中国宏观审慎监管工具的分工与合作

1、中国宏观审慎监管工具的分工与合作2021 年金融危机爆发后,增强宏观审慎监管已经迅速成为 各国共识,美、英、欧盟等国先后提出了增强宏观审慎监管的 金融体制改革方案,并描绘了本国地区宏观审慎监管框架 的蓝图.国内人民银行和监管当局也在不断进行宏观审慎监管 探索和实践,本文拟从宏观审慎监管框架的国际实践入手,结 合中国金融监管实际,构建中国的宏观审慎监管框架,并在此 根底上进一步探讨央行和监管当局在监管工具使用中的分工与 合作.一、宏观审慎监管框架构建的国际实践从各国公布的金融监管改革方案看,审慎监管框架中央银 行和各监管部门之间的关系主要可以归纳为以下三类：一宏观审慎监管和微观审慎监管职能均由央

2、行承当以英国为代表.危机后,为弥补原有监管体制对宏观审慎监管的无视和防范系统性风险,英国先后发布了?2021年银行法案?、?特纳报告?和?改革金融市场?白皮书,初步构建了 宏观审慎治理框架.如?2021年银行法案?提出在英格兰银行 下面成立新的金融稳定委员会FSQ,与英格兰银行原有的货 币政策委员会MPC处于同一等级,共同接受英格兰银行的领导.该机构的责任主要是在收集各方信息的根底上对金融体系 中可能出现的系统性风险进行监测和应对.从2021年英国金融监管改革方案的具体实施情况看,英格兰银行将重掌监管职 能,1997年5月成立的综合性金融监管机构一金融效劳治理局FSQ将会解散.根据英国财政部日

3、前披露金融监管改革的详 细方案,将新设三个监管主体取代 FSA分别是英国央行下属 机构独立金融政策委员会FP.,主要责任就是维持金融系统 的稳定性,掌握宏观政策工具；英国央行下属审慎监管局PRA以促进金融公司的稳定性为首要目标；金融市场行为监 管局FCq,将独立对市场运营行为监管.二宏观审慎监管职能由中央银行和各监管当局共同承 担以美国为代表.2021年7月,奥巴马签署了?多德-弗兰 克华尔街改革和消费者保护法案?,明确提出建立一个有效的防 范系统性风险的宏观审慎监管框架.根据该法案成立金融稳定 监管委员会,负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风 险.该委员会由财政部长担任主席,包括10名有

4、投票权的委员和5名没有投票权的委员.有投票权的委员分别是财政部长、 美联储主席、货币监理署署长、消费者保护署署长、证交会主 席、联邦存款保险公司主席、商品期货交易委员会主席、联邦 住房金融局局长、国家信用联盟委员会主席及1名由总统任命 的、具有保险专业知识的独立委员.该委员会的主要职能是从 成员机构及其他金融监管机构收集信息,识别可能影响金融稳 定的潜在威胁,促进成员机构之间信息共享,协调推进各机构 在报告编制及法律执行等方面的标准统一；根据委员会意见向 各成员提出优先监管事项及其原那么等建议；向主要监管机构提 出建议,针对可能引发在银行控股公司、非银行金融机构或金 融市场蔓延的流动性风险、信

5、用风险或其他风险的金融活动制 定更加严格的标准或举措.运作机制是通过投票,以多数通过 为原那么对会议事项进行决策.由于美联储和各监管机构享有同 样的投票权,在宏观审慎监管中的地位相当,因此该委员会实 质是部门之间的联席会议平台.三宏观审慎监管和微观审慎监管由央行和监管当局分 别承当以欧盟为代表.2021年6月19日,欧盟理事会通过了 ?欧盟金融监管体系改革?,根据这一文件,欧盟在宏观方面将 建立“欧洲系统性风险委员会ESRB,负责对整个金融体系 进行宏观审慎监管,监控和评估在宏观经济开展以及整个金融 体系开展过程中出现的威胁金融稳定的各种风险,识别并对这 些风险进行排序,出现重大风险时发出预警

