新时期再贷款管理面临的三大挑战

1、新时期再贷款管理面临的三大挑战 再贷款是指中央银行为实现货币政策目标而对金融机构发放的贷款。目前我国的再贷款有两种含义，狭义的再贷款是指中央银行对金融机构贷款的总称；广义的再贷款是指再融资的概念，包含票据再贴现。但再贴现作为货币政策工具传统的三大法宝之一，应排除在再贷款的范畴外。因此，本文所称再贷款为狭义的再贷款。长期以来，再贷款作为一项重要的货币政策工具，在调节货币供应总量方面的作用功不可没。日新月异的社会进步使我国的金融领域正发生着巨大的变化，传统的货币政策工具受到冲击。本文拟从再贷款所经历的发展阶段人手，着重剖析再贷款在新时期所面临的严峻挑战，并提出近期的操作目标。一、人民银行再贷款的发

2、展历程及作用评价我国再贷款的起源与发展是与中央银行制度的建立密不可分的。19791983年期间，当时的中国人民银行肩负了运动员与裁判员的双重身份，实行“分级管理、差额包干”的信贷资金管理办法，通过核定专业银行和人民银行分行的存贷差来实现对全社会货币供应总量的控制，因此，这期间对存贷差计划的控制可以看作是我国再贷款工具运用的萌芽阶段。1984年中国人民银行专门行使中央银行职能后，实行了“统一计划、划分资金、实贷实存、相互融通”的信贷资金管理体制，在原借差计划的体制下，中国人民银行对各专业银行核定了借款基数，由此奠定了中央银行通过再贷款调控基础货币的基础。在此后的十年间（19841993），再贷款

3、成为中央银行吞吐基础货币最重要的渠道，占基础货币供应总量的70%90%.在这一阶段中，再贷款主要由人民银行各分支行根据总行的计划对当地商业银行发放。1993年，全国金融工作会议决定改革信贷资金与规模的分配体制，收回人民银行分行供应和调剂再贷款规模的权利，再贷款供应渠道发生重大变化，分支行再贷款管理的主要任务成为发放短期资金用于解决商业银行头寸不足。1998年，中国人民银行取消了对商业银行贷款规模的指令性计划，标志着金融宏观调控方式由直接向间接转变，再贷款开始成为真正的间接调控工具。再贷款不仅继续发挥投放基础货币，影响商业银行信贷扩张能力的作用，而且开始承担化解金融风险，维护经济金融稳定的重任。

4、有人指出，再贷款是一种带有较强计划性的数量型货币政策工具，具有行政性和被动性。但是应该指出，借鉴发达国家的金融发展经验，任何一种单一的、独立的货币政策工具都不可能完成全部的宏观调控，而必须根据不同时期的货币政策目标，选择合适的工具进行配合和协调。从中国人民银行运用再贷款进行宏观调控的实践，结合中国货币政策工具的使用环境，可以肯定，再贷款是我国体制转型过程中一项有效的间接调控手段，在调节基础货币总量，调整优化信贷结构，支持金融体制改革和维护国家信誉方面发挥了其他货币政策工具所不可替代的作用。主要体现在：1.调节货币供应量。1984年1993年经济高速增长时期，再贷款始终是中央银行吞吐基础货币的重

5、要渠道，再贷款的投放对于弥补重点资金缺口、调整产业结构、调整地区或部门间资金余缺，对推动经济的高速增长起到了至关重要的作用。2.调剂头寸不足。为了实现国民经济增长目标，中国人民银行根据货币供应量增长计划，适时向金融机构发放再贷款，灵活调剂商业银行的流动性，从而影响商业银行的贷款扩张能力。3.稳定经济金融秩序。1998年，受亚洲金融风波的影响，少数金融机构经营不善引发支付危机，中央银行及时发挥最后贷款人的职能，对出现危机的中小金融机构发放紧急贷款，缓解了支付压力，控制了支付危机，迅速有力地稳定了金融局面。对关闭、撤销清算的金融机构提供再贷款用于个人债务兑付，化解了地方金融风险，确保了一方平安。4

6、.支持金融体制改革。为配合我国金融体制改革，适时向政策性银行、资产管理公司、商业银行、农村信用社发放再贷款，确保转轨时期的顺利过渡。二、新时期再贷款管理的特点及面临的挑战随着金融体制改革的深化，再贷款管理的内涵也不断丰富，在实施货币政策逐步实现间接调控的背景下，再贷款管理也呈现出新的特点：一是职能增多。从最初的增加基础货币投放，发展到调整信贷结构、化解金融风险等作用，再贷款的职能正从单一化向多元化转变；二是对象扩展。1998年前，分支行再贷款的发放对象主要是四大国有商业银行，随着职能的转变，再贷款的投放对象逐步扩大到农村信用社、城市商业银行、股份制商业银行等中小金融机构，国有商业银行所占的比重

