农业“七大体系”建设的基本理论

1、农业“七大体系”建设的基本理论  2003年5月23日，杜青林部长在农业部网络视频会议上，提出了“七大体系”建设的战略任务。“七大体系”包括种养业良种体系、农业科技创新与应用体系、动植物保护体系、农产品质量安全体系、农业信息和农产品市场体系、农业资源与生态保护体系、农业社会化服务与管理体系这7个体系。我们研究后认为，“七大体系”是适应我国加入WTO新形势而建立的农业综合支持体系。“七大体系”以“三个代表”重要思想为指导，立足“三增”和农业可持续发展，统揽全局，放眼未来。“七大体系”建设必将为我国农业综合素质的提高奠定坚实的基础，也必将为我国农产品国际竞争力的增强提供可靠的保障。一、“

2、七大体系”的功能定位1、从构成来看，“七大体系”是基于现行农业管理体制而建立的农业支持体系作为国民经济基础的农业，具有弱质性、外部性和多功能性的特点。基于此，世界上绝大多数国家都给予本国农业一定程度的支持。而作为世贸组织农业协议三大支柱之一的国内支持，在各国的农业政策中向来都占据着非常重要的地位。从欧美发达国家的情况看，农业支持主要有以下几个特点：一是以立法形式规范农业支持政策。欧美的农业支持政策，一般都通过立法形式确定下来。法律法规对农业支持的政策目标、政策工具以及具体执行都有明确规定，政策调整要通过对法律条文的修改、补充来完成。二是财政支出规模大。以目前农民年人均享受的补贴计算，美国为1.

3、4万美元，欧盟为1.7万美元。2002年5月，美国颁布的新农业法规定，未来10年里政府补贴农业的资金将为1900亿美元，比1996年农业法增加约830亿美元。三是扶持范围广，既注重对生产领域的支持，也强调对贸易、营销、信息体系等环节的支持。与发达国家相比，我国不仅给予农民的支持较少，而且还向农民征收高额的农业税费。农村改革以前，我国人为压低农产品价格，为工业化建设提供原始积累，对农业的支持也仅限于农田水利基本建设投资，基本上不对农业进行补贴。改革开放以来，我国实行了一系列支持和保护农业的措施，使农业生产得到了快速发展，但农业支持仍存在两个突出问题：一是总体支持水平低。1996-2000年，我国

4、的农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。而按照相同的口径，发达国家的支持水平约为30-50%，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家的支持水平约为10-20%。二是支持结构不合理。1998年以来，我国用于粮、棉、油、糖流通的补贴每年都在500-700亿元之间，约占当年农业支持总量的30%-50%。2001年，我国的农业支持总量为2000多亿元。从内部构成看，流通补贴一项占1/3，支农支出和农林水气事业费两项占1/3，农业基建、综合开发和扶贫支出三项占1/3，这个结构很不合理。加

5、入WTO以后，我国为数众多的小农户要与发达国家的大农场主在国内和国际市场上展开直接竞争。由于发达国家的农业不仅在规模、效率上具有明显的优势，而且发达国家的政府对本国农业的支持也处于较高的水平，所以在农业发展政策上，我国目前迫切需要建立一套符合WTO规则的完善的国内支持体系。而“七大体系”正好适应了这一客观要求，它从科研开发、技术创新、市场建设、疫病防治、检验监测和生态保护等多个方面为农业发展提供了一个相对完整的支持体系。作为在现行农业管理体制下的农业支持体系，“七大体系”丰富了农业宏观调控的政策手段，完善了农业国内支持的政策措施。“七大体系”建设必将为我国农业综合素质的提高奠定坚实的基础，也必

6、将为我国农业国际竞争力的增强提供可靠的保障。2、从性质来看，“七大体系”是在世贸规则框架之下的“绿箱”政策措施世贸组织农业协议规定，“绿箱”政策是指政府通过服务计划提供的、没有或仅有最微小的贸易和生产扭曲作用，费用由纳税人负担而不是从消费者转移而来的支持措施，以及不具有给生产者提供价格支持作用的补贴措施。属于“绿箱”政策措施的国内支持，可免除削减义务。从性质来看，“七大体系”所提供的支持均来自财政预算支出，不涉及来自消费者的转让；另外，“七大体系”所涉及的支持也不具有对生产者提供价格支持的作用。显然，“七大体系”属于典型的“绿箱”政策措施。农业协议实施以来，主要成员国对其农业政策都作了一些调整

7、，总的方向是由以出口补贴和“黄箱”政策为主，向以“绿箱”政策为主转变。比如，美国1996年颁布的农业进步改革法案规定，在1996-2002年间，美国政府对农民的收入支持将完全与产品价格脱钩，逐步将农业的国内价格支持转变为直接收入支持。加入世贸组织之前，我国农业支持中的“绿箱”政策措施具有两个突出的特点：一是政府“一般服务”支出和粮食安全储备支出所占比重较大。1996-1998年，我国对农业提供的“一般服务”达780多亿元，约占“绿箱”政策补贴的52%；粮食安全储备支出达384亿元，约占“绿箱”支持水平的25%；两项支出合计达1200亿元，接近“绿箱”总支出的80%。二是在“一般服务”支出中，基