6、并在必要时向政策 制定者提供包括法律方面的各种建议和举措.其成员由欧洲中 央银行行长、副行长和欧盟 27个成员国中央银行行长组成.微 观层面上,欧盟将建立负责微观审慎监管的欧洲金融监管体系 (ES-FS),其结构由欧洲银行监管局、欧洲保险和职业养老金 监管局、欧洲证券市场监管局组成,分别负责微观审慎监管, 其活动直接受欧洲系统风险委员会内的指导委员会的指导.二、中国宏观审慎框架构建从宏观审慎框架构建的国际实践看,各国中央银行虽然对 宏观审慎监管的参与程度不同,但无一例外均在宏观审慎监管 中发挥着重要作用.当前国际流行的宏观审慎监管框架对我国 虽有借鉴意义,但仍需要结合我国当前分业经营、一行三会

7、监 管的特殊国情构建适合中国的宏观审慎监管框架.(一)人民银行实施宏观审慎监管的优劣势分析“防范和化解金融风险,维护金融稳定是法律赋予央行 的重要职能,这一职能与宏观审慎监管目标根本一致.央行负 责制定执行货币政策,同时监测研究货币政策、信贷政策对产 业经济和区域经济的影响,以及产业经济、区域经济开展可能 引发的金融风险.央行长期以来积累的监测数据、研究资料及 经验,很好的契合了宏观审慎监管对金融机构内源性风险溢出 和传导进行监测和研究的需求,同时也为制定逆周期政策的研 究提供了极大的便利.央行掌控全社会的支付结算系统,征信 体系,负责外汇治理与收支统计,监测掌控范围跨机构、跨行 业,有利于从

8、宏观角度监测、评估金融系统性风险,研究制定 宏观审慎政策.虽然央行在监测评估宏观系统性金融风险和研究制定宏观 审慎监管政策具有先天的条件和优势,但其缺乏对金融机构直 接的监管工具,现有的职权无法保证宏观审慎政策的执行,以 及对宏观审慎监管目标的实现程度和执行效果进行有效的监 督.二监管当局实施宏观审慎监管的优劣势分析虽然从微观审慎监管角度出发,保证个体金融机构平安, 不一定能保证整个系统平安,但要想从宏观角度抑制系统性风 险也必须要应用到相关的在微观审慎监管中使用的工具.宏观 审慎监管侧重于逆周期制定相关举措,以防范系统财务周期性 风险,但无论是从微观上顺周期抑制金融机构个体风险,还是 宏观上

9、逆周期防范系统风险,所应用到的监管工具不外乎资本 比率与资本拨备、资本结构与质量、资产流动性等方面,从宏 观角度调控这些指标也必然需从微观角度调控实现.掌握多数 金融机构平安监管工具的监管当局,便更有利于开展宏观审慎 监管政策的执行监管.由于中国现行分业监管,监管当局只能 触及本行业的风险防范工作,达不到宏观审慎监管防化系统性 金融风险的目标.面对国内新型大金融公司集团化、多元化, 趋向混业经营的新形势,分业监管已然不能满足监管需求,当 前亟待出台举措将金融业分业监管有机整合.三中国宏观审慎监管框架蓝图设想借鉴国外主要采用的宏观审慎监管框架,无论是由央行承 担还是由监管当局或设立专门机构负责宏

10、观审慎监管,搬到中 国都可能水土不服,和其他政策的制定实施冲突,影响各自独 立性和执行效果.构建中国的宏观审慎监管框架既要借鉴国外 已实践的经验,又要结合中国国情,探究设想出中国特色的宏 观审慎监管框架.首先应成立宏观审慎政策委员会,负责制定宏观审慎政 策,组织、协调全国宏观审慎监管工作.确立央行在宏观审慎 监管上的主导地位,金融监管当局及相关部门在各自的责任范 围内执行宏观审慎监管政策,相关部门在宏观审慎监管工作中 相互配合.央行负责宏观审慎相关监测、数据收集与研究,并 负责向宏观审慎政策委员会定期、临时提交宏观审慎政策报告 和宏观审慎政策建议.金融监管当局及有关部门在各自责任范 围内向央行