7、大幅下降；三是风险加大。在计划经济的体制下，再贷款虽然是信用放款，但还款属于必须完成的强制性计划。自人民银行开始担当最后贷款人的角色后，再贷款被用于撤销机构的债务兑付，受撤销机构资产质量极其恶劣，清收难度大等因素的影响，再贷款难以按期收回，甚至出现损失；四是管理细化。目前仅人民银行分支行所操作的再贷款种类就达到了六大类十几个小类，六大类的具体划分为：用于解决商业银行头寸不足的短期再贷款；用于支持农户生产的支农再贷款；用于解决中小金融机构支付困难的紧急贷款；用于化解地方金融风险的地方政府专项借款；其他再贷款。为了确保再贷款的用途和投向，目前人总行规定的再贷款都是专款专用，各类再贷款之间严禁串用，

8、不同种类的再贷款的发放期限、投向、办理手段等提出了不同的管理要求，如对农村信用社再贷款管理办法、短期再贷款管理办法、地方政府向中央专项借款管理规定、中国人民银行紧急贷款管理暂行办法等；五是操作层次多。在当前再贷款的管理模式下，从总行、大区分行、省会城市中心支行、中心支行、县支行各个层次的人民银行都担负了再贷款的宏观管理职能和微观操作职能；如总行直接负责对金融资产管理公司发放再贷款，而支农再贷款则由中央银行的最小单位县支行直接对农村信用社办理发放和收回手续。近年来，随着我国市场经济体制的逐步健全、加入WTO的日益临近和世界经济一体化进程的加快，作为宏观经济政策重要组成部分的货币政策也面临着剧烈的

9、冲击和崭新的机遇。2002年11月，人总行召开了全国再贷款工作会议，副行长吴晓灵讲话指出：如何用活、用好再贷款工具，是各级人民银行必须认真思考和解决的重大问题。笔者认为，要提高再贷款管理水平，必须审时度势，全面认识人民银行分支行的再贷款在新形势下面临的三大挑战：挑战之一：金融开放对再贷款管理的挑战。2001年12月11日，在历经15年的艰辛谈判后，中国正式加入WTO，它宣告了中国金融业全方位开放时代的开始。值得关注的是，1995年达成的关于GATS金融服务承诺的谅解协议以及1997年达成的全球金融服务贸易协议对金融服务开放做出了更加具体的规定。这些都将对中央银行再贷款管理产生直接或间接的影响。

10、直接影响表现有三，第一，外资金融机构将拥有使用再贷款的权利。WTO关于金融服务贸易的五条基本准则之一的国民待遇原则中，要求成员国允许设在其境内的其他成员国的金融机构获取正常业务活动中可能得到的官方基金和再融资便利，例如允许外国银行从其所在国中央银行获得再贷款或进行票据再贴现。而我国现行的各类再贷款管理，尚没有适应于外资银行的再贷款种类或办法。第二，中央银行的再贷款的作用可能会发生泄漏。由于外资金融机构的资金来源主要来自于国际金融市场，它的资金需求并不完全依靠中央银行，当中央银行通过再贷款实行基础货币的吞吐时，无法将货币政策的意图传导到位，相反，外资金融机构还可以逆向操作，弱化甚至改变中央银行吞

11、吐基础货币的意图。第三，有问题外资银行使用再贷款的问题。我国于1999年12月颁布执行的中国人民银行紧急贷款办法对有问题金融机构使用中央银行提供的再贷款的条件、程序、期限、用途等进行了详细的规定，这是我国迄今为止对最后贷款人政策一个比较全面的成文规定，但仍与国际上对有问题机构救助的原则有很大差距，如贷款申请人仅为城乡信用社和城市商业银行，没有包括国有商业银行和其他股份制商业银行，贷款条件过于宽泛，抵押无法真正落实等。那么，在金融开放的背景下，中央银行能否向外资金融机构提供紧急流动性支持？1995年，美国曾就是否向一个在纽约经营的日本银行陷入流动危机提供援助引发争论，这个问题我国同样无法回避。加

12、入WTO后货币政策所受到的冲击也将在一定程度上对再贷款管理产生间接影响，货币政策的传导机制发生变化，货币政策工具的效率降低，货币政策中介目标有效性减弱，货币政策对外的依赖性增强，作为货币政策组成要素的再贷款工具，它的使用和效应必然受到外在因素影响。挑战之二：银行监管与货币政策相分离后对再贷款管理的挑战。继证监会和保监会成立后，2003年3月10日，十届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案，决定将银行监管职能从人民银行中分离出来，成立中国银行业监督管理委员会。银行监管和货币政策从一个主体内相互联系紧密的两个部门演变为独立的两个主体之间的协调，势必会对这两项职能的实施产生一定的影响，货币政