8、础设施支持的比重较大。1996-1998年，农业基础设施支出达486亿美元，占“一般服务”支持水平的62%，占“绿箱”政策总支出的32%。目前，我国的“绿箱”政策除“一般服务”支持项目外，主要手段仍是价格干预，还未建立起既符合世贸规则，又能有效支持农业发展的农民收入支持体系、农业结构调整支持体系，以及农业信息服务体系和市场营销服务体系。我国应借鉴发达国家的经验，充分利用世贸组织农业协议的“绿箱”政策条款，进一步扩大农业投资规模，调整投入结构，提高投资效率，把农业国内支持的重点逐步从流通环节转到生产环节，从根本上提高农业竞争力。当然，受经济发展水平所限，我国不可能像美国、欧盟和日本那样为农业提供

9、巨额的财政支持，我们必须把有限的资金用于关键领域。“七大体系”正是这样的关键性领域。中央财政应当加大扶持力度，以便使我国尽快建立起符合世贸规则的、完善的、高效的、规范的农业支持体系。3、从内容来看，“七大体系”基本上可纳入政府公务服务的范畴依照农业协议的规定，“绿箱”政策主要有12项：一是政府一般服务；二是粮食安全公共储备；三是国内粮食援助；四是生产者直接支付(direct-payments to producers)；五是单亲家庭收入支持（decoupled income support）；六是收入保险和收入安全网计划中的政府补贴；七是自然灾害救济支付；八是农业生产者退休或转业援助；九是实施

10、资源停用计划援助；十是结构调整投资补贴；十一是环境保护计划下的支付；十二是区域发展援助计划下的支付。其中，“一般服务”是指仅涉及与向农业或农村提供服务或利益的计划有关的支出或税收减免，而不涉及对生产者或加工者进行直接支付的政策措施。“一般服务”主要包括以下几种类型：一是研究与开发，包括一般研究、与环境计划有关的研究以及与特定产品有关的研究计划；二是病虫害控制，包括一般的和特定产品的病虫害控制措施，如病虫害的早期预警制度、检疫和根除；三是培训服务，包括提供一般和专门培训设施；四是推广和咨询服务，包括提供可便利信息和研究结果向生产者和消费者传播的方法；五是检验服务，包括一般检验服务和为健康、安全、

11、分级或标准化为目的的特定产品检验；六是营销和促销服务，包括与特定产品有关的市场信息、咨询和促销，但不包括未列明目的的、销售者可用以降低售价或给予购买者直接经济利益的支出；七是基础设施服务，包括电力网络、道路和其他运输方式、市场和港口设施、供水设施、堤坝和排水系统以及与环境计划有关的基础设施工程。显然，从内容来看，“七大体系”主要属于政府“一般服务”这一类的“绿箱”政策措施。“七大体系”涵盖了农业科研和技术推广、动植物卫生检疫、农产品质量安全以及市场信息服务等多个领域，正好弥补了我国“绿箱”政策所存在的内容不完整、结构不合理的缺陷和不足。“七大体系”建设，可以从总体上提高我国农业的科技含量，改善

12、农业生产的基本条件，增强我国农业抵御自然灾害和市场风险的综合能力。二、“七大体系”的系统论考察1、整体性“七大体系”是由种养业良种体系、农业科技创新与应用体系等7个要素所组成的一个结构合理、内容完整的大系统。首先，这个系统是一个完整的机体。我们知道，“七大体系”是在现行农业宏观管理体制下的农业综合支持系统。从产业链的角度来看，“七大体系”涵盖了产前、产中和产后各个环节；从工具储备来看，“七大体系”采用了研发、工程技术、资源管理、信息沟通和配套服务等多种手段；从制度绩效来看，“七大体系”包容了近期、中期和长远这三类政策目标。其次，这个系统有一个合理的架构。从内部构成来看，种养业良种体系旨在促进增

13、产，并从源头上解决农产品的质量问题；科技创新和应用体系重在为农业提供科技支持和持久的发展动力；动植物保护体系通过预防和控制农业生产所面临的重大及突发性作物病虫害和动物疫病灾害，为农业生产免遭不良侵害建立了防护网；农产品质量安全体系通过监测检验和标准化建设，确保了农产品的营养、安全和卫生；农业信息和农产品市场体系注重农业的信息化改造和市场体系的逐步完善，有利于降低交易成本和提高市场运行效率；农业资源与生态保护体系强调对资源、环境的合理保护，目的是促进农业的可持续发展；农业社会化服务与管理体系，主要承担着技术服务、秩序维护、基础设施建设和提供法律保障的任务。可见，整个系统不是7个体系的简单累加，而

14、是7个体系的科学组合。2、关联性在“七大体系”这个系统里，各要素之间并非彼此孤立、互不相干，而是有着内在的、必然的联系。正是由于彼此间存在着这种既互相制约、又相互促进的密切关系，才使得“七大体系”成为了一个完整有效的农业支持大系统。在“七大体系”这个系统中，各要素分属于工程技术、组织管理和社会服务等不同的范畴，但追求的却是加强农业基础设施和提高农业运行质量这一共同目的；在这个系统中，各要素分别适用于农业的产前、产中或产后这些不同的环节，但却共同服务于整条“农业产业链”；在这个系统中，各要素都有着相对独立的、具体的政策目标，但却都服从于“农业国内支持”这一总的建设方向。在“七大体系”这个系统中，

15、如果某些要素发育不全或者发展滞后，就会影响其他要素的成长和发展壮大，最后就会制约整个系统功能的发挥。相反，如果某些要素能够率先发育、超前发展，就会诱导、促使其他要素与之相适应，从而带动整个系统的健康发展。3、层次性我们知道，“七大体系”是由种养业良种体系、农业科技创新与应用体系等7个要素组成。但需要说明的是，这7个要素中的每个要素，本身又都是一个完整的系统，分别由一些别的要素单位构成，这些要素单位就是一个个大的“工程”。同样，在各大“工程”相对较小的系统里，也存在着新的要素个体，这些要素个体被称为“项目”。为了便于区分，我们称“七大体系”为总系统，单个体系为分系统，各大工程为子系统，各个具体项

