养老保险全国统筹机制的新思考

1、养老保险全国统筹机制的新思考在“十三五”规划开启之年，如何设立社会保障未来5年的改革目标应该成为我们2016年的重大课题，而这一课题的中心就是养老保险全国统筹的机制设计。目前，社会各个阶层普遍认为我国养老保险制度不统一、养老负担不均衡、基金管理低效、转移接续不顺畅等一系列问题都是由于养老保险统筹层次低、管理碎片化造成的。这样的认识具有一定的片面性，其实碎片化管理是“果”不是“因”，真正的“因”应该是地区间利益分配的不均衡。1核心难题：地区间利益的再分配养老保险全国统筹的主要任务是通过“移盈补缺”实现利益的再分配，以解决地区间养老负担不均衡的问题。我国是一个区域发展极不平衡的发展中国家，各地区养

2、老保险的缴费率、抚养比和替代率也存在很大差异，使得各个统筹地区的养老基金长期积累下来的盈余各不相同，这也直接导致了基金结余较多的地区主观上不愿意“以富济贫”，对提高统筹层次有抵触。统筹层次提高到哪一级，哪一级政府就将成为最终的财务负责人，因此省级政府面对下一级政府的养老基金欠账，自然也会对提高养老保险省级统筹不积极。目前我国只有为数不多的几个省份实现了基础养老金在省级的统收统支，大多数省份都是采取省级调剂金制度，其实省级调剂模式并不是真正意义上的省级统筹，养老保险的基金依然分散在市、县一级，与之前没有根本差别。如果我们避开地区发展不平衡和国家财政“分灶吃饭”的现状，而将省级调剂金制度提升到全国

3、统筹调剂模式，可能会面对更大风险。地方养老金的收支情况每一年都不同，在中央和地方之间很难制定出一个长期的固定调剂标准。其次，基金盈余较多的地区被调剂后，短期内得不到任何回报，而只会让基金入不敷出的地区更加依赖于中央的转移，使这些地区失去了努力扭转现状的动力。一个没有激励机制的全国统筹将回到“大锅饭”模式，会使养老保险失去发展的动力和源泉，这比养老保险碎片化管理的负面效应更大。中国人民大学公共管理学院教授李珍认为，全国统筹调剂虽然可以部分实现地区间利益的再分配，但由此引发的中央、省级政府的博弈以及个别地区“搭便车”所带来效率和公平的损失将远远大于统筹所得。因此，全国统筹调剂模式虽然会暂时减轻中央

4、财政的负担，但是该有的激励机制却没有建立起来，使其只能成为一个临时性过度模式，不具有可持续性，如长期施行将会为社保制度带来巨大的负向激励。如何协调好中央和地方、地方和地方之间的利益关系成为了目前我国养老保险全国统筹的最大难题。2统筹思路：分账、分权、分责管理模式2.1统筹与兼顾并行中国人民大学郑功成教授认为，合理的社会保障制度就是能够适应国情与所处时代的社会保障制度。我国地区间经济发展不平衡这一状况会在一段时间内继续存在，不同地区的生活水平、生存环境都不相同，其中一个重要表现形式就是各地区的社会平均工资存在巨大差异，就是同一个省内的各地市之间的差距也很大，以广东省为例，广州市的2013年度社会

5、平均工资与潮州市的相差1.8倍。社会平均工资是退休金计算公式中一个极其重要的参数，在参保人缴费情况相同的情况下，社会平均工资的高低就决定了地区间养老金的差异，因此我们在筹划养老保险全国统筹时必须兼顾地区间的这种差异性，在维护基础公正、惠及全民的原则下，应适度允许地区间养老金差异化的存在。2.2取消不规范的待遇核定和征收模式养老保险全国统筹除了要面对抚养比失调的问题，还须着手解决参保人缴费基数过低、缴费年限过短的问题。现在很多地区的退休金待遇中所涉及的调节金、补助等过渡性补贴占比过高，而且缺少规范性和透明度，造成很多待遇上的不公平和误解，给养老保险的“多缴长缴”激励机制带来了一定的破坏性。社会平

6、均工资是反映地区生活水平、经济发展水平的一个重要指标，也是退休金待遇核定公式中的一个核心参数，但是有些地区却不以社会平均工资这一核心指标作为养老保险最低缴费基数的参考值，例如深圳是以社会最低工资作为养老保险的最低缴费基数，这种混淆公式参数的做法会诱使参保企业和个人以最低工资为基数参保，对养老保险的全国统筹和可持续发展产生不利影响。所以，在推行养老保险全国统筹之时须尽快纠正这类不规范的待遇核定和征收模式。2.3建立分账、分权、分责管理的机制养老保险制度作为市场经济的产物，也必然要遵循市场经济的发展规律。要实现中央和地方在经济利益和责任上的有效分配，就是要建立起能发挥地方政府积极性和对责任担当的科

7、学激励机制。郑功成教授认为，由于中央政府与地方政府的责任划分不清，中央政府的责任日益沉重，而地方政府的积极性与主动性却不高，这直接影响了社会机制与市场机制作用的有效发挥。胡晓义认为，要明确中央和地方的责任划分，不能都等着中央出钱，而地方完全没有积极性。激励相容是养老保险全国统筹机制设计的核心，它要求个体与集体、地方与中央的理性相一致。只有调动起地方政府和参保人的积极性，做大做强地方养老基金，国家养老基金才会同步充实，而国家养老基金越充实，地方政府和个人的利益也会越大，这就是激励相容的理性一致原理。我国1994年开始施行的“分灶吃饭”的分税制财政管理体制有效处理了中央政府和地方政府之间的事权和财

