业监管机构的关系我国现实经济生活中的垄断很多是来自电信、电力、邮政、铁 路、石油、民航、银行、保险等过去被视为自然垄断或国家垄断的行 业，媒体也常常讨论这些行业中的“垄断福利”。这些情形说明，我国 反垄断执法不可幸免地会涉及到这些行业。但是，另一方面，我国的 这些行业此刻都设立了行业主管机关或监管机构，如信息产业部、电 监会、银监会、保监会等。鉴于这些行业的特殊性，国家还制定了专 门的法律制度，如2000年公布的电信条例，此刻还在起草电信法。 因为行业监管法除市场准入和平安生产等方面的规定外，还涉及市场 竞争秩序，如电信法把增进电信市场的公平竞争和保护电信市场秩序 作为该法

2、的立法宗旨之一，行业监管机构与反垄断执法机构在管辖权 上就会存在交叉。此刻，世界各国在解决反垄断执行机构与监管机构 的关系方面，大体上有两种做法：一是由竞争机构负责特殊行业的监 管；二是在特殊行业设立专门的监管机构。一、反垄断机构监管特殊行业有些国家或地域把行业监管放在反垄断执法机构之内。例如在欧 共体委员会，竞争总局除负责执行条约第81条和第82条、企业归并 操纵和国家援助政策外，它还负责在电信、能源、银行、保险、传媒 等行业的监管任务。例如，监管能源市场的任务属于BT局，监管邮 政市场竞争的任务属于C-1局,监管银行和保险业的任务那么属于DT 局。整体上说，电信、电力、银行、保险等行业在欧

3、共体己经被视为 竞争性的行业，它们在适用法律和执法机构上与其他行业没有特殊的 待遇。澳大利亚和新西兰也没有负责电信、电力等行业监管的专门机构。 即这些行业同其他一样行业一样，监管它们的权利被交给了反垄断执 法机构。在澳大利亚，行业监管任务属于澳大利亚竞争与消费者委员 会，委员会的下面设立了涉及电力、天然气、运输和电信等行业竞争 问题的“监管事务局”。新西兰的商业委员会是一个独立的准司法机构。 它除执行竞争法，还执行新西兰1998年公布的电力改革法、2001 年公布的电信法和2001年公布的奶制品业重组法，承担着对 电力、电信和奶制品业的监管。上述欧共体委员会、澳大利亚和新西兰的做法很值得提倡。

4、因为 它们不仅考虑到行业的特殊性，而且也考虑到这些行业改革的方向， 从而把监管的指导思想定位在打破垄断和推动竞争的方面。另外，这 还能够节约执法本钱，减少政出多门的现象，减少不同行政部门之间 的摩擦和纠纷，有利于提高执法效率。出于如此的考虑，荷兰从2005 年7月1日起，也将过去独立的能源监管局（DTe）并入了荷兰竞争局, 由此使竞争局成为负责执行荷兰1998年电力法和2000年天然气法的 机构。另外，运输监管的部份职能也归属于竞争局，使之有权监管铁 路和城市地铁、公共汽车等公共交通运输部门的竞争问题。二、独立的行业监管机构除上述澳大利亚、新西兰等国家或地域的模式，也有很多国家把 行业监管任务

5、授权给一个独立的机构，由那个机构处置被监管行业的 竞争问题。这种授权必然程度上减弱了反垄断执法机构的权限，但一 样可不能完全剥夺那个机构对这些行业的管辖权。如德国负责电信和 邮政监管的机构（RegTP）有权处置电信和邮政市场上的滥用行为，但 在界定相关市场和认定企业的市场地位方面，那个机构那么得征求联 邦卡特尔局的意见。另外，联邦卡特尔局在处置电信和邮政市场上的 企业并购和卡特尔案件方面有专属管辖权。美国在电信、电力、金融和航空业也成立了监管机构，如联邦通 信委员会（FCC）负责电信监管。传统上，联邦通信委员会有权依据电 信法或自己的监管标准审查电信市场的企业并购，但电信市场的其他 竞争行为得