16、目为要素个体。显然，我们可以就此搭建一个层级结构。其中，“七大体系”位于最高层，凌驾于其他各层之上，起着统驭全局的作用；单个体系处于第二层，受总系统的控制，但同时又能约束较低层级；“工程”属于第三层级，既受各自所属分系统的控制，同时又能制约更低的层级；“项目”属于第四层级，相对子系统而言，它只是其中的要素或要素个体，但实际上它也可以成为一个独立的系统。显然，“七大体系”是一个井然有序的系统。在“七大体系”这个总系统中，存在着各种各样的联系。每一主体不仅要与其上下层级的其他主体发生相互作用，而且要与同一层次上的其他主体进行交互影响，甚至与处于不同层级、不同系列上的其他主体也存在一些互动关系。这种

17、系统内复杂的有机联系，最终却集中表现为“体系服务农业，工程支撑体系，项目保障工程”的总体格局。4、开放性任何系统的形成、运行和演化都离不开特定的外部环境，不存在独立于环境的、绝对封闭的系统。任何系统都与其环境存在着相互作用，环境塑造了系统，系统又影响了环境。正是因为系统与外部环境之间存在着大量的物质、能量和信息的交换与交流，方才抵消和平衡了系统内生的熵增过程，也才使得系统更趋有序和条理。“七大体系”就是这样一个开放的系统。第一，“七大体系”是一个输入输出系统。或者说，“七大体系”就是一个生产制造系统。“七大体系”能为社会提供什么样的产品和服务，既取决于其生产函数，也受制于要素的投入。相比较而言

18、，资金是最为稀缺、但其边际收益也最高的要素。我们应当积极响应中央号召，下决心改变既定的国民收入再分配格局，加大对农业的扶持力度，促进我国小康社会的全面建设。第二，“七大体系”与外部环境有着广泛而密切的联系。比如，农业科技创新与应用体系与我国的科技事业息息相关，动植物保护体系涉及到对野生动植物的保护，农产品质量安全体系关系到我国的食品卫生和食品安全，而农业信息和农产品市场体系则与国民经济信息化和全国统一大市场的建设相互交融。此外，“七大体系”建设也会吸引和带动外资及民营资本对农业的投入。可见，“七大体系”建设有着明显的外部性，在为农业服务的同时，也服务于整个社会。5、动态性“七大体系”不是一个静

19、止不动、一成不变的系统，而是一个运动的、向前发展的系统。它会随着时间的推移，与时俱进，开拓创新。“七大体系”是基于现行制度框架的产物。随着农业管理体制的进一步改革，“七大体系”会做出相应的调整，从而能够提供更多的支持手段，产生更好的服务效果。随着建设规划的逐步实施，系统的服务领域会渐次拓展，服务水平也会日益提高。同时，系统内一些不适应新形势、新环境的要素会逐渐被削弱甚至被淘汰，而系统内又会生发出一些新的能动因素，逐渐成长、壮大并占据重要的位置。“七大体系”的动态性，决定了它能够对客观世界做出积极的、能动的反应，以便更好地适应环境的变化。这样，环境的变化要求系统做出结构上的调整，结构的调整赋予了

20、系统新的功能，新的功能又确保了系统对环境的适应，这个过程将一直持续下去。正是这种持续不断的动态交替过程，保证了系统具有旺盛的、持久的生命力。三、“七大体系”建设的内涵与特征1、“七大体系”是贯彻“三个代表”重要思想的行动计划，具有鲜明的时代性“三个代表”重要思想是中国改革开放伟大实践的理论总结，是马克思主义唯物史观的最新发展,是系统、完整的科学哲学体系，也是我们建设中国特色社会主义的行动指南。而“七大体系”则是贯彻“三个代表”重要思想的一个行动计划，是实践“三个代表”重要思想的一套工作方案，是落实“三个代表”重要思想的一项重要举措，具有十分鲜明的时代特征。首先，“七大体系”依据市场供求形势的根

21、本性变化，重新整合、合理安排农业项目，有助于农业资金的科学配置和充分利用；其次，“七大体系”针对农民素质不高这一现状，注重对农民的培训和教育，有助于知识的传播和实用技术的普及；最后，“七大体系”关注农业增长方式的转变，推崇科技创新与应用，有助于农业国际竞争力的增强和农业科技含量的提高。2、“七大体系”是适应加入WTO新形势的应对之策，具有现实的针对性我国加入WTO以后，农业发展面临着全新的市场环境和制度约束。从入世后的实践来看，我国的农产品贸易存在着明显的不适应，最突出的表现是农产品的整体竞争力不强，农产品出口频频遭遇贸易壁垒。究其原因，虽然有国际贸易保护主义因素的影响，但我国农产品品质不高、

22、标准化程度低却是一个不可忽视的问题。具体而言，在大宗农产品方面，主要问题是专用性不强，品种多而杂，不能满足大型加工企业和现代化市场的要求；在园艺产品方面，主要问题是外观不佳、口感差以及农药残留超标；在畜产品方面，主要问题是卫生检疫不达标和饲养条件不合格。长期以来，我国只注重农产品的数量增长，而不大重视其品质改善。但从当前国际农产品贸易的现状来看，发达国家对农产品进口的要求却十分严格：第一，产品本身在外观、成分、功能和安全性等方面必须符合有关标准；第二，产品生产、加工、储藏、运输的方法和过程要遵守有关规定；第三，产品的生产、制造环境也要满足特定要求。而“七大体系”正是适应我国加入WTO新形势下所