8、权关系，很好地诠释了激励相容的理论，为养老保险全国统筹的改革提供了较好的借鉴，我们可以参照这一分税制模式，进行养老保险“三分”（分账、分权、分责）管理的改革，让激励机制自发兼顾、协调好各方的利益关系。3机制设计：“三分”管理模式 “三分”管理的核心是分账管理，就是将养老基金分为三部分：国家基础养老统筹基金、地方补充养老统筹基金和个人账户养老基金，分别由中央政府、地方政府和个人三方承责，而退休人员所领的养老金也是由三部分构成：国家基础养老金、地方补充养老金和个人账户养老金。3.1分账管理的计算方法j 养老保险基金征收的方法（以深圳市为例）：国家基础养老统筹基金 = （当地上年度在岗职工月平均工资

9、×30%）×15%地方补充养老统筹基金 =（缴费基数 - 当地上年度在岗职工月平均工资的30%）×15%个人账户养老基金 = 缴费基数×8%k 养老金三部分合并发放的方法：国家基础养老金 = 当地上年度在岗职工月平均工资×n×a%地方补充养老金 =（当地上年度在岗职工月平均工资+指数化月平均缴费工资）÷2×n×b%个人账户养老金 = 个人账户积累额÷计发月数注：( n代表参保人的缴费年限；系数a或b 为大于“0”小于“2”的系数，分别由全国人大或地方人大每年根据统筹地区的实际情况适时调整。)3.

10、2“三分”管理的意义“三分”管理模式使中央和地方政府都有了自己需要尽责管理的养老基金，更大的自由度会激发出更大的责任感，国家也借此实现了全国范围的基础养老金统筹，即减轻了中央财政的转移支付压力，又提高了全国养老基金的使用效率。国家基础养老金的征缴、管理和发放由“全国社保基金理事会”负责，真正实现全国统筹，如出现亏空则由中央财政负担，无论地方养老基金的盈余多寡，中央都会分担相应的退休金发放责任，这样的权责对等机制，使地方参加国家统筹后不但没有减低本地区居民的养老权益，反而增加了更大的安全系数，参保人和地方政府的利益都得到合理体现，这样的统筹机制地方政府自然愿意支持。国家基础养老金的发放是以当地上

11、年度在岗职工月平均工资为基数，只与个人的缴费年限相挂钩，是一种带有国家福利性质的普惠式养老金，可以激励参保人自愿选择“长缴多得”。地方补充养老保险金的征缴、管理和发放由地方政府负责，出现亏空则由地方财政负担，其待遇核定基本保持现在的计算公式不变，与个人的缴费年限和缴费水平挂钩，以激励参保人自愿选择“多缴多得”。地方政府如果想提高地方补充养老金的比重，提高本地区居民的社会福利，自然会努力做到“应保尽保，应缴尽缴”，并大力发展地方经济以充实养老基金。国家还可以根据地方物价指数或社会平均工资涨跌情况适时调整退休人员的基础养老金，12年时间可以根据新的社会平均工资标准对退休人员进行一次养老金重新核算，

12、这样可以解决由于现行的全国养老金“普调”机制所造成的一些新的不公平问题，保障养老保险“多缴多得”、“长缴多得”机制的持续有效。“三分”管理机制也赋予了全国人大和地方人大更大的权责，人大可以根据国家或地方的经济发展状况和基金结余情况适时调整系数a或b的值，这样对政府部门的监督也会变得更具体、更实际了。4与统筹同步实施的三个机制4.1现有基金结余账户的划转机制从市场经济责权激励机制的角度来说，养老基金结余较多的统筹地区，主观上是不可能愿意“以富济贫”的，更不可能支持“一刀切”式的全国统筹。所以，如果要将各地区现有结余的养老基金纳入全国统筹，也必须遵循权责相等的激励原则，甚至中央要承担更大的财务责任

13、，做出更大的让步才会圆满完成此次养老基金结余账户的再分配。个人账户的空帐运行一直都是我国养老保险统账结合制度的短板，如果利用现有地方养老基金结余先做实个人账户基金，然后再将剩余基金按1:1的比例分别划入国家基础养老基金账户和地方补充养老基金账户，不仅可以将各地方现有的养老基金账户结余一次性分配完成，同时又可以借此次全国统筹的机会彻底改变养老保险个人账户基金空账运行的状况。如果有些地方政府结余的养老统筹基金不足以做实个人账户，不足部分由地方财政负责填充，同时地方政府也不用再向中央划转统筹基金。当现有养老基金账户结余划转结束后，各统筹地区（省级、地级市、县级）就按新的分账管理模式来征收、管理各自的

14、养老基金。4.2养老保险的全国转移机制按照新的分账管理模式建立的养老基金在未来的转移中将施行同步分账转移的模式，国家基础养老金不需要转移金额，只需要转移缴费记录，而地方补充养老保险则需要转移金额和缴费明细，个人账户积累额同步转移。职工养老保险全国转移接续不畅的问题实际只是个技术和执行效率的问题，目前国家制定的转移政策和流程已经比较完善，没有任何政策壁垒，随着全民参保登记计划的逐步实施，以及社保信息网络系统建设的日益成熟，养老保险的全国转移接续通过社保网络和资金流转系统将变得更加快捷、方便。4.3养老基金的统一运营机制“全国社保基金理事会”全权负责国家基础养老基金的投资运营，实现基金保值增值，同时“全国社保基金理事会”也可以推出多种期限、多种份额、多种收益率的“理财产品”，通过财政专属账户销售给全国各地区的养老基金。地方政府可以在地方人大的授权委托下，每年分别从地方补充养老基金和个人账户养老基金划出一定比例的闲置资金选择购买“理财产品”。全国各地方闲置的养老基金归集到统一账户后，由“全国社保基金理事会”进