11、提供宏观审慎监管工作的必要信息,央行与金融监 管当局及其他相关部门在各自责任范围内执行宏观审慎政策委 员会制定的宏观审慎政策和实施监督治理工作.三、宏观审慎工具上的分工与合作在我国的宏观审慎监管框架中,央行与监管当局在监管职 能和监管工具使用中的分工与合作尤为重要.笔者认为,在监 管工具的选择和使用上,应坚持既合理分工,又协调合作的原那么,充分发挥宏微观审慎监管的合力,具体可考虑从以下几个 方面开展分工与合作：一央行与监管当局工具上的分工央行作为金融业的最后贷款人,应积极研发和使用宏观审 慎工具,维护金融业的稳健开展,各监管当局应继续完善并使 用已有的监管工具,并在微观审慎监管的根底上注重宏观

12、审慎 目标的实现.1 .央行从宏观审慎角度应独立使用的工具：1研究并制定标准统一的金融业会计准那么,建立全面、统一、敏锐、协调 的金融业综合统计监测体系.本轮危机暴露出公允价值为根底的会计规那么扩大了金融体 系的亲周期性,而且各金融机构的会计准那么不一致,也给整个 金融机构的统一监管带来了诸多不便.随着金融产品不断创 新,金融机构跨行业经营持续增强,以及金融机构跨国交易日 益增多,在标准不一的会计准那么下,金融机构可能会通过改变 交易结构和股权结构逃避监管,形成监管空白.创新型金融机 构和结构型金融产品统计信息缺失、风险传染监测手段严重不 足、信息共享根底薄弱,导致任何监管机构都无法以整体视角

13、 审视金融市场,无法从宏观角度及时发现和防范金融业面临的 潜在风险.在宏观审慎监管框架下,应赋予央行更多的获取整 个金融系统信息的手段,央行也应从宏观审慎监管的角度出发,考虑协调、推动和指导有关监管部门,研究并制定标准统 一的金融机构会计准那么,推动建立金融业综合统计,力争全面 反映金融业经营全貌,最大限度发挥宏观审慎政策工具效果.(2)建立并完善逆周期的货币信贷动态调控机制.央行货 币政策与宏观审慎具有一致性,2021年货币政策的具体思路:“继续实施适度宽松的货币政策把握好政策实施的力度、节奏 和重点,把握好货币信贷增长速度,引导金融机构均衡放款, 防止过大波动.把货币信贷和流动性治理的总量

14、调节与构建 宏观审慎框架结合起来,同时将资产价格纳入货币政策框架, 实施差异准备金动态调整举措,丰富和补充政策工具,引导货 币信贷适度增长,提升金融机构抗风险水平,维护金融体系稳 定,提升金融支持经济增长的可持续性.(3)推动建立并实施动态拨备制度.动态拨备制度,是将 银行贷款损失计提与经济开展周期及银行经营状况有效结合的 一种准备金计提方法.实施动态拨备可以使银行在经济上行、 银行财务状况较好时多提拨备,而在经济下行、财务状况较差 是相对少提拔备,从而提升银行应对周期性波动的水平.为保 持我国银行业稳健健康开展,有必要并且应当加快建立和实施 动态拨备制度.央行作为金融机构的最后贷款人,应进一

15、步完 善我国银行业贷款损失准备金体系,将贷款损失准备金与存款 准备金一并纳入央行监管体系,央行既有存款准备金的监管基础,又有贷款损失准备的监管责任,应在借鉴国外银行也实施 动态拨备经验根底上,充分考虑我国国情,尽快研究建立和实 施具有中国特色的银行业动态拨备制度.(4)增强对大型金融集团的统一监管.金融集团提供银 行、保险、证券等各种金融组合效劳,具有跨区域经营、相互 依赖、包含受监管和非监管经济实体的特点.金融集团利用法 律实体和组织结构获得协同效应、降低本钱,享受在税收、监 管和调控差异方面的好处.这些重叠和联系,模糊了分业监管 界限,易形成监管空白,且大型金融集团一旦出现风险,会在 整个