23、提出的一整套应对策略，是未来一段时期指导我国农业建设的发展规划，具有现实的针对性。从建设内容看，“种养业良种体系”重在对种养业优良品种的选育、扩繁，目的是促进供种能力、供种水平的提高和对种质资源的保护；“农业科技创新与应用体系”通过调整农业科技力量布局，深化农业科技体制改革，以及在强调基础研究和应用研究开拓创新的同时，大力发展生物技术、节水技术和信息技术等农业高新技术，目的在于加速农业科技进步和科技成果转化，尽快提高我国农业的科技含量；“动植物保护体系”主要在于建立健全农作物病虫害监控体系、动物疫病防治体系，以及打击非法捕捞、利用珍稀濒危水生野生动物等违法行为，目的是保护动植物免受不良侵害和保

24、全动植物物种；“农产品质量安全体系”的主要任务是建立健全农产品质量安全检验检测体系和认证认可工作体系，组织实施"无公害农产品行动计划"和推进农业标准化建设，目的是改善农产品品质和提高农业标准程度；“农业信息和农产品市场体系”建设主要包括农业信息化网络建设、农产品市场体系建设和农产品产销信息系统建设等方面。目的是提高农业的信息化程度，尽快建立统一开放、竞争有序的市场体系，及时为社会提供准确、充分的市场供求信息；“农业资源与生态保护体系”重点在于完善农业生态环境的监测评价体系，加强水土保持和农田林网建设，治理农业污染特别是规模化畜禽养殖所造成的有机污染，以便有效地改善农业生态环

25、境的质量，促进农业可持续发展；“农业社会化服务与管理体系”建设，主要是执法检查、港政建设以及为广大农民提供实用技术培训和信息咨询等项服务，目的是完善基础设施、维护法律秩序以及为农民提供配套服务，降低其交易成本。3、“七大体系”是促进农业可持续发展的战略部署，具有很强的可操作性1980年，世界自然与自然资源保护联盟提出，要在继承传统农业遗产和发扬现代农业优点的基础上，以持续发展的观点来解决生存与发展所面临的资源与环境问题。1985年，美国首次提出“可持续农业”的概念，认为推行可持续农业的根本目的在于寻求经济、社会发展与环境相互促进、协调发展的途径和办法。1987年，联合国世界环境与发展委员会提出

26、了“2000年转向可持续农业的全球政策”。1991年，联合国粮农组织在荷兰召开“可持续农业和农村发展”大会，会议形成的“丹波宣言”提出，持续农业是采取某种使用和维护自然资源的基础方式，以及实行技术变革和机制性变革，以确保当代人类及后代对农产品需求得到满足；这种持久的发展能够维护土地、水、动植物遗传资源，是一种环境不退化、技术上应用适当、经济上可生存以及社会能接受的农业经营方式。从我国的情况来看，农业可持续发展战略的提出始自1992年的中国21世纪人口环境与发展白皮书。1994年3月，我国政府制定了中国二十一世纪议程，明确提出了人口、经济、社会、资源和环境相互协调、农业可持续发展的总体战略、对策

27、和行动方案。可见，农业可持续发展是我国社会经济可持续发展的重要组成部分，是我国21世纪农业发展的必然选择。而“七大体系”正好顺应了这一历史潮流，是促进我国农业可持续发展的战略部署，具有很强的可操作性。“七大体系”从我国国情出发，把保护环境与促进农业资源利用相结合。一方面，“七大体系”在注重农业发展的同时，重视自然资源的合理利用和农业生态环境的保护，以便确保资源能够永续利用以支撑农业的持续发展。另一方面，“七大体系”又强调通过发展农业来促进环境资源的保护。这既避免了以破坏农业再生资源、降低环境质量为代价来换取农业的发展，又避免了片面强调对生态环境的保护而忽视对自然资源的开发利用。四、“七大体系”

28、建设的现实意义1、“七大体系”建设是对传统立项模式的一场改革传统的立项模式主要有两种：一种是申报批复制，另一种是项目库制。所谓“申报批复制”，是指由项目单位向主管部门递送申请报告（如项目建议书之类），经主管部门认可后，开始编制、上报项目计划书和可行性分析报告，再经主管部门审核同意后（大多数时候需要向项目单位拨付建设资金），项目便正式成立。所谓“项目库制”，是指由主管部门或项目单位预先筹划、设计一批建设项目入库作为储备，再等资金、市场等条件成熟时，从库中选择适当的项目进行建设的立项模式。应该说，这两种立项模式各有其优缺点。申报批复制的优点是项目一般较“新”且有一定的市场，缺点是论证不充分，容易仓

29、促上马，因而成功率不是太高。项目库制的优点是建设项目预先都经过论证，有一定的科学性，再加上“优中择优”，成功率较高；同时，项目建设有一个信息反馈过程，有利于对未来项目的储备和选择。项目库制的缺点是入库项目均需论证，而且要定期清库（清理、淘汰一些过期的、不适合的库内项目），致使多数项目虽经论证但却不能立项，因而建设成本高，推广难度大。而“七大体系”的建设框架，是对传统立项模式的扬弃。它在对传统立项模式各自的优点进行兼收并蓄的同时，形成了自己的独特之处。首先，“七大体系”坚持把“三个代表”重要思想作为其最根本的指导，从而确保了其建设方向的正确性。这使得未来的建设项目能够追随最先进的生产力，能够宣扬

