功能区行政管理体制改革的探讨

1、功能区行政管理体制改革的探讨 功能区行政管理体制改革的探讨 自 1984 1984 年 10 10 月国务院正式批准设立开发区至今， 我国已形成了国家 综合配套改革试验区、国家战略新区、经济技术开发区、高新技术产 业开发区、旅游度假区、保税港区、出口加工区、边境经济合作区等 各类功能属性的特殊政策区域， 可统称为功能区。 功能区作为我国改 革开放和体制创新的产物，已走过了 28 28 年的发展历程。功能区在行 政管理体制方面的持续探索与创新， 为其自身发展提供体制机制保障 的同时， 也为深化行政管理体制改革， 统筹推进经济体制与行政体制 改革进行了有益的探索， 积累了宝贵的经验， 甚至可以说在

2、一定程度 上创立了具有中国特色的功能区管理模式。 一、国内功能区行政管理体制现状 本文的研究重点是区域属性上仍是功能区， 尚未通过行政区划调 整为行政区的功能区管理模式。管理模式可分为以下三类： （一）属地化的政府主导模式。充分发挥功能区所在地政府的作 用，管理体制上主要依托功能区所在的行政区（市、县） ，管理机构 为准政府型的管理委员会，管理委员会与所在的行政区（市、县）政 府合署或按行政区（市、县）政府内部机构管理，为保障行政区与功 能区的统筹协调，在领导体制上通过管理委员会与行政区（市、县） 政府领导班子交叉任职加以解决。 这种模式的优点： 一是通本文由毕业论文网收集整理过属地化管 理，

3、依靠当地政府对区域工作的熟悉，可启动迅速；二是由功能区所 在地政府统筹管理功能区开发建设，避免了功能区与行政区之间的利 益矛盾；三是行政成本低，管理委员会与行政区机构合署，可综合设 置管理机构，精简效能。 这种模式的不足：一是由功能区所在地政府主导建设，出于地方 利益考虑， 在功能区产业布局、 规划建设等方面难以站在全市、 全省 的高度，满足功能区的功能定位；二是管理委员会与所在地的区（市、 县）政府合署，机构规格不高，对外横向协调和对上协调力度有限。 （二）垂直型的政府主导模式。充分发挥市政府的作用，管理体 制上由市政府垂直管理，管理机构为准政府型的管理委员会， 管理委 员会作为市政府的派出

4、机构。 通过市政府授权使功能区管理委员会享 有市级经济管理权限，由工商、质监、税务、国土、规划等部门在功 能区设置派驻机构，功能区所在地的区（市、县）政府负责配合功能 区管理委员会做好相关配套保障工作。为便于协调，在领导体制上， 功能区所在地的行政区（市、县）政府主要负责同志可进入管理委员 会领导班子交叉任职。 这种模式的优点：一是管理委员会作为市政府派出机构，机构规 格高，对外协调力度大；二是享有市级经济管理权限，工作推进效率 高；三是由市政府垂直管理，站在全市战略高度统筹考虑功能区功能 定位、产业结构等，功能区的起点较高。 这种模式的不足：一是功能区由市垂直管理，但地理位置又在行 政区（市

5、、县）范围内，两者之间的利益矛盾无法避免；二是功能区 与所在地政府的事权划分边界不清，尤其社会事务无法离开当地政府， 如征地拆迁工作，离开所在街道、乡镇政府可以说是寸步难行；三是 独立设置管理委员会，行政成本较高，功能区开发建设初期，可综合 设置精干高效的功能区管理委员会， 但随着建设进程加快进入发展期 后，管理委员会职责增加，其机构和人员编制不可避免地膨胀，将再 次增加行政成本； 四是市政府派出机构的设置需要经过严格的机构编 制审批程序，周期较长，难度较大。 （三）企业型的市场主导模式。设立开发公司，由企业规划、开 发、管理功能区，同时承担一定的政府职能，进行公共事业开发。开 发公司多为国有

6、企业， 地方政府赋予开发公司一定的开发权限。 本质 上是把功能区作为平等的市场经济主体进行开发区建设， 使得功能区 运营得以在相对完整的企业制度下展开。 国内功能区采取企业化管理 模式首创在蛇口，因而也被称之为 & &Idquo;Idquo;蛇口模式& ”rdquo;。从现实 情况看，用纯粹的公司化运营，市场模式开发建设功能区，在国内现 行体制下难以推动，如青岛经济技术开发区，在 1986 1986 年开发初期成 立了青岛经济开发公司， 负责开发区的开发建设和经营管理， 并代行 一部分行政职能。 但运行两年之后， 体制推不动进而转成了管理委员 会模式

7、。国内功能区比较多的情况是 &Idquo; &Idquo; 管理委员会 + +公司 ” ” ，将土地一级开发、资本运营等职能由公司承担，其他政府 职能由管理委员会承担，如天津经济技术开发区和泰达公司的模式。 这种模式的优点： 与政府主导型的模式相比， 企业型模式效率更 高，靠市场机构调节，节约行政成本。德国、英国等不少国家的功能 区都采用了这种公司化运行的模式。 这种模式的不足： 开发公司不具有政府职能， 缺乏必要的行政管 理权，因此影响了管理效力的发挥。 由于公司承担了部分社区管理职 能，还要进行大量的公共基础设施投资， 又无法从区域税收中获得必 要的投资补偿，只好转嫁到地价上，容易造成地价过高，或者因为不 能及时回收资金，债务过重，且一旦功能区的土地都售完，再欲扩大 功能区规模难度将很大。 二、国内功能区行政管理体制存在的主要问题及成因 （一）功能区管理委员会不具备完全行政主体资格。行政管理主 体是行政管理体制的主导要素。 在我国现行法律体系中， 由于国内功 能区管理委员会的机构属性缺乏明确的立法界定， 导致管理委员会不 具备完全行政主体资格。 在国内民主化和法制化进程日益加快的今天， 管理委员会履行行政审批权及行政处罚权的主体资格越来越受到质 疑。2004 2004 年 11 11 月 23 23 日最高