13、策的有效实施依赖于金融监管创造良好的外部支持，同时正确的货币政策则是维护金融业安全有效运行的根本保证。但是，不当的金融监管将会干扰再贷款等货币政策工具的效果。过于严厉的金融监管会导致再贷款的紧缩效应。如近年来，我国中央银行为了加大对中小企业和中小金融机构的支持力度，主动拓宽基础货币渠道，对中小金融机构增加了再贷款，但这部分机构也正是金融风险集中、支付状况不理想的金融重点监管对象，在严格的监管约束下，中小金融机构不免产生“惜贷”、“拒贷”、信贷集中等非理性的消极行为，再贷款不能发放到位，效果大打折扣，货币政策的传导受阻。而过于宽松的金融监管则会使再贷款的运作处于被动的地位。在两项职能相分离的西方

14、发达国家，大多建立了存款保险体系，而且具备运用国家财力、政府资金、商业银行援助等综合化险的能力，而我国目前尚未进入建立存款保险制度的实质性阶段，中央银行责无旁贷地扮演了风险最终承担者最后贷款人的角色。一旦发生金融风险，中央银行作为贷款人需要对借款机构的整体状况进行谨慎的评估与判断，这与化解危机的时间性要求恰好是相矛盾的，如果缺乏充分和准确的信息，再贷款的发放将无法执行科学、合理的操作程序，此外，有问题机构提供的抵押品通常不充足或不真实，再贷款的偿还难以保障，再贷款的风险系数将成倍增长，再贷款被动性的发放还将强行破坏货币政策的传导，严重干扰货币政策实施。挑战之三：货币政策工具职能变化对再贷款管理

15、的挑战。首先是再贷款本身的职能发生了变化。1993年至1997年间，再贷款是我国调控货币量最灵活的手段，但1997年后，作为基础货币主要支持对象的商业银行资金需求不大，再贷款作为基础货币主渠道的作用已经退居次位，调整货币信贷结构和履行中央银行最后贷款人作用上升为再贷款的主要职能。金融宏观调控由直接向间接的转变，使得再贷款不再是计划体制阶段下具有强烈的行政色彩的调控手段，新的职能对再贷款的管理和使用提出不同于以往时期的更高的要求，如何主动、灵活使用再贷款有效支持经济的快速健康增长、如何处理维护金融体系稳定和确保中央银行资产安全的关系，这些都成为再贷款管理中的新课题。其次是再贷款与其他货币政策工具

16、的协调问题。一种货币政策的效果受制于外部环境的变化或另一种货币政策工具同时运用所产生的作用，货币政策工具的内部协调和工具之间的相互制约机制将直接影响到货币政策的实施效果，如果一种工具在实行货币扩张的同时，另一种工具却在收缩货币，无疑将造成货币政策的无效。在未来一段时期内，我国货币政策仍将实行以数量型为主的间接调控，再贷款作为主要的数量型间接调控手段，做好与公开市场操作、再贴现、利率、存款准备金、信贷指导等工具之间的协调配合意义重大。三、强化分支行再贷款管理的现实操作建议1.全面认识新时期再贷款的作用与地位。我国目前正处于计划经济向市场经济过渡的转轨时期，货币政策工具的选择要在传统工具扬弃的基础

17、上，借鉴市场经济发达国家的操作经验，选择适应市场经济变化的政策工具。无论是从数量还是从效果看，再贷款都是我国目前乃至今后一个时期重要的货币政策工具。要用与时俱进的思想全面认识新形势下的再贷款工具，充分借鉴国外的先进经验，顺应经济发展的特点不断创新和完善再贷款的功能，促进货币政策的顺利传导。要澄清对再贷款的一些不正确的认识，不能把再贷款等同于政策性借款、扶贫贷款和财政贷款，尤其要增强再贷款的风险意识，通过优先选择抵押或质押贷款方式、建立再贷款发放的量化考核体系等方式提高再贷款的安全系数，实现中央银行资产安全性、资产性和流动性的统一。2.完善再贷款管理的政策体系建设。我国现行的再贷款管理的总领性文

18、件是1993年颁布的中国人民银行对金融机构贷款管理办法，随着再贷款业务的发展变化，以往的办法规定已无法适应或涵盖当前再贷款管理工作的需要，要尽快按照WTO规定的国民待遇原则全面清理、修改、废止、完善现有的再贷款管理规章制度，即要有全面的整体性的制度办法，也要有分类的管理规定；既要有再贷款的管理办法，也要考虑与再贷款业务相关的配套政策，如银行危机处理法律体系、银行信用和资产评估体系、存款保险法律体系等；既要有明确的指导原则，也要有实际的可操作性；既要与国际惯例接轨，又要考虑到我国的国情。通过规章制度的建立使再贷款管理形成一个比较完整的政策体系。3.建立健全多方协调机制。货币政策对经济的调控一般要经过金融机构或金融市场才能作用于实体经济，因此，货币政策的传导效率受制于金融监管对象的状况。特别是在当前银行监管与货币政策刚刚分离的特殊时期，如何正确处理两者之间的关系有待探索。建立专门的协调机制和协调机构势在必行，可以通过在人民银行、银监会、保监会和证监会建立四方定期磋商机制，协调解决宏