30、最先进的科学文化，能够服务于最广大人民的切身利益。其次，“七大体系”有一个较为稳定的建设框架，框架里的体系、工程、项目全部要经过科学规划、充分论证，从而确保了项目建设的科学性和持续性。最后，“七大体系”是一个动态的系统。它能够对外部环境及时做出反应，能够跟随形势的变化做出相应的调整，从而确保了项目建设的适应性和灵活性。2、“七大体系”建设是对传统资金供给制度的一次创新传统的资金供给制度主要有两个特点：一是层层分配，二是分散布点。“层层分配”是指建设资金的逐级配给，在形式上与政府机构的科层制相协调，在内容上与建设项目的逐级安排相适应。“层层分配”背后的经济动因是为了平衡各方的利益关系，其结果是在

31、项目安排上存在一定的随意性，在资金分配上平均主义盛行。“分散布点”是指将建设资金分散使用，片面追求项目点多和覆盖面广。“分散布点”的压力机制在于政府职能太多，疲于应付；而背后的动因则是政府官员的急功近利和贪大求多。其后果有二：一是地方政府不顾条件，盲目争取项目而不予配套，致使建设项目因资金不足而成了半拉子工程或豆腐渣工程，造成极高的沉淀成本。二是建设项目太过分散，单个项目势单力薄，建成后往往因缺乏后续资金而疏于管理，最终则不了了之，无法形成效益。而“七大体系”建设，在总结以往经验教训的基础上，进行了大胆的制度创新。第一，在资金安排上，摈弃了以往逐级分配的做法，而改为统一指挥，集中调度，团队作战

32、。第二，在资金使用上，抛弃了以往切块细分的做法，而改为按7个体系的实际需要，集中使用，发挥规模效益。第三，在项目设计上，本着为农业提供持续支持和集中资金办大事的原则，既考虑客观需要，又考虑现实可能，统筹规划，科学合理。第四，在项目建设上，由一部门牵头，多部门参与，互相监督，彼此合作，各尽所能，共同负责。避免了以往上下推诿，互相扯皮的现象。3、“七大体系”建设是对传统公共服务观念的一个突破在计划经济体制下，政府预算收入主要来自国营企业的利税上缴。与此相一致，政府预算支出也主要是为公共经济的发展提供必要的支持。此时的公共服务观念有三个特点：一是消极被动型，二是供给导向型，三是数量主导型。所谓“消极

33、被动型”指的是，政府部门在提供公共服务时，不需要顾及市场需求和市场反应，只需要按规定程序和既定计划一步步执行即可。所谓“供给主导型”是指政府是否提供公共服务、向谁提供公共服务以及提供多少公共服务往往是不确定的，很多项目属于“首长工程”或“关系工程”，往往不经过科学论证即可按有关指示立项上马。所谓“数量主导型”是指，政府部门提供公共服务时，往往只追求政绩，关注所提供服务的数量，如安排了多少项目，下拨了多少资金，而不大重视项目的质量和效益。在市场经济条件下，政府的财政职能主要是为社会提供必需的公共服务或公共产品。因此，政府财政也被称为公共财政。“七大体系”建设适应了公共财政框架的要求，是对传统公共

34、服务观念的重大突破。主要表现在三个方面：第一，变消极被动型为积极主动型。农业部这次打破常规，实事求是，积极进取，综合考虑我国农业所面临的各种复杂形势，变被动为主动，充分发挥主观能动性，最终形成了“七大体系”建设的清晰思路和完整对策。第二，变供给导向型为需求导向型。“七大体系”建设以市场为导向，立足“三增”，注重农民的现实需要和农业的可持续发展。可以说，“七大体系”建设是农业部门职能转变的一个重要标志。第三，变数量主导型为效益主导型。“七大体系”建设立足农业发展的总体架构，严格控制项目数量，求精不求多，从规划设计到项目安排，从建设内容到资金投放，全部进行科学论证。同时，既注重项目配套，又强化项目

35、稽核，确保了工程建设的近期和长远效益。五、“七大体系”建设中要处理好几个关系1、要处理好政府与市场的关系我们知道，在市场经济国家，政府一般有三个经济功能：一是提供公共物品；二是运用税收和支出项目等手段，通过对特定群体的收入再分配以促进公平；三是实施财政、货币政策，通过降低失业率和治理通货膨胀，以刺激经济增长和保持经济稳定。在“七大体系”建设中，我们认为，政府的作用应限制在两个方面：一是提供公共物品，二是促进产业成长。这意味着，政府一定要明确自己的角色定位，恰当地履行其职能，既不能“缺位”，也不要“越位”。首先，政府要“有所作为”。近些年来，尽管我国进行了多次较大规模的政府机构改革，但是政府的职

36、能转变还不够到位，政府公共服务功能的发挥还很不充分。在“七大体系”中，疫病防治、生态保护、信息发布、质量检测和农业执法等都具有很强的外部性，是典型的公共物品，应当由政府供给。所以政府一定要主动承担起建设的重任，以弥补市场机制的失灵或内在缺陷。此外，在“七大体系”中，科研开发、市场建设、品种改良和农民培训等，对农业产业的发展至关重要，都存在一定的外部性和公益性特点，而且也都属于世贸规则所允许使用、免于削减的“绿箱”政策范畴，都有必要由政府来提供。其次，政府行使职能要以不妨碍、不干扰市场本身的运行为前提。我们知道，在市场经济条件下，应当由市场机制来发挥资源配置的基础性作用。所以，我们一定要坚持一条