16、金融市场迅速蔓延,对整个金融体系形成巨大冲击.例如 美国对国际集团的救助和雷曼兄弟公司的消亡,以及荷兰对富 通集团的救助和其他获得政府支持的金融集团.危机说明,由 集团内非监管公司产生的风险可能会显著地影响到整个集团, 特别是集团内受监管的实体.央行应制定政策保证大型金融集 团(特别是提供跨境效劳)的活动和风险受到全面、有效的监 督和制约.2 .监管当局应从宏观审慎角度使用的工具.监管当局的监 管重点仍然是保持单个金融机构的稳健经营,但在监管过程中 应注意与央行提出的宏观审慎监管目标保持一致,并通过各种 监管工具的合理使用,保证宏观审慎目标的最终实现.(1)增强资本充足率中资本质量要求.监管当

17、局应在原有的监管根底上,进一步增强对资本充足率中资本的构成和逆周 期的资本缓冲监管.资本充足率的最低标准仍为8%但其中普通股充足率最低要求从 2姆高到4.5%, 一级资本充足率最低要 求由4%提升到6%其中最吸收损失的是普通股,其他资本吸收 损失的水平那么不同程度上有所减弱,有的甚至很弱.在资本留 存缓冲中,监管当局应监管银行保存 2.5%的普通股资本留存缓 冲,以更好地应对经济和金融冲击.(2)运用杠杆率指标增强抵御危机水平.雷曼在倒闭的时 候,资本充足率超过10%但其杠杆比率极高,巨大的风险敞 口是其破产的重要因素.杠杆率的分母为包含表外的总资产, 相对于风险资产的计算,总资产的测算更为简

18、单.而表外业务 那么是指不计入资产负债表内,不形成现实资产负债,但能改变 损益的业务,包括担保、承诺、金融衍生交易三类业务.对于 杠杆率的指标,大中型银行能到达 4%勺监管目标,小型银行约 在3.5%左右.(3)增强流动性指标监测.流动性覆盖率(LCR优质流动性资产储藏/未来30日的资金净流出量)应到达 100% LCR 指标意在保证单个银行在监管当局设定的流动性严重压力情景 下,能够将变现无障碍且优质的资产保持在一个合理的水平, 这些资产可以通过变现来满足其 30天期限的流动性需求.目前 来看,银行业整体已达标,大型银行情况优于小型银行.(4)增强对对冲基金和私募基金的监管.美国金融改革法

19、案要求对冲基金和私募基金在 SEC以投资参谋的名义进行注 册,资产规模超过1.5亿美元的公司必须接受监管.欧盟委员 会于2021年4月提出?另类投资基金治理人指令?,在欧盟层 面建立全面、有效的对冲基金监管框架.日本金融厅将在金融 商品交易法根底上进一步扩充要求注册的对冲基金,以及对冲 基金在资产运用过程中有关风险治理状况的报告事项.2021年7月起,对冲基金必须在英国金融效劳局注册并接受监管.因 此中国证监会应在原有监管工作根底上增强对对冲基金和私募 基金的监管,包括强制注册要求、持续监管、提供系统性风险 信息以及监管者之间信息披露和交换.(二)央行与监管当局合作使用工具1.合作推进存款保险

20、制度的建立和完善.鉴于目前社会信 用的开展水平、央行和监管当局所享有的银行信息优势以及中 国银行业转轨的巨大风险,推进存款保险制度,需要两部门的 协调配合,实现信息的充分共享,减少信息不对称现象的发 生.在存款保险制度的建立过程中,央行可以通过再贷款垫付 筹措存款保险基金、通过存款准备金账户收缴存款保险基金等 方式积极推动存款保险制度的建立,而监管当局那么可以充分发 挥其在个体金融机构监管中的优势,通过监管信息的共享帮助 存款保险公司及时掌握金融机构风险变动状况,准确测算保险费率等手段,推动保险公司完善风险识别技术和风险识别手段.2 .协调配合,增强对系统重要性金融机构的审慎监管.本 轮危机中,大型金融机构经营失败是美国次贷危机演化为全球 经济危机的关键点,降低 SIFIs道德风险及其经营失败的负外 部效应是危机之后金