农村集体土地建设住宅楼买卖纠纷的分析

1、农村集体土地建设住宅楼买卖纠纷的分析近些年来我院在审理地产案件中,不断遇到村委会利用集体土地 建住宅楼卖给本村以外的村民和城市居居而产生的房屋买卖纠纷案 件,这类案件具有涉及面大、人数众多、法律规定不甚明确的特点, 还涉及小城镇建设的政策导向与有关法律规定的冲突问题.因此,如何正确把握法律与政策的关系,维护好本地区的社会稳定,妥善处理 此类纠纷,需要认真探讨.一、集体土地建住宅楼的背景及根本情况1993年国家六部委联合下发?关于增强小城镇建设的假设干意见?, 江苏省政府从1995年起,在全省范围内开展创新型小城镇活动,1996 年3月28日南京市人民政府以宁政发199669号文件下发南京市 人

2、民政府关于批转市建委?关于增强南京市村镇规划建设的实施意见? 的通知.这一系列的文件规定了农村小城镇建设的规划、治理及实施的具体方法.在这样一种政策导向下,此项工作在乡镇集体土地上全 面展开.例如原南京市大厂区的葛塘镇该镇1996年被省政府评为示范新型小城镇于1995年开始了此项工作,该镇下辖的邻近大厂 城区的中山村、欣乐村、四周村、新村村先后搞起了住宅楼的兴建工 程.截止到1999年底上述四村共在集体土地上建造住宅楼 73幢,24 万平方米,3000多套房屋.3000多套的房屋中20%卖给了本村村民,80%卖给外地农民和城镇居居.这四个村在兴建住宅楼的过程中一般 都办理了或补办了以下手续：1

3、、原南京市大厂区方案经济委员会关 于葛塘镇各中央村建设或贸易货栈工程建设的立项报告的批复；2、原南京市大厂区土地治理局核发的或补发的 “乡镇建设用地批准通知 单 3、原南京市大厂区城乡建设局核发的“中央村住宅或“贸 易货栈的红线图；4、原南京市大厂区葛塘镇人民政府颁发的“江 苏省村镇工程建设许可证.四个村在出卖3000多套房屋的形式上 都采用了与购房者签订“委托建房协议的方式.“委托建房协议的主要内容也都明确规定了村委会享有土地的所有权, 购房者享有土 地使用权和房屋的所有权.在本院所审理的此类房屋买卖纠纷案件中, 所有建成的住宅楼也都经过了工程质量的验收,并领取了建筑治理部 门颁发的质量合格

4、证书.在审理此类案件过程中还发现,凡已付清房 款的购房者,村委会均按协议的约定为其办理了 “村镇房屋所有权证 四个村的73幢住宅楼都与原大厂区的城区房屋或住宅小区毗邻,四 个村住宅楼所占的非耕地也与原大厂区城区的国有土地接壤,住宅楼的配套建设、物业治理均已到达一定的水平.二、纠纷的原因及解决此类纠纷的不同意见在我院近些年所受理的村集体土地住宅楼买 卖纠纷案件中,原告均为村委会,至目前为止尚无一例购房者诉村委会的案件,作为原告的村委会的诉讼请求根本相同, 都是要求购房者 付清尚欠的购房余款,被告的抗辩理由也根本相同,主要是认为,原 告无房地产开发经营的资格,“委托建房协议无效,原告只能够为 被告

5、办理城市房屋所有权证书和国有土地使用权证书,被告即可付清余款.也有少数购房者并不主张委托建房协议无效, 而以其他的理由 如房屋质量问题相抗辩.这类案件的难点主要在如何认定“委托 建房协议的性质和效力.对此问题的熟悉意见分歧较大,主要有下 列几种观点：1、认为“委托建房协议名为委托建房,实为房地产 开发经营,而村委会不具有房地产开发经营的资格, 集体土地亦禁止 从事房地产开发经营,故应认定“委托建房协议无效.2、有条件的认可“委托建房协议有效,即购房者是本村村民的,双方签订的“委托建房协议有效,凡购房者是外地农民或城市居民的,“委托建房协议无效.3、应当认定“委托建房协议合法有效,由于委 托建房

6、与房地开发有着本质的不同,不应将小城镇开发建设与城市房 地产开发经营混为一谈.“委托建房协议的产生有其政策背景即小 城镇的开发建设,委托建房协议的效力如何确定,关键是看建房有无 规划、有无立项、有无审批、有无许可,如果村委会履行有关的法定 手续,取得了相应的权利就应当认定“委托建房协议有效,本区法院审理的集体土地建住宅楼的案件中的村委会均办理了相应的手续,故应当认定协议有效. 三、对此类案件的处理情况及原因分析 我院 自XX年始受理集体土地建住宅楼的房屋买卖案, 截止XX年6月底已 审结20余件,结案方式大都采判决形式,判决结果均认定委托建房 协议合法有效,限令购房者支付购房款,承当诉讼费用.