37、原则，即发挥政府的作用决不能排斥市场的功能。否则，政府太多地介入私人领域，不仅会降低经济运行的效率，而且还会因挤出效应而导致私人投资的不足。这也意味着，政府要注意吸引、带动外资和民间资本参与投资，做到政府引导和市场推进并举，群策群力，共同把“七大体系”建设得质量更高、效益更好。2、要处理好需要与可能的关系建国以来，我国长期推行重工轻农的发展战略，国民收入分配向工业和城市倾斜，造成国家对农业的投入明显不足。而在市场经济条件下，农业因其生产周期长、风险大、投资回收慢等特点，在资金市场上也处于不利的竞争地位。其结果是，投资的短缺，导致我国农业基础设施落后，防灾抗灾能力不强。近些年来，国家开始调整国民

38、收入再分配格局，逐步加大了对农业的投资力度，财政用于农业的支出也有了较大幅度的增长。但是，由于我国农业基础薄弱、农业比较效益低下，因而同当前农业发展的现实需要相比，农业资金的供求矛盾依然十分突出。从“七大体系”的内容来看，基本上涵盖了农业科研与成果转化、农业信息化改造、农业生态环境保护以及农业社会化服务体系等各个领域。而这些领域，正是当前我国农业建设的薄弱环节，也是下一步农业发展的瓶颈。“七大体系”建设对于增强我国农产品的国际竞争力和促进我国农业的可持续发展，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。因此，国家应当集中财力重点支持“七大体系”建设，改善农业的生产条件，增强农业的发展后劲，强化其在

39、国民经济中的基础地位。当然，投资建设农业“七大体系”，也要考虑到我国当前的国情。与发达国家相比，我国的经济实力还不够强，财政资金还不够充裕。在这一背景下，指望国家财政大幅度增加农业投资，以便在短期内建立起“七大体系”基础框架的想法是不现实的。这就要求我们必须有一个明确的认识，即“七大体系”建设是一个持续的、渐进的、不断完善的历史进程，不可能毕其功于一役。同时，我们在建设“七大体系”时，应当注意以下几点：第一，不要盲目求大求洋，摊子铺得太大，项目上的太多；第二，要区分轻重缓急，不能齐头并进，而要重点确保关键性项目的建设；第三，要建立多元化的投资机制，注意吸引、带动社会资本的投入；第四，要强化对项

40、目的管理，提高资金的使用效益。3、要处理好新与旧的关系“七大体系”建设是对现有资源的重新整合，也是对以往建设项目的结构优化。但是，“七大体系”建设不是从零开始，而是在以往建设的基础上对原有农业支持服务体系的完善和创新。比如，在种养业良种体系建设方面，我们已经做了以下工作：一是我们已经有了一部种子法；二是我们在“九五”期间实施了农作物“种子工程”，到2000年，我国的种子生产能力已经达到60亿公斤，种子商品率达到36%；三是我们在1998年又实施了畜禽水产良种工程，3年里共建设和完善种畜禽原种场55个、种畜禽测定中心2个，水产原种场44个、水产种质检测中心2个、国家水产引育种中心及良种选育中心各

41、1个，项目建设使养殖业良种率提高了近10个百分点。再比如，在科技创新与应用体系建设方面，我们已经取得了一些成绩：一是提出和推行了“农科教结合”与“产学研结合”的模式；二是我国自90年代以来已经取得了各类获奖农业科技成果两万多项，特别是在超级稻、优质高油大豆、双低油菜、转基因棉花等新品种的选育，动物疫病控制技术和疫苗的研制与开发，动植物营养代谢、生物反应器等方面的研究，均已接近或达到世界领先水平。我们在进行“七大体系”建设时，要注意处理好新与旧的关系。一方面，以往的项目建设和有关工作，在很多方面都已经取得了很大的成就，这为下一步“七大体系”的建设奠定了坚实的基础，我们一定要利用以往建设所搭建的平

42、台，避免重复建设。另一方面，“七大体系”建设毕竟与以往的建设存在着很大的不同，因此一定要有新思路、新观念，决不能因循守旧、固步自封。（来源：中国农垦经济   作者：武文   成德波    作者单位：农业部农村经济研究中心   中国农垦经济发展中心）对建设农业“七大体系”的初步理解      社会主义市场经济体制的初步建立和加入世界贸易组织，为我国经济建设创造了日趋稳定、逐步成熟的体制条件和市场环境。积极适应新的环境和发展趋势，全面梳理工作头绪，整合工作手段，提出系统

43、化的工作思路，构建稳定的支持保障体系，是各项经济管理工作实现整体跨越与突破的必然选择。在2003年5月23日召开的农业部网络视频会议上，杜青林部长提出，要加快种养业良种繁育体系、农业科技创新与应用体系、动植物保护体系、农产品质量安全体系、农产品市场信息体系、农业生态保护与建设体系和农业社会化服务体系等“七大体系”建设。建设农业“七大体系”是基于对时代发展要求的深刻理解和农业发展规律的自觉把握，立足于现有工作基础和发展可能性而提出的系统化的、具有前瞻性和可操作性的工作方略。对构筑“七大体系”的丰富内涵和重要意义加深认识和理解，是加快建设“七大体系”的基础。    一