6、由反托拉斯执法机构来处置。如上个世纪80年代初期，美 国司法部指控AT在银行业方面，美国最高法院1963年关于费拉德菲亚国民银行案 的裁决有着专门大的阻碍，该案涉及一个全国性银行和一个州政府批 准的银行之间的归并。随着那个裁决，银行业并购的管辖权在美国一 直被分割给了反托拉斯机构和监管机构一起所有。另外，美国国会1966年通过的银行并购法就反托拉斯机构和监管机构的关系作了以 下规定：第一，监管机构评判归并时必需适用谢尔曼法和克莱顿法， 即任何致使垄断或推动共谋或企图垄断银行业的归并都得予以制止； 第二，对银行监管机构批准了的归并，司法部在30天内有进行干与的 权利。这即是说，一个取得监管机构批

7、准的归并，仅当那个批准后的 30天内没有受到司法部的干与，它才最终取得了反托拉斯法的宽免。 三、中国的取向在反垄断执法机构与监管机构的关系上，我国不可能采取澳大利 亚或新西兰的做法。这不仅因为我国己经成立了很多监管机构，这些 机构有专门大的经济和政治权利，它们可不能轻易舍弃自己对被监管 行业的管辖权；另一方面，我国的经济规模远远大于澳大利亚和新西 兰，若是反垄断执法和行业监管置于同一机构，那个机构的规模就可 能过于庞大，不便治理。因此，成立独立的行业监管机构在我国是势 在必行。但是，即便我国反垄断执法和行业监管彼此独立，它们在管制被 监管企业的限制竞争方面，也会存在管辖权的冲突。依照国务院提交

8、 给全国人大常委会反垄断法草案第44条，解决那个冲突的方法是 排除反垄断执法机构对被监管行业中限制竞争案件的管辖权。这种做 法不符合当前世界各国反垄断立法的潮流，而且让人担忧，行业监管 机构可否有效地执行国家的竞争政策。因为很多国家的体会说明，监 管机构处置被监管行业竞争案件的最大问题是，它们在被监管企业与 其竞争对手或消费者的争议中，往往站在被监管者的立场上，从而会 损害处于弱势地位的经营者或消费者的利益。这即是监管者被“俘获” 的理论。专门在我国目前仍然存在政企不分的情形下，政府机构运用 行政权利保护垄断企业利益的现象习以为常。因为监管者和被监管者 往往属于一个利益集团，是政企同盟，人们就

9、有理由担忧，行业主管 或监管机构处置本行业的竞争问题时不能维持中立，不能爱惜消费者。 另一方面，我国监管机构在权利配置、执法程序和执法手腕等方面， 不是以成立竞争性的市场结构和标准企业的市场行为为目标，这些机 构一样没有很强的反垄断意识，不能适应执行反垄断法的要求。另外, 此刻我国几乎在所有于国计民生比较重要的行业都设立了主管部门或 监管机构。若是这些监管机构各自适用自己的部门法处置限制竞争案 件，这不仅政出多门，浪费执法资源，降低执法效率，我国也不可能 成立统一的市场竞争秩序。此刻，比利时、法国、日本等很多国家的监管机构只是从市场准 入和平安生产的角度进行监管，被监管市场上竞争案件的管辖权那

10、么 统一交给了反垄断执法机构。有些国家如美国和巴西，反垄断执法机 构和监管机构共享被监管行业竞争案件的管辖权。但在这种情形下， 监管者处置被监管行业竞争案件的法律依据是竞争法，而不是与之相 冲突的其他法律。美国1996年电信法第601条(b) (1)明确指 出，“本法中的任何规定及其修订都不得被说明为对适用反托拉斯法的 修正、损害或取代。”若是竞争吵法机构和监管机构对被监管行业的竞 争案件有并行管辖权，这两个机构应当通力合作。一方面，因为电信、 电力等行业存在某些技术问题，反垄断执法机构处置竞争案件时应征 求监管机构的意见；另一方面，监管机构处置竞争案件时，因为会涉 及很多竞争法专业问题，如市场的界定或市场支配地位的认定，它们 也应征求反垄断执法机构的意见。因为并行管辖权的存在往往会产生 冲突，大多数国家如巴西在这方面的体会是，案件最后的决定权得交 给竞争吵法机关。如何成立反垄断执法机构，包括处置那个机构和行业监管机构之 间的关系，已成为我国反垄断立法中的一个关键问题。随着我国市场 经济体制的成立和国内市场的国际化，我国广大企业迫切需要一个自 由和公