7、其局部购房 者不服判决上诉至南京市中级法院, 上诉期间又因双方达成协议,购 房者撤回上诉.目前已审结的20余件案件大局部均已得到执行.我 院对此类案件的焦点即“委托建房协议的效力问题作有效认定的理 由如下：1、集体土地上所建的住宅楼均经政府有关部门的审批,且 有关政府部门具有相应的职权,如大厂区土地治理局所批准的9.8亩非耕地用于中央村工程建设就符合 ?土地治理法?有关治理主体和职 权的规定.2、本区集体土地建设的住宅楼在审批的程序上符合xx?村庄和集镇规划建设治理条例?的规定.3、集体土地上的委托建房与城市房地产开发有着本质的不同.委托建房协议的形式与国家倡 导的小城镇开发建设的政策有着密切

8、的联系. 小城镇的开发建设自应 遵循一整套的法律、法规的规定,而不应套用?城市房地产治理法? 的规定来调整小城镇的开发建设.4、假假设认定“委托建房协议无效,将造本钱辖区范围内社会秩序的极大混乱, 也会造成社会财富的极大浪费.本院已审理的案件虽少,但是,这些案件的审理结果,对 3000多套房屋的购房者有关集体土地上住宅楼买卖的法律关系的稳 定与否具有决定性的意义.如果认定委托建房协议无效将会影响众多 购房者集体土地上住宅楼买卖的法律关系的稳定, 将可能引发大规模 的诉讼,从而影响社会稳定,认定委托建房协议无效也必然造成社会财富的浪费.5、购房者主张“委托建房协议无效只是诉讼策略,并非真正的目的

9、. 审理此类案件中,还发现一局部被告主张“委托建房协议无效的真 正目的不是要退回房屋要回购房款,而是想通过主张“委托建房协议 无效来与村委会讨价还价.另外,主张“委托建房协议无效的内在理由,是认为我国现行的土地治理法律、法规是限制集体土地使用 权流转的,之所以限制集体土地使用权的流转, 是由于如果允许集体 土地使用权流转将会导致农村耕地的大量流失；导致农村廉价土地冲 击城市房地产市场.对这种理由,我们认为限制土地使用权流转恰恰 是造成农村耕地流失的一个重要原因.大家知道在1998年修订的土地治理法施行前,土地收益实际是由市、县政府享有,而市、县政府 又拥有土地征用审批权,为获取更多的土地收益,

10、一些市、县政府往 往滥用审批权违法批地、乱占耕地、浪费土地的事实大量发生.1998 年土地治理法确立了土地用途治理制度以后, 我国已经具备了保护耕 地的法律根底.如果土地用途制度得以有效实施,即使允许集体土地 使用权流转也不会造成耕地的流失.本案的土地审批虽是发生在1998 年以前,但土地的审批手续与1998年以后的土地用途治理制度的规 定较吻合,审理此案应当考虑这一情况.还有放开集体土地使用权流 转确有可能冲击城市房地产市场,使政府减少大量的土地收益,但是, 从长远看允许集体土地使用权流转有利于国家和社会利益.农村集体 土地如形成市场可以和城市土地市场并存竞争,有利于发挥城市、农 村各自功能

11、的优势.近年来越来越多的人赞成放开集体土地市场. 梁 慧星先生在?中国物权法草案建议稿?中就持此观点.但是我们阐述 这些理论并不是要突破现行法律规定,而是认为在现行法律框架下, 对于小城镇开发建设过程中的集体土地建住宅楼的效力认定宜宽不 宜严,法院在审理这类案件中只要查明住宅楼工程工程有立项批复, 有土地使用审批、有建筑许可,且批准部门是在其职权范围内行使审 批权包括事后补办了有关手续就应认定“委托建房协议有效. 必须指出的是在小城镇建设过程中,有些地方确实存在不标准的问题. 这在我院审理的此类案件中也有所反映.但是这些不标准的做法自 1999年1月1日新?土地治理法?实施以后已经得到遏制,小城镇建设步入了正规.在我院处理的集体土地上建住宅楼都是小城镇建设 早期由于不标准所遗留的问题,并不是这类问题