44、、“七大体系”在农业目标体系中的地位    “七大体系”作为工作重点，既是实际工作内容，又是具体工作目标。农业作为经济发展、社会安定、国家自立的基础，它既是一项复杂的经济活动，也是一项复杂的社会活动，承担着广泛的社会功能。社会发展总是不断对它提出新的要求，不同的社会主体总是从不同的角度对它提出不同的目标，因而农业发展的目标从来不是单一的，而是存在一个多层面的复合性的目标体系。从当前的情况看，对农业发展的目标还有几种主要的表述，这就是：发展“优质、高产、高效、生态、安全”农业，推进优势农产品区域布局和实现“农产品竞争力增强、农业增效、农民增收”。把这几种表述与“七大

45、体系”建设放在一起进行深入比较和分析，可以发现，它们虽然表述不同，关注的重点有别，强调的工作不一样，但目标指向是一致的，实质内容是协调的，四个方面相辅相成，共同构成一个完整的农业发展和工作目标体系。    1、发展“优质、高产、高效、生态、安全”农业    这是中央对新阶段农业提出的发展要求，它代表了全社会对农业的期望。这五项指标实际是现代农业的五个特征，它们是在过去“高产高效”、“优质高产高效”等目标基础上逐渐演变而来的。这一目标的提出，反映了现代化建设、人们生活水平提高对农业发展提出的基本要求。反映了现代社会对农业功能认识的发展。

46、这是一个长期性的目标。    2、推进优势农产品区域布局    结构调整是新阶段农业农村经济工作的中心任务，推进优势农产品区域布局，是推进农业和农村经济结构战略性调整的重大步骤，其目的在于充分发挥我国各地农业比较优势，实施非均衡发展战略，做大做强一批优势产区，重点培育一批优势农产品，形成科学合理的农业生产力布局，提高我国农业竞争力。推进优势农产品区域布局的重要出发点是应对入世挑战，抵御进口农产品冲击，扩大农产品出口。它抓住了我国农业发展阶段整体转换、发展环境突然改变所面临的主要矛盾，找准了解决矛盾的突破口。实现优势农产品区域化布局，必

47、须广泛动员和有效整合各方面资源，建立健全系统化的保障体系。这是一项阶段性的战略部署和当前的工作重点。    3、实现“农产品竞争力增强、农业增效、农民增收”    “三增”是农业部提出的农业农村经济工作基本目标。它的特点在于立足经济全球化和我国农业进入新阶段的时代背景，从产业、生产者的角度确立了工作努力方向。农产品竞争力增强，强调的是在国际化背景下我国农业的主攻方向，竞争力不强，产业就会失去立足之地；农业增效强调的是农业在现代产业体系中必须获得社会平均利润，增强自我发展能力，效益不能提高，产业就会萎缩；农民增收强调的则是生产者的根本利

48、益，事关生产者积极性和国家发展全局，这是产业发展最根本的归宿，因而也是最高的目标。可以说，农业“三增”强调的是农业和农村经济发展的出发点与归宿，体现了产业发展趋势和生产者利益，符合农业主管部门的主体定位，也容易为整个农业农村经济系统所接受。    4、建设“七大体系”    它是从全面建设小康社会面临的艰巨任务、农业自立于现代产业之林所必须解决的基本问题以及多年来积累的工作基础与经验出发而提出的支持保障体系。随着我国经济发展市场化程度的不断加深，加入世界贸易组织带来的国际国内市场逐渐统一，全面建设小康社会进程的日益加快，农业的产业弱势

49、性和基础薄弱性问题越来越凸现出来，不从整体上构筑起稳固有力的支撑保障体系，农业农村经济工作就无法完成历史赋予的使命。建设“七大体系”既是产业自身发展与成长所要求的支持、保障体系，也是政府、社会推进产业进步的工作路径，通俗地说，是工作切入点和抓手。    由上述四个方面构成的农业发展目标体系，实际上有两个不同层次。“优质、高产、高效、生态、安全”与“三增”属于一个层面，强调的是结果，前者表述了现代农业的基本特征，是社会对农业功能的限定，它指明了农业发展的方向，从某种角度讲，是一种外在性要求；后者实际上提出了检验农业和农村经济工作成绩的标准，是农业和农业生产者自己追求

50、的目标。“优势区域布局”与“七大体系”属于一个层面，强调的是手段，是农业农村经济工作在一定时期必须集中精力抓好的重点工作。“优势区域布局”立足于对资源优势的发挥，强调对自然规律和历史基础的尊重；“七大体系”立足于支持保障体系的构筑，强调建设的主动性和系统性。从结构上看，推进“优势区域布局”是横向配置资源，培植、优化生产能力，为建设现代农业提供基础支撑；建设“七大体系”是纵向配置资源，完善、强化保障手段，为建设现代农业提供体系保障。两相结合，就能建立起与全面建设小康社会相适应的，纵横互联、内外结合、活力充沛、保障有力的农业农村经济体系。    二、“七大体系”实质是

51、支持、保障农业农村经济持续快速健康发展的七大支柱    分析“七大体系”，可以发现它们的主题词实际上都是多年来农业和农村经济工作一直强调的工作关键点，如良种、科技、安全、质量、信息、市场、生态、服务等。明确提出“七大体系”的一个重要目的就在于把这些我们一直在强调的关键性的工作重点统合进一个系统化的体系之中，使工作实现由抓点的突破到抓整体提升的转变。“七大体系”具有系统性、时代性、可操作性、稳定性等重要特点。    系统性    农业作为现代产业体系的一员，要巩固基础，提高水平，素质必须全面提高，工作必须整

52、体推进。过去很长一段时间，限于条件，加强农业只能着眼于单项突破，抓单一环节，在巨大的压力和不确定性因素多的情况下，很多时候难以摆脱“头痛医头，脚痛医脚”的尴尬状况，一些重点工作的系统性、连续性不强，农业的产业地位和整体素质难以全面提高。“七大体系”抓住了当前农业发展面临的主要矛盾和建设现代农业必须解决的关键问题，从整体提升产业素质、构建完整保障体系出发，设计工程、项目，抓住关键环节，使各项工作目标明确、定位准确，增强了各项工作的系统性和整体协调性。    时代性    “七大体系”的提出是在农业农村经济发展达到一定的水平基础上提出的。

53、这可以从三个方面来理解：一是农业产出达到一定的水平，供给压力缓解，农业获得一定的自我发展机遇和空间，决策者有可能从产业的长期发展高度来思考和谋划工作全局；二是一定的物质技术和实际工作基础，多年的发展使农业生产条件、技术水平、投入能力、调控手段等达到了一定的水平，初步具备了从整体上推进产业进步的条件；三是一定的认识水平，全社会以及农业战线对农业的社会功能和发展规律认识趋向一致，使加大农业投入、加强农业基础地位具备了越来越有利的社会舆论和政策环境基础。因而完全可以说，“七大体系”的提出是审时度势，顺势而为，体现了与时俱进的精神。    可操作性  

54、  “七大体系”作为工作目标，是为实际工作服务的。“七大体系”的每一个体系无一不是对多年实际工作的整合，把它们推进到体系化建设新阶段，充分考虑到了现有的工作基础和实施体系建设的项目、工程可能。“七大体系”建设将以若干工程建设项目为支撑，形成“体系服务农业，工程支撑体系，项目保障工程”的构架。有些体系已具备良好的项目基础，有些体系已初具雏形。由于具备了客观需要、基础条件和现实可能，因而“七大体系”不是一个概念化的框架，而是要付诸实施的操作蓝图，建设“七大体系”不是白手起家，更不是另起炉灶，而是在已有工作的基础上，整合、强化和提升农业投资建设的关键点。   

55、 稳定性    建设“七大体系”的核心是构建农业农村经济持续快速健康发展的支持、保障体系。体系的建设是为整个产业发展打基础，力图通过政府支持、引导和产业自身成长为农业建立一个基础性的框架。通过体系化的建设，建立起一整套基本的手段和工具，形成一种稳定的结构，就可以有效担负起农业发展的经常性使命，应对各种突发性任务。随着时间的变化，各种偶然因素、不可预见因素的发生，农业发展在不同的年份、不同的阶段会面临不同的重点任务，但它们都可以包容在“七大体系”之中。从长期发展看，“七大体系”是形式，具体工作是内容，形势与内容有机结合，就能稳步巩固我国农业基础地位。“优势布局”与“

56、七大体系”正好体现了这种结合。    “七大体系”的提出，实际上反映了政府主管部门对自身责任的自觉意识和对自身作用的准确定位，完全符合政治体制改革的精神。建设“七大体系”既坚持保持工作的连续性与稳定性，又追求整体突破和跨越，做到继往开来，是农业和农村经济工作发展历程上的重大创新。    三、加快建设“七大体系”要处理好的几个问题    显然，“七大体系”不是农业农村经济工作的全部内容，也没有必要把所有的内容都勉强统合到一个体系之中。但毫无疑问，这是农业农村经济工作的重点，是必须尽全力推进的重点工作。推进“

57、七大体系”建设要强化的环节很多，要处理的关系很多，这里我谨提出两个方面加以认识。    1、强化投入与改革    对于“七大体系”建设，加大投入是第一位的，投入的重点是资金的投入。投入不足一直是导致我国农业基础薄弱的关键因素，农业农村经济发展滞后是全社会有目共睹的国民经济发展瓶颈。投入不足，有国家财力方面的原因，也有认识上、决策上、资源分配方面的因素，还有项目设计、资金使用等方面的原因。由于投资不足，农业基本建设上的历史欠账很多，随着国内外经济环境的变迁，适应国际竞争、满足国内需要、应对自然灾害和突发事件越来越要求农业具有更加有力的保

58、障和较高的整体素质，不增加投入，各种政策设计都将悬空。对于增加投入的重要性，有一个新的情况值得注意，那就是，过去多年的农业投入很多都处在布点、基建阶段，由于大多投入是一次性的，而且资金缺口大，使得许多项目未能正常运转，或者虽能运转但也只是“有钱养兵，无钱打仗”，难以发挥效益。对它们增加必要的新的投入，对一些体系进行填平补齐、加强重点就能激活一大块存量资源，使整个农业农村经济发展支持保障体系整体效能提高一大截。从这方面看，农业投资实际上有很高的回报。国家已连续几年实行扩大内需的方针和积极的财政政策，城市、交通、能源等基本设施建设上了一个大台阶，使政府有必要、也有可能通过开源节流扩大农业基础投入。扩大投入，首先依靠的是各级财政投入，同时也要通过改革创新，扩大农业投入的资金来源。    这里所说的改革，主要是指投资管理方面的改革。重点是改革国家财政资金对农业投入的管理体制，改革资金投放方式，提高资金的使用效益。由于各方面原因，过去有限的农业投入一方面存在多头管理、投向分散、难以发挥整体效益的问题；另一方面也存在“跑冒滴漏”、使用效益不高的问题，这种状况应通过改革加以改变。有限的农业投入应该实实在在投在项目上，而不是盖办公楼，发工资。为加快体系建设，资金的分配安排要充分体现体系建设的整体要求，集中力量办大事，不能被动地照顾各方面因素。